我国城市社区体育治理共同体构建的现实制约与推进路径

廖 磊，张丽军，李乐虎，高奎亭

(1.昆明学院 体育学院，昆明 650214；2.华东师范大学 体育与健康学院，上海 201100；3.湖南工业大学 体育学院，湖南 株洲 412000；4.南京师范大学 体育科学学院，南京 210046)

2019年10月，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[1]，这是继年初习近平总书记在中央政法工作会议上首次提出社会治理共同体之后，党中央正式将这一新理念写入最高文件。城市社区体育治理是国家体育治理的基层体现，在某种程度上反映着体育治理能力与体育治理现代化的水平。构建社区体育治理共同体，成为新时代解决城市社区体育场地纠纷、处理社区体育冲突与矛盾、满足社区体育服务供给的有效途径，也是促进社区内不同主体参与社区体育事务管理，实现社区体育自治，维护社区稳定的重要保障。本文立足于我国城市社区体育治理的具体实践，厘清城市社区体育治理共同体的主体结构及其边界，分析其制约因素，并为推进我国城市社区体育治理共同体探索一些现实可行的路径。

1 城市社区体育治理共同体的主体结构及其边界

社区体育治理共同体的构建是引领社区体育治理改革走向深化的重要理念，是社区体育未来发展的着力点。社区体育治理共同体的构建，是西方治理理论在中国社区体育公共管理领域的应用，也是立足于中国国情开展治理实践的具有中国特色社会主义特征的时代产物。德国社会学家斐迪南·滕尼斯在其著作《共同体与社会》中强调，“关系本身即集合，或者被理解为现实的和有机的生命——这就是共同体的本质”[2]。质言之，共同体是一种关系的集合，是富有生命力的有机结构体。因此，社区体育治理共同体的构建要解析这一有机结构体，厘清各主体间的结构及其功能，为“共同体”的构建扫除形式模糊的困扰，从而克服阻碍共同体集体行动的不利因素。

图1 社区体育治理共同体的主体结构及其边界分析

1.1 政府部门：科层制的统筹规划，兼顾制度与导向

社区治理共同体的构建，是国家行政部门联合基层社会组织为紧跟社会与经济改革步伐和满足人民需求的一种政府职能的转变与固有模式的革新[3]。社区体育治理是一项复杂的系统工程，政府要扮演好“主导者”的角色。一是，政府要为社区体育治理引领正确的方向，加强科层制组织管理，让各参与主体和谐有序地运作，从而形成协同共治的平衡局面。《体育发展“十三五”规划》中提到为促进我国体育全面协调可持续发展，要不断加强政府的组织领导，确保规划的落实，特别是要做好基层和区域体育的协同发展，强化基础性工作。二是，政府部门要为各主体参与治理提供制度供给，保证治理做到有章可循、有法可依。2014年7月国务院就已批准由民政部门牵头实施全国社区建设部际联席会议制度，主要涉及体育总局、文化部、城乡建设部等13个部门和单位，要求在社区体育方面协调各单位及跨部门制定有关社区体育工作开展的各项行为准则与制度保障，共同推进社区体育治理工作的开展[4]。

1.2 社会组织：公共服务的补充共享，注重平衡与效益

我国市场性社会组织已逐渐发展成熟，逐渐摆脱作为政府的附属角色身份，很大程度上参与到了治理过程中，这对于完善的治理主体的形成、治理权力的运用、治理行为的监督起到了不可或缺的作用。政府作为“精明买家”与体育社会组织作为承接者的角色分工，可以极大避免政府部门参与社区体育治理所表现出来的官僚主义、形式主义，在很大程度上保证供给效率以及治理的效率与公平。

近年来，社会组织越来越多地承接社区公共体育服务。近年来，国务院、发改委等出台多项政策加快体育行业协会脱钩，并通过政府出资购买等方式，鼓励社会组织等多元力量参与承担社区公共体育服务建设，以满足公众的健身娱乐、休闲生活等体育需求[5]。换言之，市场竞争性是社会组织的根本属性。在社区体育治理中引入市场竞争机制，可以更好地促进社区公共体育资源供给和服务水平的提升，满足社区居民多元的运动需求。社会组织会充分考虑“顾客”的需求，以满足公众需求为导向，最终实现社区公共服务利益的最大化，促进社区体育治理的公平性。

1.3 社区组织：社区体育的承上启下，满足沟通与协调

近年来，随着《全民健身计划》的实施与《体育强国建设纲要》的颁布，我国群众性体育健身活动蓬勃发展，特别是社区作为主要活动场所，成为连接居民、承载群体的关系纽带，其形式以体育社团、各类体育项目协会以及社区内草根组织为主[6]。社区组织在一定程度上扮演了公共权力执行者的角色，自发地组织社区内各项体育活动已成为社区体育治理的重要力量，具有重要的沟通与协调功能。在沟通方面，社区组织是大众体育的重要载体，可以引导居民广泛参与各项活动。社区组织通过开展各项体育赛事、体育文化交流、运动休闲娱乐活动，增进了居民间的相互交流与交往。在协调方面，社区组织作为群体性的团体组织，汇聚了社区内大部分体育爱好者，具有较强的权威性与代表性，可为基层政府制定社区体育决策建言献策，也有利于体育社会组织开展经营活动，成为协调共同体的“润滑剂”，对打造“三社联动”的创新治理模式发挥着重要作用，同时也是实现政社互动、社社联动、1+1+1>3的实践过程[7]。

1.4 社区居民：参与式的自我锻炼，积极表达与反馈

社区体育治理要坚持以人为本、以群众为中心。社区居民在共同体中的角色既不是被管治的对象，也不仅仅是社区体育服务消费的主体，而是有权参与社区体育治理、表达自身诉求、行使监督权、提出改善意见的参与者。在需求表达方面，居民要积极主动表达自身的体育需求，与社区体育服务供给形成有效对接，解决社区公共体育服务供需失衡的问题。近年来，我国部分城市社区体育工作采取座谈会等形式，积极开展“协商”与“对话”，听取有关社区居民的想法与建议。如2017年8月上海市松江区召开了“加快推进社区公共体育设施建设”对口协商会[8]。会议听取了与会代表的发言与建议，最终在社区公共体育规划布局、资源共享、场地维护、自愿服务等方面达成共识，切实解决了社区居民反映较大的问题，提升了社区居民参与锻炼的满意度。在反馈评价方面，社区体育面向的服务对象就是人民群众，要想做好社区体育治理，倾听居民的真实反馈是必不可少的环节。长沙市芙蓉区于2020年10月—12月就本区公共文化体育设施的满意情况和使用情况面向本区居民进行了问卷调查，为进一步完善社区体育设施，满足群众运动健身要求提供了依据[9]。

2 城市社区体育治理共同体构建的现实制约

2.1 各主体间权责不明确，共同体整体治理效率低下

党的十九届四中全会上明确提出了要建设人人有责、人人尽责的社会治理共同体，共同体各主体要承担相应职责、行使应有的权利。当前，社区体育各治理主体权利界限模糊，责任划分不明确，制约了共同体整体治理效率。一是传统社区体育管理体制的固化。自改革开放以来，我国城市社区发展由“街区制”转向“社区制”，社区体育也经历了由“政府一元管理”向“多元主体治理”的转变[10]。但是“全能型”政府管理思想的影响根深蒂固，短时间内难以清除，在社区体育治理中，政府部门依然热衷于独揽社区体育中的各项事务。而居民以及体育组织由于缺少相应的权责清单，对自身权责了解不足，在社区体育设施建设、社区体育公共服务、社区体育日常活动与比赛、社区体育指导与公益性活动等社区治理中表现较为消极、被动。

二是刚性的规范与柔性的要求缺失。课题组走访昆明市与南京市的基层政府部门，发现虽然其发布了《社区体育健身设施管理办法(试行)》《公共文化体育设施与管理条例》等相关规章制度，但其内容主要包括场地介绍、器材维护、使用要求等，并未涉及相关主体的权限及责任。对于政府部门也缺少相应的监督约束，未能将行政权力牢牢关在制度的笼子里。除了刚性的规范不足，在各主体治理工作中缺少“指示”“建议”“倡导”等柔性的要求。社区体育治理共同体的构建是“自治”“法治”与“德治”的融合。十九大报告中提出，要加强社区治理体系建设，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。但由于社区体育治理缺少良好的氛围与道德约束，柔性的要求与刚性的规范配合不够，影响到整体的治理效率。

2.2 各主体间发展水平存在差异，共同体间结构不对等

社区体育治理共同体各主体间地位平等是前提，自愿参与是基础，平等协商是原则，任何导致主体地位失衡、结构不合理的因素都将影响共同体构建。当前共同体间结构不对等，主要体现为“强政府”与“弱参与”问题。

“强政府”模式在社区体育治理中依然可见。早在2010年《国务院机构改革和职能转变方案》就明确了我国深化行政体制改革的核心是转变政府职能，把不该由政府管的事交给企业、社会组织和中介机构。但至今政府在社区体育公共服务配置上依然处于垄断地位。以汕头市为例，其在2015至2017年间累计投入541万元用于社区体育建设。在社区体育项目选择与运动场地规划前，由于居民与政府之间的信息、权力不对等，政府拥有至高无上的权威与决策权，对广大群众的意见重视不够。最终虽然扩大了社区体育项目规模，但群众体验感较差、参与度较低[11]。

与“强政府”相对应的是社区体育治理中其他主体“弱参与”现象。经统计，截止到2017年初我国体育社会组织共有2.5万个，约占社会组织总数的7.4%，且4成左右涉及社区体育[12]。课题组走访上海、南京、昆明等地社区发现，部分实力较强、规模较大的社区体育组织与政府尚未完全摆脱挂靠关系，尤其与基层政府关系紧密，扮演着政府部门“附庸”的角色。现阶段我国对社会团体实行双重监管机制，按《社会团体登记管理条例》规定，社会团体的成立要经历人员审核、资金考察、风险审核、章程制定、机关登机、政府审批等多项程序，审核繁琐、成本高、时间长等原因极大限制了治理主体参与的积极性，尤其是小规模的社区体育组织参与意愿低、发展活力不足[13]。

2.3 社区体育治理合作模式不成熟，集体行动停滞不前

社区体育治理共同体可以聚集不同主体的功能和作用，但是当前不同主体间的合作模式不成熟，影响了共同体的集体行动。主要原因如下，一是各主体间的合作缺少针对性指导，无法统一调配集体行动。2017年中共中央、国务院印发《关于加强和完善城乡社区治理的意见》以及各地市区关于社区治理“1+4”文件的出台，可以起到一定的宏观调控作用，但在基层执行上还面临着如何推进社区联动、怎样让各主体参与治理等实践性问题。课题组走访发现，一些市辖区虽然制定了本区的社区治理文件，但缺乏具体的社区体育工作指南，仅凭借顶层设计的“规划”“方案”很难指导各主体开展相关工作，制约了各主体间的协同合作[14]。二是部分社会团体与社区群体缺少合作意识，不利于共同体间的对话与交流。如部分组织与政府脱钩后，发展水平与发展质量较差，其合作仅仅建立在经济利益的基础上，缺少应有的使命感与正确的价值观；部分社会团体的社区归宿感、自治观念和参与精神不强，参与社区体育治理的热情不高，等等，这些均阻碍了社区体育治理共同体的形成。

2.4 社区体育运行机制不健全，制约共同体有效推进

合理有效的运行机制是社区体育治理共同体构建的核心内容。当前，社区体育治理共同体运行机制尚不健全。一是，各地民主协商机制发展不平衡。课题组走访多地发现，一些经济发达地区趋向于采用协商、对话等民主的方式来处理社区体育中的场地供需、矛盾冲突、政策制定等问题。如2001年和2002年，南京市下关区井亭社区居委会就“是否建设休闲广场”两次召开听证会；2017年8月上海市松江区围绕“加快推进社区公共体育服务设施建设”开展对口协商活动。而其他地区则稍显不足，在城市社区体育公共服务规划及建设方面大多依靠自上而下的强制推进，民主协商力度不够，社区体育治理的公开透明性并未得到体现。

二是，缺乏完善的治理监管机制。监管机制是推进社区体育治理共同体构建、发挥有效治理功能的重要保障。当前我国社区体育治理工作监管方式单一，监管机制不完善，各地社区主要以自上而下的政府监管为主，市辖区人民政府设置有街道办事处并联合社区居委会对社区体育日常事务进行监管，而各主体之间缺少同级监管。此外，社区群众监管、媒体监管、第三方组织监管等缺失情况突出，无法保证治理效果的公平性及有效性。

三是，缺乏合理的奖惩机制。课题组走访发现，一些社区居委会的社区体育工作管理办法制定较为粗略，奖惩指标主要涉及场馆卫生、场馆安全、工作考勤、活动开展等，奖惩办法以荣誉颁发、奖金补贴、通报批评/表扬等为主，奖惩力度较小，且很多治理工作不到位，没有发挥出应有的威慑力及激励作用。

3 城市社区体育治理共同体构建的推进路径

3.1 明确社区体育治理的责任主体，构建多元协同的共同体

要明确社区体育治理责任主体，构建权责明确的治理共同体。一是要摒弃固有思想，创新治理观念，明确各主体的责任与分工。要积极开展社区体育宣传工作，提高各主体的责任意识与集体观念，特别是居民与社区组织，要改变传统观念，减少或杜绝以个人利益为主的“短视行为”与“搭便车”问题。要培育新的治理价值观念，例如，积极召开社区体育工作座谈会，明确各主体在治理中的地位与作用，促使其由被动参与变为主动参与，实现治理“角色”的转型。还要明确居民与社区组织参与治理的范围与限度，减少工作的空白领域或交叉地带，在相应工作权限范围内，保证其参与社区体育治理的自由权。

二是完善社区体育治理政策法规，制定相应的权责清单。首先，要落实好中共中央国务院《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，并融合《体育法》《全民健身计划纲要》《“健康中国2030”规划纲要》等相关指导与要求为社区体育工作制定配套的政策法规，做好本地区的社区体育工作指导目录。其次，实行“软法”与“硬法”双重保障，硬法是正式的法律法规体系，而软法是除国家立法之外，用以约束组织与个人的行为的章程、规约。除依据社区体育管理法律法规外，还要制定符合本社区体育发展的规则、章程以及标准。最后，要制定社区体育治理主体的权利清单与责任清单，明确各主体的职能属性、权责界限，既保障各主体享受一定的权利与资源，又要承担相应的责任与义务。保证在规定的权限范围内，形成“有为政府”“有效市场”“居民参与”协同共治的社区体育治理格局，提高社区体育治理共同体的效率。

3.2 积极培育社区体育各治理主体，保障共同体内部结构稳定

社区体育治理共同体的构建，要注重培育治理主体的多元化，避免各主体发育的良莠不齐，破除共同体内“强政府”与“弱参与”现象。一是要进一步推动政府部门简政放权。在社区体育治理中，政府要减少对其他主体的干预行为，实施“放管服”改革措施，将治理权限下放到社区体育组织、社区居民等各主体身上，取消及缩减各主体参与社区体育治理的行政审批事项，激发多元主体参与社区体育治理的活力及信心。

二是要做好社区体育弱势群体的培育工作。首先，增加专项资金，降低税收标准。对于在社区体育活动中起到积极带头作用的社会团体，要给予资金方面的扶持，特别要向能够引导全民健身活动的非营利性社区体育组织倾斜。其次，还要增加相应人力资源、专业技术支持，确保居民与社区组织参与社区体育工作的专业性与科学性。最后，实施社会孵化、体彩公益等专项计划，依托社会优势力量，弥补自身不足。

三是要加强对弱势主体的“赋权”，确立其稳定的参与地位。首先要赋予社区居民与社区组织话语权，不断增强其影响力与公信力。还要赋予其对社区体育公共资源的支配权，加强其与其他主体间的联系，促使其形成共同体意识。通过体验参与治理实践，提升他们的责任意识与服务能力。

四是鼓励社区组织、居民、市场各方积极参与社区体育治理，共同推进治理共同体的形成。在我国城市社区体育治理探索的实践中，基于本土创新的“三社联动”社区体育治理模式逐渐得到了推广。“三社联动”是以社区体育为平台、以社会组织(社区体育组织)为载体、以社工(社区群众)为骨干，积极引入外部资源和资本力量(市场)的治理模式，很好地满足了居民日常锻炼等体育需求，也利于提升社区体育的治理效能。

3.3 完善共同体治理合作网络，搭建集体行动的治理平台

社区体育治理共同体合作网络的建设应从“点、线、面”进行完善与融合。从“点”出发，打造社区体育主体参与的治理平台。积极搭建社区体育治理的协商平台，鼓励多元主体的积极参与。目前上海市已成功推进社区体育一体化平台的建设，通过该平台可以充分发挥大数据的集群效应和聚类效应，实现了各主体间社区体育相关信息的有效对接。从“线”着手，搭建主体间治理合作的连接线。积极促进群众、组织、政府间的多边合作，形成协同效应。例如，定期举行社区体育工作联谊活动，来增进彼此间的了解，密切彼此间的关系。以“面”覆盖，构建全社区治理合作的共生网络。利用现代信息技术手段，建设覆盖全部城市社区的合作网络，实现社区体育线上线下的有效对接，以及充分利用好微信、微博等社交平台，畅通各主体参与治理的渠道。

3.4 健全社区体育治理的运行机制，保障共同体的稳定运作

社区体育治理共同体的构建需要有完善的运行机制保障，应着力健全协商、监督、评估、奖惩等机制。一是推广民主参与的协商机制。要进一步总结社区体育民主协商的治理经验，积极推广典型案例做法。积极举办社区体育协商会议，鼓励共同体间采取协商与对话的方式共同解决日常事务，形成“有事好商量，众人的事由众人商量”的良好民主氛围。利用好网络平台，拓宽参会渠道，降低参会门槛，引导社区多方主体共同参与。

二是完善社区内外的监督机制。例如，积极发动群众这支社区体育监督的稳定力量，不断拓宽群众参与监管的渠道。鼓励多方主体参与监管，实施媒体监管、第三方监管、同级监管等多方监管措施并重。此外，在社区体育信息公示上，要以完整、及时、透明为原则，及时收集并发布有关社区体育场地整改、活动开展、工作报告等相关信息。

三是构建公平公正的评估机制。引入“第三方”评估机构，聘请相关领域专家与研究团队，分别对社区居民、社区组织及政府部门建立相应的评估标准，按照对应的职责与工作量进行评估考核。

四是制定合理有效的奖惩机制。奖惩机制是动力，是推动共同体发挥高效治理作用的源泉。依据前文构建的评估标准，制定合理有效的奖惩机制，对为社区体育工作做出贡献的组织及个人给予奖励或政策支持。

4 结语

社区体育治理共同体的构建是新时代中国特色社会主义体育治理和社区治理的必然要求，其最终目的是要满足社区居民多元化的体育需求，解决社区体育的内部矛盾，激发多元主体参与治理的活力，构建社区体育治理的新格局。共同体构建是项复杂的系统工程，为有效推动社区体育治理共同体的构建，不仅要破除主体责任、主体结构、主体合作与运作机制的制约，更要结合实际情况，不断总结经验，持续推动向前。