我国休禁渔政策演进历程、特征与未来政策设想研究*

盛方富 李志萌

生物多样性保护是生态文明建设的重要内容，也是美丽中国建设的重要举措。天然渔业资源的丰富状况是衡量生物完整性多样性的重要指标。长期以来，作为管控相对不足的公共资源，天然渔业资源一定程度上面临“公地悲剧”的情况，特别是伴随现代捕捞能力的不断增强，天然渔业资源数量日益萎缩的趋势未得到根本扭转。作为世界性的难题，为保护天然渔业资源、增加水生生物多样性，我国较早就在海洋、河湖等水域实施休禁渔政策，研究分析其演进历程和特征，并结合天然渔业资源的基本现状，提出相应的政策设想，具有一定的现实和理论意义。

一、天然渔业资源保护与治理是世界性难题

天然渔业资源具有典型的“公地”特征，在缺乏有效管控的情况下极易产生“公地悲剧”，为此，天然渔业资源的衰竭已成为全球性的共性问题［1］(P68)。联合国粮食及农业组织发布的《世界渔业和水产养殖状况（2020）》指出，目前约有34.2%的鱼类种群在生物不可持续水平被捕捞，总体比例过高，并且就全球而言，这一趋势未见好转，由此带来的生态环境影响特别是水生态环境影响需要引起高度重视［2］(P7)。Welcomme.Cowx等学者在皇家学会学报中对世界内陆渔业资源的状况进行了比较分析，认为天然渔业资源的捕捞问题往往和经济社会发展问题交织在一起。为应对渔业资源衰竭的困境，国外学者提出较多的建设性建议，如Mc Connel和Norton（1978）［3］(P188-201)的许可制度，Anderson（1986）［4］(P195)的渔业管理措施,Tierenberg（1992）［5］(P319-325)的分配渔获配额，Gulland（1997）［6］(P67-77)的 限制性政策，等；然而，Spagnolo （2004）［7］(P133-144)、Ronvaldur Hannesson（2004）［8］(P177-190)和Jean-Claude Cueff（2004）［9］(P75-80)研究均认为，减船政策没有达到管控天然渔业资源过度捕捞的预期效果。

长期以来，我国传统渔业的生产结构以捕捞为主，过度捕捞等不合理利用方式造成渔业资源衰退，经济效益下降［10］(P22)。林光纪（2005）［11］(P40)以“公地悲剧”理论，讨论了渔业公共资源的市场配置导致的悲剧现象，并从博弈论的视角提出了应对策略。为应对天然渔业资源过度捕捞的难题，我国最早在海洋领域对渔业资源进行管控，1995年开始实施海洋伏季休渔制度，然而，短暂几个月的伏季休渔期结束后面临的是超高强度的捕捞，天然渔业资源保护形势不容乐观［12］(P22)。类似情况在长江流域同样存在，2003年长江全流域实行禁渔制度，但鱼类资源处于全面衰退的边缘，仅仅几个月的禁渔期并不能从根本上解决幼鱼保护的问题，如果退渔还鱼，禁捕十年，让长江充分休息一下，长江渔业资源和长江生物多样性的恢复完全是有可能的［13］(P154)。鉴于长江作为我国淡水渔业最重要的产区和鱼类种质资源库，并且日益严峻的渔业资源保护形势，曹文宣［14］(P3)建议长江禁渔10年，以让鱼类资源休养生息。学者普遍认为，打赢“长江十年禁渔”攻坚战和持久战，解决好渔民转产转业后的长期生计问题，是解决长江渔业资源保护、沿岸渔民就业和生存问题的关 键［15］(P20-30)；陈 廷 贵 等［16］(P6-12)；刘 龙 腾 等［17］(P13-19)；庞洁、靳乐山［18］(P1-12)，皆各抒己见。

伴随2021年我国全面实施长江“十年禁渔”政策，研究梳理我国休禁渔政策的发展历程，并据此为今后休禁渔政策的进一步完善提出设想，具有一定的现实和理论意义。

二、我国休禁渔政策的演进历程与主要特征

我国休禁渔政策始于1980年在黄海、东海区域实施的伏季休渔探索，伴随形势发展变化需要，休禁渔政策的内涵与外延不断拓展，大致经历了试点探索、全面深化到现代治理的演进脉络，具有实施路径从近海流域到内河流域、禁渔时间从短周期到长周期、禁渔区域从局部流域到全流域的演进特征。

（一）休禁渔政策的演进历程

1.逐步推开的探索阶段

局部试点是我国政策设计与政策实施的重要一环，无论是海洋伏季休渔政策还是内陆河湖禁渔政策同样如此。伏季休渔政策始于黄海和东海，之后随着探索的不断推进及效果的实践检验，在东海、黄海、渤海、南海实施伏季休渔政策时；对作业类型的要求方面，最开始针对的主要是集体拖网渔船，之后要求休渔作业类型是对所有底拖网，2018年的《农业部关于调整海洋伏季休渔制度的通告》（农业部通告〔2018〕1号）则进一步明确是“除钓具外的所有作业类型，以及为捕捞渔船配套服务的捕捞辅助船”，这样就在伏季休渔的范围和作业类型上做了明确规定。有了海洋伏季休渔的早期探索实践，禁渔制度最先于2002年在长江流域试行，并在2003年开始就正式实施，之后拓展到珠江等流域，内陆河湖禁渔政策在禁渔内容上则是明确禁止所有捕捞作业。

2.全面禁捕的深化阶段

随着我国生态文明建设的深入推进，特别是长江“共抓大保护、不搞大开发”的提出与实施，修复长江水环境、保护长江水生物、提升长江生态安全指数被提到前所未有的高度，2017年原农业部下发《关于公布率先全面禁捕长江流域水生生物保护区名录的通告》（农业部通告〔2017〕6号），提出从2018年1月1日起率先在长江332个水生生物保护区（包括水生动植物自然保护区和水产种质资源保护区）逐步施行全面禁捕，这是对长江禁渔制度的全面升级和深化，在我国休禁渔政策变迁历程中具有标志性意义。

3.统筹联动的现代治理阶段

伴随我国进入现代化建设的新发展阶段，未来我国将致力于打造人与自然和谐共生的现代化，这也就意味着我国休禁渔政策的重心将主要是逐步探索构建人鱼共生的现代治理政策体系，以真正实现渔业资源的可持续利用和发展。《渔业法》《长江保护法》等法律法规的建立健全和有效实施，休禁渔政策设计同绿色航运、流域生态补偿、健康消费等诸多政策的统筹联动，都为休禁渔政策现代治理效能的提升提供重要保障。

（二）休禁渔政策主要特征

1.休禁渔区域从近海流域到内河流域

伏季休渔制度是我国实施时间较早、持续时间较长的一项保护海洋资源环境的管控举措［19］(P36—40)，1980年和1981年，原国家水产总局先后发布《关于集体拖网渔船伏季休渔和联合检查国营渔轮幼鱼比例的通知》和《东、黄海区水产资源保护的几项暂行规定》，确立在黄海区、东海区分别实施为期2个月、4个月的休渔制度。1995年，经国务院同意由原农业部下发的《关于修改〈东、黄、渤海主要渔场渔汛生产安排和管理的规定〉的通知》，标志着伏季休渔作为一项国家制度被正式确定下来。在此之后，我国伏季休渔制度得到不断完善和发展。

长江作为我国横跨内陆东中西部10多个省市的河流，孕有丰富的渔业资源。然而，长期以来受水域环境污染、水利工程建设、过度捕捞等因素影响，渔业资源已处于严重衰退状态。为改善长江渔业资源，借鉴我国近海伏季休渔制度，2002年起在长江流域试行春季禁渔制度，禁渔期限为3个月。经国务院同意，2003年开始，长江全流域实行每年3个月的禁渔制度。此后，禁渔制度又先后在赤水河流域、珠江、闽江、海南省内陆水域、海河、辽河、松花江和钱塘江等流域实施。

2.休禁渔时间从短周期到长周期

我国近海区域实施伏季休渔的时间，《农业部关于在南海海域实行伏季休渔制度的通知》规定：1999年起休渔时间为每年6月1日零时起至7月31日24时止，即休渔期为2个月；之后根据实际情况提前1个月实施，调整后的休渔制度对各类作业方式休渔时间均进行了延长，最少休渔期为3个月。参照我国伏季休渔制度的休渔时间，最初我国禁渔制度的休渔期基本上以3个月为主，但禁渔开始的时间有差异，根据《农业部关于实行长江禁渔期制度的通知》（农渔发〔2003〕1号），长江分为两个江段,每个江段禁渔时间均为3个月，只是起始和结束时间有差异。为提升禁渔效果，根据《农业部关于调整长江流域禁渔期制度的通告》（农业部通告﹝2015﹞1号），自2016年开始，长江流域禁渔期从每年3月1日0时至6月30日24时，禁渔期变为4个月。

为有力有效改善水生态环境、推进生物多样性保护，《农业部关于赤水河流域全面禁渔的通告》（农业部通告〔2016〕1号）明确在赤水河流域实施全面禁渔，率先实施全面禁渔10年，即从2017年1月1日0时起至2026年12月31日24时止。2019年1月，农业农村部等三部门公布《长江流域重点水域禁捕和建立补偿制度实施方案》（农长渔发〔2019〕1号），要求2020年底以前，长江干流和重要支流除保护区以外水域完成渔民退捕，暂定实行10年的常年禁捕。

3.休禁渔范围从局部流域到全流域

我国休禁渔范围经历了从局部到全流域的逐步拓展的发展历程。以伏季休渔为例，从1980年的东、黄海区域到1987年的东、黄、渤海主要渔场，再到2017年休渔海域范围包括渤海、黄海、东海及北纬12度以北的南海(含北部湾)海域，伏季休渔范围不断扩大。与伏季休渔一样，禁渔制度的范围也是不断扩大，禁渔范围从2002年的云南德钦县以下至长江河口（南汇嘴与启东嘴连线以内）的长江干流；汉江、岷江、嘉陵江、乌江、赤水河等一级通江支流以及鄱阳湖区和洞庭湖区，到2016年起禁渔期变为4个月的禁渔范围包括青海省曲麻莱县以下至长江河口（东经122°）的长江干流江段；岷江、沱江、赤水河、嘉陵江、乌江、汉江等重要通江河流在甘肃省、陕西省、云南省、贵州省、四川省、重庆市、湖北省境内的干流江段；大渡河在青海省和四川省境内的干流河段；鄱阳湖、洞庭湖；淮河干流河段。根据《国务院办公厅关于切实做好长江流域禁捕有关工作的通知》（国办发明电〔2020〕21号），长江十年禁渔范围包括，长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区等332个自然保护区和水产种质资源保护区、长江干流和重要支流、大型通江湖泊、与长江干流、重要支流、大型通江湖泊连通的其他天然水域等重点水域。

我国休禁渔制度的实施，起到管护天然渔业资源的积极作用，在全社会掀起爱护海洋河湖资源的广泛共识，也为进一步深化休禁渔制度奠定良好实践基础和社会基础，取得显著的生态效益、经济效益和社会效益。同时也要看到，休禁渔效果往往体现在当年短期效应，长期效果发挥不明显。以长江为例，虽然实行了禁渔制度，但长江流域生态功能退化依然严重，渔业资源恶化形势不容乐观，长江生物完整性指数已经到了最差的“无鱼”等级，对长江渔业资源造成极大破坏、对长江流域水生生物是巨大侵害，严重损害了长江水域水生态平衡和生态安全。为此，实施长江十年禁捕，让长江休养生息，迫在眉睫。

三、我国天然渔业资源保护的现实状况

1995年开始，我国才将伏季休渔作为一项国家制度确定下来，这里分析1995-2018年我国天然渔业资源演变情况：

（一）天然渔业资源产量增幅呈整体下降趋势

天然渔业资源产量主要由海洋捕捞量、远洋渔业量、淡水捕捞量组成，根据统计年鉴，1995-2018年我国天然渔业资源总捕捞量增幅呈整体下降趋势（详见图1），2018年我国天然渔业资源捕获量较1995年增加175.83万吨，仅占该时间段我国水产品总产量增加值（3504.62万吨）的5.02%。从时间上看，2000年以前我国天然渔业资源的当年捕捞量较上年的增量波动较大，并且均值呈正向波动为主，1996-1999年的波动均值为50.14万吨；2000-2018年的年捕捞量增幅波动呈负向波动转变，波动均值为-1.30万吨，特别是2016年以来，我国天然渔业资源捕捞量呈逐年持续大幅下降趋势，这既与我国实施较为严格的休禁渔政策有关，也从某种程度上折射出我国天然渔业资源产量萎缩，即使当前捕捞设备与技艺等均更加现代化，也不能改变颓势。

（二）水产品总产量中天然渔业资源产量的份额显著减少

1995年，我国2953.04万吨的水产品总产量中天然渔业资源产量占据近半壁江山，为43.71%；然而，受水环境污染、航运、过度捕捞等综合因素的作用影响，天然渔业资源自然繁殖增长的供给能力不断下降，导致无论是海洋捕捞、远洋渔业还是淡水捕捞的量的增幅均明显慢于水产品养殖规模的扩张，表现在产量供给上便是在水产品总产量中的份额持续下降（见次页图2），2018年我国天然渔业资源产量占水产品总产量的比重为22.71%，较1995年下降了21个百分点。

（三）天然渔业资源产量构成的变动差异明显

我国天然渔业资源构成中，海洋捕捞量是主要产量来源，远洋渔业捕捞量和淡水捕捞量份额相对较小，并且三者在天然渔业资源中的构成呈现较为明显的分化趋势，其中海洋捕捞量占天然渔业资源产量的比重由1995年的81.66%下降至2018年的71.22%，下降了10.45个百分点；淡水捕捞量占天然渔业资源产量的比重由1995年的11.70%增加至2018年的13.39%，增加了1.69个百分点；远洋渔业捕获量占天然渔业资源产量的比重由1995年的6.64%增加至2018年的15.39%，增加了8.75个百分点（见图3），这从某种程度上表明海洋渔业资源在显著萎缩，也即休渔政策在保护与恢复渔业资源方面发挥的作用有限，在经济利益驱使下吸引部分渔民转入从事远洋渔业捕捞；淡水捕捞量的增加，一方面因为本身的基数不大，另一方面由于禁渔政策等作用，强化了天然渔业资源的自然繁殖和生长，加之捕捞技术的改进，提升了捕获能力，并且成本相比海洋捕捞有优势，可能分流了部分原本从事海洋捕捞的渔民转入淡水捕捞。

四、我国未来休禁渔政策的设想

根据上述分析不难看出，我国天然渔业资源的产量呈日趋萎缩趋势，在我国水产品总产量中的占比呈明显下降态势，从某种程度上可以折射出我国目前实施的休禁渔政策的效果有待于评估和观察，结合长江“十年禁渔”政策的实施，对我国未来休禁渔政策提出如下设想：

一是统筹做好河海休禁渔政策的衔接。因河海水温的不同，渔业资源的繁殖时间节点存在差异，因而我国海洋休渔制度与河湖禁渔制度在休禁渔期限上存有明显差异，内陆河湖以上半年为主，海洋以下半年为主，考虑到河海交汇处存在渔业资源的洄游与繁殖的现实情况，需要在制度设计上予以统筹考虑并进行衔接，如将内陆河湖禁渔的范围根据实际情况予以拓展，对河海交汇处实施专门的休禁渔政策；或者根据不同河湖中渔业资源的差异化特性进行有差别的禁渔期限，以便同海洋休渔制度贯通起来，真正实现给渔业资源自然繁殖的时间和空间。

二是因时因势优化现有休禁渔政策。综合考虑渔业渔民情况，对我国已经实施的休禁渔政策予以摸底和评估，着力构建我国河海水生生物完整性指数评价体系，以根据形势发展变化对现有的休禁渔制度做出适度调整，特别是随着长江“十年禁渔”政策的全面实施，将挤压部分原本从事淡水捕捞的渔民转场从事海洋捕捞或远洋渔业捕捞。为确保海洋休渔政策的成效，并规范远洋渔业的捕捞，需要在制度设计上予以统筹谋划和安排。

三是提升天然渔业资源的现代治理能力。天然渔业资源状况在一定程度上关系到生物安全和生态安全，因此，应以我国推进生态环境领域治理体系和治理能力现代化建设为契机，不断提升天然渔业资源领域的法治体系建设、治理能力建设等，充分运用物联网、大数据、云计算等现代信息技术，实现环境执法监督河海生态数据和应用管理规范化、生态治理透明化，提高我国天然渔业资源治理能力现代化水平。

四是弘扬传承绿色健康的生态文化。生态文化是新时代生态文明建设更基本、更深沉、更持久的力量，推进天然渔业资源持久保护与治理，需在全社会广泛宣传并推动形成绿色健康的生产生活方式，积极引导社会公众“舌尖自律”，拒绝食用非法捕捞渔获物，强化从源头到餐桌全链条监管，形成人人关心生态、人人保护生态的氛围。充分调动社会组织对天然渔业资源保护监督的积极性，形成全社会共同建设人与自然和谐共生的美丽中国，实现我国河湖海洋永葆生机活力。