新时代南疆四地州推进基本公共服务现状研究及对策

基本公共服务关乎民生，关乎国家长治久安，是中国特色社会主义“五位一体”中社会建设的重要组成部分。新时代伴随城镇化建设快速推进，人民群众对基本公共服务需求呈现多元化趋势，这就要求政府所提供的基本公共服务必须与时俱进。目前在基本公共服务方面存在的供与需的矛盾是制约南疆四地州经济社会发展的凸显问题。摸清南疆四地州基本公共服务供给在“量”与“质”等方面存在的问题，需从多个角度出发，深入探索导致问题产生的原因，从而制定切实可行的对策，十分必要。

南疆四地州推进基本公共服务现状及存在的问题

“基本公共服务指的是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，是最基本的民生需求，是一个社会的底线公平，给每个人提供最基本的保障和同等的机会。通常包含以下七个方面的内容：教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、文化体育、环境保护。”

（一）南疆四地州推进基本公共服务现状

近些年来，新疆维吾尔族自治区聚焦社会稳定和长治久安总目标，按照“1+3+3+改革开放”工作部署认真开展工作，基本公共服务整体水平不断提升，社会保障体系日益完善，实施全民免费健康体检，农牧区医疗设施条件明显改善，乡镇卫生院和村卫生室标准化率均达100%，居民基本医疗保险参保率99.7%。南疆四地州累计脱贫251.16萬人，退出2683个贫困村、摘帽16个贫困县，贫困发生率由2014年的29.1%降至2.21%。南疆四地州各族人民对美好生活的向往在基本公共服务的各个领域都有所体现和进一步的保障。

（二）南疆四地州基本公共服务供给存在的问题

通过在南疆四地州深入调研，用问卷调查法、结构式访谈法和文献法获得大量研究资料，并对研究数据和资料进行系统、深入、细致分析发现，南疆四地州基本公共服务均等化供给存在的问题分为以下两个方面：

首先，南疆四地州基本公共服务供给量不足。表现为：第一、资金投入不足、来源单一。南疆四地州由于地理位置较偏远、气候条件恶劣、人口较多、维稳任务繁重、四地州经济社会发展不均衡，加之民族多元生活方式，因此推进基本公共服务所需要投入的资金庞大，导致基本公共服务可持续性资金投入成本高。资金来源单一，基本上绝对依赖中央、地方政府、援疆省市资金，缺乏企业、社会组织等市场、社会力量大规模的资金投入。在问卷调查中，收集到的有效问卷共181份，其中45.3%的受访者认为南疆四地州基本公共服务项目缺乏资金支持。

第二，南疆四地州基础设施供给量不足。在有效问卷中，52.49%的受访者认为已有的基础设施陈旧、数量不足。虽然2014年至2019年，新疆地区基础设施不断完善，所有地州市迈入高速公路时代，南疆四地州乡村级学校已大量配备多媒体、电脑等，但整体上受访者认为居民在文化体育，如图书馆方面的基础设施少，利用率低，大多数图书资料比较陈旧，缺乏最新的学习资料数据库。个别乡镇卫生院检验设备陈旧等。

第三，南疆四地州推进基本公共服务专业人才不足。在调研中发现37.57%的受访者认为缺乏专业人才资源。例如：89.5%的人认为医护人员技术水平需要提高，28.18%的人认为医护人员数量需要增加，办事窗口需要增加。虽然自治区党委和政府竭尽全力以公务员支教的方式在填补人才的不足，但从长远可持续的角度上看，需要扎根在基层教育卫生领域长期从事工作与研究的、优良素质的、数量充足、结构合理的队伍。

第四，南疆四地州基本公共服务供给各领域之间有差异，四地州基本公共服务内部发展不平衡。问卷里涉及到南疆四地州基本公共服务供给存在的薄弱环节中，不难发现，基本公共服务各项领域中存在不平衡性，72.8%的受访者认为南疆四地州基本医疗服务薄弱，其次是人民群众对基本教育服务（65.19%），公共文化体育（61.33%）、就业与社会保险服务（57.46%）等等的需求未得到满足，而南疆四地州在公共安全方面满意率较高。

第五，南疆四地州基本公共服务供给质量不高。表现为一是南疆四地州基础设施供给与利用不匹配。二是一些服务项目存在覆盖盲区，尚未有效惠及全部流动人口和困难群体。三是服务水平较低，不能灵活满足群众多种需求。

南疆四地州基本公共服务供给受制约原因分析

虽然南疆四地州基本公共服务的总体情况有快速改善，但不可回避的是，南疆四地州从基础教育、公共医疗卫生服务、社会保险服务、劳动就业服务等7个方面来看，都表现出基本公共服务量不足、质不高的问题。分析其背后的原因，分为以下几个方面：

1、自然环境因素

南疆四地州面积为58.63平方公里，占全疆总面积的35.2%。该地区地广人稀，自然灾害频发，干旱少雨，水资源匮乏，是新疆生态环境最恶劣最脆弱的地方。当地经济社会发展、基本公共服务受自然因素制约程度很大，可以说是靠天吃饭。南疆各族人民对美好生活的向往，想要更好发展需求与本身的环境承载力相矛盾，适应新常态、高质量发展的经济方式还未成熟。加上交通条件不便利，经济基础薄弱，基础设施建设困难重重，基本公共服务的各项内容开展成本高。与此同时，南疆四地州又是新疆社会稳定的重点区域，维稳任务繁重以及脱贫攻坚责任重大，对当地政府而言工作任务艰巨，社会管理成本相当高。本次调研的181份有效问卷中，有52.49%的受访者认为地理环境是影响其享受基本公共服务的重要因素。可以说，自然地理环境因素是客观存在的，而且是改善南疆四地州基本公共服务的基本抓手。

2、经济发展因素

在影响一个国家或地区基本公共服务的诸多因素中，经济发展因素无疑是最重要的指标之一。国民收入与基本公共服务是源与流的关系。如果一个地区经济发展水平越高，则可以说明该地区公共财政收入越高，在基本公共服务领域可以以较低投入成本获得较高的收益，因此经济实力作为一个重要指标，说明水源越充足，分流则越顺畅。

以2018年新疆部分地州人均地区生产总值为参考，将南疆四地州与北疆阿勒泰地区、塔城地区、伊犁地区对比，发现新疆南北疆各地州之间人均地区生产总值存在差异。在许多前人的研究中发现，王雁冰（2014）新疆各地州基本公共服务状况梯次表中南疆尤其是喀什、和田、克州地区在新疆各地州基本公共服务状况梯次表中处于最底水平的层次。而在我们调研中同样发现，南疆四地州与北疆三个地区之间确实有差异，受访者普遍认为南疆四地州基本公共服务较北疆地区处于劣势，而与调研资料相结合证明，经济发展实力越高，基本公共服务水平越高。

其次、南疆四地州之间经济发展水平也存在着差异，同样基本公共服务也存在差异。总体而言，经济发展较好的地区基本公共服务水平总体比经济发展较缓慢的地区要高一些，这也在以往研究中得到了证实。但尤其值得我们注意的是，南疆四地州之间总单项水平衡量来说，四者之间有差异，比如从公共医疗卫生服务中，以2018年各地州卫生技术人员数与执业医师数为例，经济发展最好的阿克苏地区（12206人、2798人）相比喀什地区卫生技术人员（21042人）、执业医师数量（4647人）较低。造成这样的原因，笔者认为数据以2019年的统计数据为准，并不是较长时间的对比，因此每个地区单个年份在不同领域的投入并不同。

再次，从个人维度上讲，个人经济收入水平也是影响基本公共服务需求的因素。在问卷调查中，受访者在选择影响自身基本公共服务需求的因素中，经济收入情况占67.4%。数据显示多数受访者认为经济收入是制约个人享受基本公共服务需求的因素，例如：如果收入相对较高，个人在享受基本卫生服务和基本公共教育服务时选择性更强，选择范围更广。因此不管是宏观还是微观层面，经济因素都是制约基本公共服务的重要指标。

基本公共服务供给体制与机制改革相对落后

习总书记在党的十九大报告中特别强调，要“加快推进基本公共服务均等化”“完善公共服务体系、保障群众基本生活”。从根本原因来讲，南疆四地州的基本公共服务体系存在着体制机制难以适应人民日益增长的美好生活需要，同时南疆四地州城乡之间、群体之间仍然存在不平衡性，因此必须高度重视深化公共服务领域供给侧结构性改革，突出改革的重点，完善运行机制，特别是要守住底线，提升基本公共服务均等化水平。现阶段南疆四地州基本公共服务供给机制改革落后的原因如下：

1、缺乏竞争性的公共资源配置机制

供给主体单一，政府社会服务方式较落后。政府社会服务方式社会组织力量并未完全参与其中，在访谈中不少受访者认为，南疆四地州非常缺乏志愿和慈善服务，一些慈善服务由驻村干部、结亲对象带头开展，缺乏更高层次的平台支撑。对于南疆四地州志愿者服务的记录制度欠缺，志愿者服务立法尚未完善是社会组织未能很好发挥作用的一种体现。

2、南疆四地州基本公共服务考核机制不完善，监督问责机制不健全

均等化服务操作化体系不完善，目标不具体，具体工作不规范，导致地方政府重视度不高，对于完善基本公共服务在社会稳定中的作用认识不够深刻，对于绩效考核在公共服务管理中的重要性认识不足。近些年来，党和政府高度关注考核机制的完善，出台了一系列的新的干部考核标准。然而，部分南疆四地州干部中存在形式主义、官僚主义的作风，以文件落实文件的现象，并未把基本公共服务落到实处。问卷中31.49%的受访者认为缺乏对公共服务项目实施的有力监督。访谈中越来越多的受访者提出，认为部分基层政府对基本公共服务不重视，至少是说起来重要，做起来次要，忙起来不要的现象比较常见。因此迫切需要对此现状进行有力监督和督促。

3、基本公共服务供给的资源保障机制需要完善

第一，南疆四地州与新疆平均水平相比，与全国平均水平相比公共基础设施仍然非常薄弱，是坚决打赢脱贫攻坚战，全面坚持小康社会的民生短板。党中央和自治区人民政府高度重视南疆四地州的公共服务投入，但调研中52.49%的受访者认为已有的公共服务设施陈旧，数量不足，基本公共服务项目缺乏资金支持。第二，缺乏基本公共服务专业人才队伍，存在留不住人的现象。缺乏完善的人才与激励制度，因此无法打造一支完整稳定的人才队伍。

4、南疆四地州的社会服务职能较弱

本次调研中，对南疆四地州社会服务职能满意程度调查中，一般满意（50.28%）和比较满意较多（31.49%），不满意和非常不满意一共占9.39%。

导致南疆四地州社会服务职能弱的原因有：第一，服务态度较差，需要深刻改变服务理念，转变思维;第二，政府公共服务宣传力度不够，使得许多群众不能很好地理解自己需要享受的公共服务有哪些，以及有哪些渠道等;第三，社会服务申请程序繁杂，受访者表示需要跑的部门多，開的证明多，需要的材料多，社会服务信息平台尚未完善;第四，49.72%的受访者认为社会服务监督机制与渠道需要完善，使得政府工作公开透明，工作落到实处。第五，南疆四地州社会服务方式落后。调研中，有46.96%的人认为目前迫切需要开通网上诊疗服务的方式，对于医疗水平差，交通不便利，以及无法承担较高诊疗费的南疆乡村群众而言这是及其需要的。

新时代南疆四地州推进基本公共服务的对策建议

笔者针对调研中发现的新时代南疆四地州推进基本公共服务方面存在的“量不够”“质不高”的问题，提出相应的对策建议。

1、继续加大对南疆四地州基本公共服务量的投入，提高投入能力

首先，在加大可持续性资金投入的同时，拓展投入资金渠道，广泛利用社会力量在资金投入中的灵活性优势。其次，继续增加基础设施建设，并对已有的基础设施进行定期维护，深入研究部分基础设施利用率低的原因，不断优化资源。例如对于乡村、县级图书馆等更新数据库，结合群团组织开展“读书分享会”“青少年读书比赛”等活动，提升利用率;再次、建立基本公共服务专业人才队伍，注重引进优秀专业人才的同时，注重对本地人才的培养与培训，利用好本地人才资源。提高专业人才待遇，不断更新完善人才激励机制，流动机制，使得他们有工作的热情，充分发挥积极主动性。最后，补充相关政策，减少南疆四地州基本公共服务供给各领域之间的差异，以乡村振兴为主要抓手，平衡基本公共服务各大领域的发展进度。

2、提高南疆四地州基本公共服务的总体质量

一是避免服务项目覆盖存在盲区，重点保障困难群体和全部流动人口。二是提升政府提供公共服务水平。重点改善服务态度，转变服务理念，转变工作思维;继续简化社会服务申请程序，完善社会服务信息平台;完善社会服务监督机制与渠道，为基本公共服务提供良好的环境;创新南疆四地州社会服务方式落后，需要开发“互联网+公共服务”方式，以安全便捷的网络技术作后盾，开发网上服务新方式 ，降低社会服务成本，提高社会服务效率。

3、完善相关体制机制建设

（1）完善南疆四地州基本公共服务竞争性公共资源配置机制。只要严格遵守国家的法律法规，符合我国社会主义市场经济发展规律，聚焦新疆社会总目标，国有企业、社会组织可以积极参与到南疆四地州提供基本公共服务中发挥独特的作用。政府对自身提供的公共服务职能进行全面评估与梳理，将符合总目标的，履行起来风险较少的领域进行分类，引导众多社会力量参与其中，完善公共服务社会化目录;加强志愿和慈善服务，加快对志愿者服务记录制度。同时，对于新疆政府而言，特别是南疆四地州政府而言，达到新疆社会稳定与长治久安的总目标是完善基本公共服务的最根本的基石。一个运行良好的基本公共服务供给体制必然需要良好的、安全的建设环境，这样才能吸引大批的企业参与生产与服务中，激发社会活力，因此现阶段应继续坚持聚焦总目标，在维护南疆四地州社会稳定的基础上，突出重点，发展经济，提高居民收入水平，扎实推进基本公共服务工作。

（2）完善南疆四地州基本公共服务考核机制、监督问责机制，杜绝形式主义、官僚主义作风。

（3）完善公共服务供给的资源保障机制，完善人才激励制度，建立稳定的专业人才队伍。

总体而言，各项措施要层层递进，逐步深入，整合力量，优化配置，综合提升南疆四地州基本公共服务水平。

作者简介

阿莱·木拉提 新疆维吾尔自治区党委党校助教，研究方向为社会治理