陕西营商环境现状分析及优化对策

赵瑾　王国桥

营商环境的优劣是区域竞争力的决定性因素之一，直接影响陕西经济发展水平。近年来，陕西省营商环境已大幅改善，但与北上广深等发达省份仍存在较大差距，主要表现在政府行政服务水平较低、发展要素保障能力不足、市场监管秩序亟待规范、人力市场发展不成熟等问题。未来应从提升服务水平、推进监管创新、优化并落实人才引进政策三方面入手进一步优化陕西营商环境。

营商环境涵盖了社会、政治、经济以及法律等各方面对企业活动产生影响的因素，是一项包括对外开放政策以及经济社会改革等多层面的系统工程。[1]我国的经济发展进入了新常态，区域之间的竞争不仅体现在资源、市场以及经济水平等方面的较量，更多表现在营商环境的软实力方面。[2]党的十九届四中全会在其决议中明确指出，“改善营商环境”是“优化政府职责体系”的重要环节，政府作为优化营商环境的关键力量，要发挥其主导作用。陕西省委、省政府高度重视营商环境建设，做出了诸多积极的探索，2018年陕西省新登记市场主体增长数量位列第一，民营市场投资比例对比全国平均水平增长幅度达52.87%，改革取得显著成效。但《2020年中国31省份营商环境报告研究》显示陕西省营商环境在31个省份中排名第24名，整体营商环境仍与北上广深等省份存在较大差距。陕西省如何在下一阶段工作中进一步优化营商环境，已经成为当前和今后一段时期的一项重要工作任务。

营商环境存在的问题

（一）政务服务水平有待提升

政务服务水平是衡量营商环境好坏的重要参考指标。据《2020年中国31省份营商环境报告研究》分析显示，陕西省整体政务服务水平与效率在31个省份中处于中下游水平。虽然近年来陕西省不断推进“放管服”改革，一方面探索形成了“互联网+政务服务”“一枚印章管审批”“前台综合受理、后台分类审批”等多样化审批机制，一定程度改变了原有政府行政服务方式，提高了政府的服务水平和效率，但在实际操作中，政务信息化水平不足，智慧政务尚不完善。一是数据孤岛现象依旧存在，笔者对陕西省政务数据共享平台进行调查后发现，部分部门业务系统仍未与省政务数据共享交换平台实现完全的数据共享;二是陕西省在线服务审批平台服务内容有限，部分事项难以实现全流程网上办理，线上线下两头跑现象依然普遍。

（二）发展要素保障能力不足

陕西省基础设施和公共服务的财政投入占财政支出的比例在全国仅处于平均水平，且大部分基础设施和公共服务被投入于新建城区中，对于旧城区、老旧社区投入较少，这导致人口密集的旧城区长期存在道路拥堵、停水停电等问题。以停电问题为例，2021年1月国家能源局印发的《2021年能源监管重点任务清单的通知》中陕西就因为“部分地区长期出现、群众反映强烈的频繁停电等问题”而被列为第一号重点监管对象。旧城区基础设施、公共服务等发展要素保障不力所造成的新舊城区营商环境差距，制约着陕西省的营商环境。

（三）市场监管秩序亟待规范

放宽准入和加强市场监管是提升营商环境的两个方面，随着陕西省先照后证、三证合一等一系列放宽准入措施的实施，企业注册程序简化，陕西省市场主体呈现爆炸式增长。与此同时，陕西省市场监管体系制度不完善，市场监管秩序亟待规范的问题也随之而来，保护公平竞争、维持良好市场秩序、政府依法监管的呼声日渐高涨。一方面，监管服务能力不足，有些地方还固守传统思维与监管模式，缺乏主动为企业排忧解难的服务意识，利民服务措施不到位。例如，在环保督查中，一些地方未做到精细治理，对不同类型企业“一刀切”，缺乏对企业监管等级划分、停工停产要求的详细标准。另一方面，一些行政部门的执法行为缺乏规范，执法过程存在权限重叠、多头执法、重复执法、滥用自由裁量权的现象，严重影响政府公信力，导致企业或机构遇到市场纠纷时，选择绕过法律而通过人情、关系来解决问题，制约了陕西省营商环境的进一步改善。

（四）人力资源外流严重

人力资源是第一资源，其对地方经济发展有着重要的现实意义，也是营商环境建设水平重要的评价标准。随着社会分工精细化程度的不断加深，企业发展对专业人才的需求不断提高。笔者整理近年来有关陕西省企业用工的相关新闻报道后发现，陕西省企业用工形势严峻，2019年33.9%的企业认为招工难问题比较严重，24.2%的企业认为“招工难”现象更加严重，[3]陕西省人力市场长期存在专业人才缺失的问题。另一方面，陕西省作为人才培养大省，拥有本科高校57所，专科39所。然而，海量的人才资源并没有被陕西省所用，2020年各高校本科生平均就业留省率不到30%，硕士留省率不到40%，人才外流、人才引入困难等问题一直制约着陕西省营商环境建设，造成陕西省呈现出人才培养数量与城市营商环境“倒挂”的现象。

营商环境问题的致因分析

（一）政务数据共享壁垒未打破

所谓政务数据壁垒是指各级行政机关、办事机构的各类内部数据之间相互分割，政府部门间信息、数据共享操作受限。陕西省政务数据共享面临着体制和技术壁垒。一方面，我国作为单一制国家，政府管理者长期受计划经济时代高度集权政治体制所带来的“主导行政”模式思想的影响，再加上我国行政体制长期存在的条块分割的现象，政府部门间形成了单打独斗的习惯，各部门政务信息资源在开发过程中缺乏统一规范，部门间数据标准不一，数据平台重复建设现象普遍，这造成政务资源“部门化”，数据难以共享，其次，政务数据是各部门、机构在日常管理过程中获取的相关数据，其与部门权利密切相关，是部门的“血液”，因此有的部门将注意力局限于自身利益，担心数据共享会影响自身利益，不愿意开展充分的数据共享。另一方面，从政务数据标准上看，当前国家层面并未制定统一的政务数据标准，使得数据在不同系统之间不能互通、互认。[4]例如，国税与地税同属税务部门，但由于缺乏国家层面的政务数据标准，在国税和地税合并后，两者先前自建的政务数据平台因系统不同，数据无法共享。数据共享不力一方面增加部门之间的协调成本，另一方面没有办法落实“数据多跑路，民众少跑路”的行政效能提升承诺，制约了行政服务水平。

（二）政府行政服务意识有待提高

营商环境的优化需要各级单位、各个成员来齐抓共管，以高度的责任感同时秉持为人民服务、主动为企业排忧解难的服务意识才能做出成绩。笔者对陕西省各部门投诉举报栏目调查后发现，大量市民投诉内容反映出陕西省部分政府工作人员的主动服务意识有待提高。在各部门服务意识上，笔者调查发现陕西省部分单位和部门的网上咨询电话长期无人接听或者占线，还有些电话与实际电话不一致，这导致群众有事电话打不进，打进找不对，发生这种情况的根本原因不是服务能力的问题而是服务意识淡漠。另一方面，在政府工作人员个人方面，由于官本位文化的影响，陕西省有些部门的工作人员未能端正心态，认为被安排到政务服务中心是下放或例行公事，为群众办理业务时，总以权力者自居，工作中应付了事。例如有市民在陕西省某厅局投诉栏目中反应工作人员业务不熟练，服务态度差，服务平台间以不归自己管辖为理由相互推诿，导致证件迟迟无法办理。[5]

（三）监管体制存在漏洞

营商环境的建设需要平衡政府与市场之间的关系，既要简政放权，放宽准入，同时也要加强市场监管堵住“放”所产生的监管漏洞。随着陕西省营商环境建设的不断深化，市场所表现出的政府监管不力、不规范等问题反映出陕西省监管体制存在权力清单落实不到位、“双随机一公开”不到位、“互联网+监管”不成熟等漏洞。在部门权利清单方面，一些部门尚未建立健全的监督检查和问责机制，权力清单只是落实到字面，未进一步细化，缺乏可操作性。在“双随机一公开”上，虽然国务院办公厅早于2015年8月发布的《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》中明确要求，要建立健全随机抽取检查对象，随机选派执法人员的检查机制，建立健全市场主体数据库和执法人员数据库，严格限制监管部门的自由裁量权。但在具体实践中，陕西省有的部门“双随机一公开”制度建设不到位，存在市场主体、执法人员数据库不健全，监督结果公开不及时，随机抽取细则不明确等问题。在“互联网+监管”上，随着社会的快速发展，当前政府面对的社会情况愈发复杂，传统监管工具已难以有效应对层出不求的新状况，云计算、人工智能、大数据、物联网等新兴技术在政府监管中的应用愈发普遍，但部分单位因人员资金投资限制而新兴技术应用缓慢，无法满足市场监管新形势的需要。

（四）人才政策缺乏吸引力

2018年我国主要省市轮番打响“抢人大战”，各省市纷纷拿出现金、工资奖励，买房、租房优惠，创业支持、家属子女保障等一系列优惠条件，陕西省也出台《陕西省引进高层次人才暂行办法》，但据《2021年中国31省市人才政策对比及效益评价深度分析报告》显示，陕西省人才政策与全国31个省份相比，在人才引进和保障政策数量、人才培养和发展政策数量、人才管理及维护政策数量等方面出于中下游，陕西省人才引进政策缺乏创新性和本地特色，主要依靠给予补贴、扩大招聘规模等传统手段，而各类经济补贴与其他省份相比并不占优势，人才政策竞争力、吸引力不足。

营商环境的优化对策

（一）着力提升行政服务能力

长期以来，政务服务深受程序繁琐、推诿扯皮、往返奔波之苦。提升陕西省营商环境，就是要把群众的难点、痛点作为改进政务服务的着力点，通过不断推进部门政务数据的协同共享和审批服务的标准化，提升政务服务水平。

在政务数据协同共享上，一是陕西省应从系统层面破解政务数据的孤岛难题，通过建立分域管理、多级共用的省政务云平台，标准一致的数据共享交换平台体系和综合的人口数据库、企业法人数据库、电子证照库等基础数据库，为进一步推进政务服务“一网通办”提供基础支撑。二是进一步推动线下实体政务大厅与线上政务平台的深度融合，推行线上服务平台与线下服务大厅功能耦合的政务服务新模式，实现两者既互补又独立的功能。在省级层面，实行陕西省线上政务服务信息与各实体行政大厅的同源管理。市、县、乡各级、各部门的政务服务大厅、微博、微信公众号及其他官方渠道所发布的办事信息，要实现与陕西政务服务网及各部门网站的同源、同步更新。

在审批服务的标准化上，陕西省应按照国家推进审批服务标准化的有关要求，进一步细化《政务服务中心建设规范》《政务服务中心运行规范》《行政许可事项办事指南编制规范》等一系列地方政务服务标准。聚焦办理量大，企业和群众关心的重点领域、高频事项，按照减材料、环节、时限、费用的“四减”要求，科学细化、量化审批服务标准，逐项编制标准化工作流程与办事指南，压缩自由裁量权，实现同一事项无差别受理、同标准处理。

（二）深入推进监管创新

陕西省营商环境建设需要放、管结合，在放宽准入，提升市场活力和动力的同时，加强市场监管，管出公平与秩序，放与管相辅相成，只有管的好才能放得开，放得活，不能放而不管、以放代管。针对现有陕西省市场监管体制存在的漏洞，陜西省应深入推进监管创新，堵住监管漏洞为各类市场主体营造公平竞争的市场环境。

首先，进一步推进“双随机一公开”监督。“双随机一公开”的监管方式可以解决过去政府部门多头监管、重复检查、随意执法的问题，也可以增强化对市场主体的威慑作用。陕西省应全面推行“双随机一公开”的监管方式，健全“双随机一公开”的基本监管手段，调整完善随机抽查事项清单、执法细则、督查对象名录库和执法人员名录库，健全失信联合惩戒机制、实现“事前管标准、事后管处罚、信用管终身”。

其次，推广“互联网+监管”模式。陕西省应增加资金、技术和人员的投入，加大对云计算、人工智能、大数据、物联网等新兴技术在市场监管中的普及应用，加快各地市“互联网+监管”系统的建设并与国家级、省级“互联网+监管”系统互联互通，形成大数据智慧监管新模式。

最后，应推进市场综合执法体系，加强执法队伍建设。陕西省应按照党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》《深化党和国家机构改革方案》中“减少层次、整合队伍、提高效率”的原则，改革创新综合行政执法体制，大幅减少执法队伍种类，统筹部门间、区域间执法协作，发挥更优质、高效的监管作用。

（三）优化并落实人才引进政策

针对当前人才引进政策吸引力不足的问题，首先，陕西省应增强人才引进政策的针对性，通过对人才科学且准确的分类，因才施策，制定不同的优化策略，对于群众关心的教育医疗、创业资助、融资渠道、成果转化、快速落户等政策进行重点突破。其次，陕西省人才引进政策应注重“留”人，通过毕业生租房补贴、人才租赁住房、人才公寓、免费提供运营场所等方式吸引更多的本地大学毕业生留陕就业创业，充分发挥陕西教育大省的平台作用。

参考文献

[1]段易含，麻宝斌.营商环境中的政务环境建设评价——基于吉林省“只跑一次”改革的调查[J].重庆社会科学，2020（08）：95-107+2.

[2]岳伟，鲍宗豪.改革开放40年我国政府与市场的关系实践及理论探索——以重要政策文献的表述变化为分析主线[J].企业经济，2018，37（08）：38-45.

[3]陕西省信息中心：http：//www.sxi.cn/jjxj/sxsd/rdwdxj/UBVJFr.htm

[4]陈潭.政务大数据壁垒的生成与消解[J].求索，2016（12）：14-18.

[5]资料来源：http：//rexian.cnwest.com/data/html/content/2019/07/145846.html

作者简介

赵 瑾 西北大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生

王国桥 西北大学公共管理学院行政管理专业博士研究生