青少年法治教育问题探究

文／安徽理工大学法学研究中心 张家宇

一 问题的提出

2014年10月23日，中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法……把法治教育纳入国民教育体系，从青少年抓起，在中小学设立法治知识课程。”为贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，推动法治教育纳入国民教育体系，提高法治教育的系统化、科学化水平，教育部、司法部、全国普法办于2016年6月28日印发了《青少年法治教育大纲》，对青少年法治教育的目标定位、原则要求和实施路径等进行了全面规划和安排。2019年，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中并且提出：“必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路……推进法治中国建设……加大全民普法工作力度，增强全民法治观念，完善公共法律服务体系，夯实依法治国群众基础……”次年（2020年）12月，中共中央又印发了《法治社会建设实施纲要（2020—2025年）》，《纲要》中指出：要求加强青少年法治教育，全面落实《青少年法治教育大纲》，把法治教育纳入国民教育体系。加强对教师的法治教育培训，配齐配强法治课教师、法治辅导员队伍，完善法治副校长制度，健全青少年参与法治实践机制。

从1986年国家开始实施“一五”普法规划，到中共中央发布《中央宣传部、司法部关于开展法治宣传教育的第八个五年规划（2021—2025年）》，“普法规划”已走过了35年历程，而青少年始终是法治宣传教育的重点对象。时至今日，在全民普法教育的带动下，我国青少年的法律素养已经得到了明显的提升，但同时也存在一些问题。2021年6月1日，最高人民检察院发布的《未成年人检察工作白皮书（2020）》中披露：2020年，检察机关批准逮捕校园欺凌和暴力犯罪583人，提起公诉1,341人。全国检察机关共受理审查逮捕未成年犯罪嫌疑人37,681人，受理审查起诉54,954人，批准逮捕22,902人，提起公诉33,219人。近年来发生的不少震惊全国的青少年刑事案件，也引发了社会对青少年法治教育如何真正取得成效的追问和思考。

青少年是祖国的未来、民族的希望。青少年的法治素养，是衡量社会文明程度和法治建设进程的重要标志。在建设法治中国的大背景下，青少年法治教育的目的和目标是什么，有哪些因素影响着青少年法治教育的效果，而我们又该如何优化青少年法治教育工作，增强法治教育的成效，本文拟对以上问题进行探讨。

二 青少年法治教育的目的

与法治教育目标密切相关的概念是法治教育的目的，两者既有联系又有区别，从某种程度上讲，法治教育的目的决定法治教育的目标。从实践上看，青少年法治教育的目的可以分为以下两个层次。

第一个层次是让青少年知法守法，预防违法犯罪。本层次的特征为：以公民义务教育为重点，强调遵守法律义务，偏重刑法教育，注重法律制度、法律规范教育，但是对公民权利、人权保障教育，及其他部门法的教育略显不足，对建立青少年法治理念、法治价值观念不利。这种教育目的重在引导青少年遵纪守法、安分守己，时刻敲响“法律是惩罚坏人的工具，不得从事违法犯罪活动，否则会受到法律的惩罚”的警钟，但从教育实践看，这种法治教育相对片面，而且缺乏对青少年的吸引力。

第二个层次是培养青少年具有通过法律途径参与国家和社会生活的意识和能力，践行法治理念，树立法治信仰，参与法治实践，形成对社会主义法治道路的价值认同、制度认同，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。遵循这样的目的，本层次的特征是：权利与义务教育并重，突出公民权利教育；以青少年发展为中心，强调适应青少年成长与生活所需的法治教育内容；向青少年普及法律常识，助其树立“法律至上、程序正义、权力制约、公平正义”等法治理念，以及民主、自由、平等、公正等价值观。在这一层级的法治教育中，向青少年传达的重点信息是，法律是维护公民权利的“守护神”，它不仅惩罚坏人，还能更好地保护好人。

在当下，青少年法治教育的目的包括但不限于以上两个层次。从宏观上看，开展青少年法治教育是培养合格的社会主义建设者和接班人的需要。青少年法治教育的核心任务是公民性塑造[1]。因此，我国青少年法治教育的目的应该是培养青少年具有通过法律途径参与国家和社会生活的意识和能力，践行法治理念，树立法治信仰，参与法治实践，形成对社会主义法治道路的价值认同、制度认同，成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。只有这种法治教育目的才既有利于促进青少年全面发展、健康成长，也有利于提升我国的国民法治素养，并且促进法治国家、法治政府、法治社会建设。

三 青少年法治教育的目标

对于青少年法治教育的目标，有人认为是要给青少年普及法律知识，弘扬法律价值，使其养成法律习惯，践行法律行为[2]；有人则认为是为了培养青少年的法治素养[3]，或者是培养法治精神，使其成为合格的社会主义公民[4]。针对这一点，笔者认为，根据青少年的年龄与所处的受教育阶段的不同，法治教育的目标应该有所调整，具体而言，青少年法治教育的目标由低到高可以分为以下三个层级。

第一层级：具有法律意识。青少年法治教育的目标，首先是培养具有法律意识的公民。学校和教师可以通过向学生普及法律知识，让其了解、掌握与自身成长密切相关的、参与社会生活所必需的法律常识。法律是保护青少年健康成长的“守护神”，学校和教师应该让学生明白法律素养是成为合格社会主义建设者和接班人的必备条件之一，遵守法律有益于他人和社会，有益于增强规则意识，从而使学生养成遵法守法的行为习惯。此外，学校和教师还要教育学生以“是否合法”作为判断行为正确与否的标准之一，由此进行行为选择与价值判断。

这一层级的目标应该在小学阶段完成，一个小学毕业生应该具有与其年龄相适应的法律意识。到了初中、高中和高等教育阶段，学生的法治意识和观念将得到进一步强化。

第二层级：具有依法行事的能力。学校和教师应通过法治教育，让学生理解公民的基本权利与义务，法治的价值、理念与原则，了解公共领域、婚姻家庭、劳动就业方面的法律与制度。此外，还要让学生学习依法维权的途径与手段，提高维护自身权益的能力，并且具备证据意识、程序观念，养成依法行事的习惯。

这一目标应在初中阶段完成。到了高中、大学阶段，应逐步培养学生的法律思维习惯和能力，并进一步培养依法行事的能力。

第三层级：具有社会主义法治精神。学校和教师应通过法治教育，让学生理解民主、自由、平等、公正等社会主义核心价值，以及法律至上、权力制约、公平正义、程序正义等法治思维，明确民主、法治之间的关系，拥护党的领导、人民当家作主，坚定地支持依法治国方略，养成自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的思维习惯和行为方式。

针对青少年法治精神的培养，应遵循教育规律，根据青少年的年龄特点、认知规律，将法治教育贯穿于青少年成长的各个阶段，逐步引导他们坚定法治信念，树立社会主义法治信仰。

四 青少年法治教育的影响因素

青少年法治教育的成效如何，青少年法治教育的目标能否实现，以及在何种程度上实现，受学校教育、家庭教育、社会法治环境的影响和制约。

从学校教育层面看，学校进行法治教育时，是否有专时的课程、专门的教材、专业的授课教师，直接影响着青少年法治教育的质量和效果，也在很大程度上决定着青少年法治教育的目标能否实现。

从家庭教育层面看，父母的法治素养潜移默化地影响着孩子的法治素养。父母是孩子的第一任老师，是孩子为人处事的榜样，他们的言传身教对孩子习惯的养成具有重要意义。因此，父母的法律意识、法治观念、依法办事的行为习惯，在日常生活中是否做到了自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，是否教导孩子尊法学法守法用法并身体力行，直接影响到孩子的法律意识和行事习惯的建立与养成。

从社会教育层面看，社会的法治环境也影响着青少年法治教育的效果。政府依法行政的水平，司法的公正程度，立法的民主化程度与科学化水平，直接影响着青少年对法治的认知、情感和态度。在日常生活中，人们是否奉行法律至上、法律面前人人平等理念，弱势群体的权利是否得到了有效的法律保障，违法犯罪者是否受到了应有的惩罚，维护公平正义者又是否得到了应有的褒奖等等，都直接或间接地影响着青少年法治观念、法治信仰的形成与发展。

在以上各种因素中，对在校学习的青少年学生而言，学校的法治教育影响尤为重要，因为学校是法治教育的主阵地，课堂教学是法治教育的主渠道。

五 青少年法治教育的优化路径

法治中国建设背景下，青少年法治教育需要从一般的普法活动向成为现代国民教育的重要内容转变，从简单传授法律知识向系统培养法治素养转变[5]。青少年的法治观念与意识的培养虽受家庭教育、社会环境的影响，但学校才是进行青少年法治教育、培养其法治观念和意识的主阵地。因此，本文从学校教育入手，探讨青少年法治教育的优化与完善。

第一，青少年法治教育应体系化。青少年法治教育应整体规划，形成教育体系，小学、初中、高中、大学的教学内容应由浅入深、有效衔接、逐步推进。根据青少年的年龄特点、认知规律，合理设定法治教育的阶段目标，安排科学、有效的学习内容。例如，在义务教育阶段注重法治理念的启蒙，在高中教育阶段注重法治理念的理解，在大学教育阶段注重法治精神的培养。

第二，应独立设置青少年法治教育课程，并保障课时。目前小学、初中阶段的法治教育主要通过“道德与法治”课来完成，高中阶段的法治教育则通过“思想政治”课来完成，而大学阶段的法治教育是通过“思想道德修养与法律基础”等课完成。符合《青少年法治教育大纲》的规定：“小学低年级要在道德与法治课中设置专门课时，安排法治教育内容；小学高年级要加大法治教育内容在道德与法治课中的比重，原则上不少于1/3；初中阶段，采取道德与法治课中设置专门教学单元或者集中在某一学期以专册方式实施教学，保证法治教育时间。高中教育阶段，思想政治课要设置专门的课程模块，可以采取分册方式，将法治教育作为思想政治课的独立组成部分，或者加大法治教育选修课的课时。高等教育阶段要把法治教育纳入通识教育范畴，开设法治基础课或者其他相关课程作为公共必修课。”

但是，目前法治教育从属于德育、思想政治教育，德育、思想政治教育的内容非常广泛。从教育实践看，我国一直注重道德教育与政治教育，但法治教育的质量和效果并不理想。以高校法治教育为例，高校的法治教育从属于思想政治教育。高校本科思想政治理论课设置四门必修课：“马克思主义基本原理”“思想道德修养与法律基础”“中国近现代史纲要”“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”。其中，高校法治教育内容体现在“思想道德修养与法律基础”课中，但在高教版教材《思想道德修养与法律基础》中，一共有七个章节的内容，法律部分仅占一章。针对大学生的法治教育没有独立的课程，甚至有的时候还无法得到课时上的保障，在这样的情况下，如何增强他们的法治意识，如何树立他们的法治信仰呢？因此，笔者认为在初中、高中、大学阶段，应设置独立的法治课程，至少安排一学期的教学时间，让学生接受系统的法治教育，专心学习法治知识、法治理论。

第三，青少年法治教育的教材应独立出来，区别于德育教材。任中国政法大学法治研究所所长的王敬波教授指出，德育和法治教育混同，将法治内容置于德育教材中，容易造成青少年混淆法律规范与道德标准，难以分清法律责任与道德责任，将违法的事情看作只是违反了道德，甚至将违法误以为违纪[6]。因此，应改变将法治内容置于思想政治教育教材中的现状，针对初中、高中、大学阶段的法治教育，独立编写教材。而教材的目标设定、内容安排，应符合青少年的年龄特点和认知规律，满足其社会生活所需。高质量的法治教育教材，是提升青少年法治教育效果、实现法治教育目标的基本保障。

第四，青少年法治教育的教师队伍应越来越专业。青少年法治教育的质量和效果，很大限度上取决于授课的教师，青少年法治教育的授课教师应该专业、专职。法学像音乐、美术一样，具有很强的专业性，一个没有接受过法律专业学习与训练的教师是难以胜任青少年法治教育工作的，尤其是在高中、大学阶段的教师。非专业的教师讲授法治教育课，教学质量和效果是难以保障的。以高校为例：目前针对大学生的法治教育是通过“思想道德修养与法律基础”课实施的，法治部分内容也由“思想政治理论”课教师讲授，而“思想政治理论”课教师专业背景多样，部分教师甚至没有法律专业背景，这样的结果就是大学生的法治教育质量和效果不能得到保障。《青少年法治教育大纲》提出：“要大力加强法治教育师资队伍建设，逐步建设高水平的法治教育教师队伍。通过多种途径，保证每所中小学要至少有1名受过专业培养或者经过专门培训，可以胜任法治教育任务的教师。”但是，目前不少学校没有设置足够的激励机制，因此，如何吸引法律专业大学毕业生到学校的法治课中任教，如何完成法治教师专业化的目标，任重而道远。

第五，青少年法治教育考评应科学化。一直以来，青少年法治教育从属于德育、思想政治教育，而德育、思想政治教育的考评结果是无法真实地反映法治教育的效果的。因此，法治教育考评应从德育、思想政治教育考评中独立出来，构建起适合自身的评价机制。从教学目标、教学内容、教学方式、教材选用、授课教师、课堂教学、实践教学、教学经费等方面设置评价指标，科学地构建起小学、初中、高中、大学不同阶段的法治教育评价体系。教育部门应联合司法部门组织专家进行这项工作，定期对学校青少年法治教育的质量和效果进行评价。

六 结语

建设法治中国背景下，青少年法治教育的目的，不仅仅是预防违法犯罪，更重要的是培养青少年成为合格的社会主义建设者和接班人。青少年法治教育的定位不但是普法教育，更是通识教育、素质教育。青少年法治教育的目标，既是培养青少年具备法律意识和依法行事的能力，更是培养、树立其法律思维、法治精神和社会主义法治信仰。青少年法治教育的实效，深受学校教育、家庭教育、社会环境等多种因素的影响，在这个过程中，我们要尊重青少年的成长规律和法治教育规律，充分发挥学校教育的主阵地和课堂教学的主渠道作用，深化青少年法治教育教学改革，逐步实现青少年法治教育体系化、课程化、教材独立化、教师专业化、考评科学化，不断提升青少年法治教育的质量和效果。