创新扩散视域下土地增减挂钩政策的扩散诱因、路径和机制研究＊

吴光芸，马明凯

（南昌大学公共管理学院，南昌 330031）

作为农村的基础和保障性资源，土地尤其是耕地的利用和保护一直是三农问题的焦点，坚守耕地和永久基本农田保护红线再一次被写进2020年的中央一号文件。改革开放以来，在以地谋发展模式下，经济发展对建设用地需求量不断提升，在偏紧的建设用地指标约束下，建设用地的庞大需求与耕地保护之间形成了难以平衡的矛盾，地方政府迫切需要建设用地的供应来谋取一方发展。基于平衡二者的考虑，国土资源部于2008年下发了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，在提出“农村建设用地减少与城市建设用地增加相挂钩”的城乡建设用地增减挂钩政策内涵同时，也明确了政策的实施方案和基本要求。政策在试验过程中，其政策形态、内容以及政策覆盖广度、扩散深度都在地方试点中取得了丰富的创新和发展，其变迁轨迹顺延了一般政策创新扩散的特点，在与易地扶贫搬迁等政策实现了政策的策域融合后继续扩散，呈现了与其他政策扩散的共有性，又具备了独有的政策扩散过程。因此，课题组以政策创新扩散理论为视角，对中央及27个省（自治区、直辖市）级政府出台的有关增减挂钩政策文本进行比较分析，并对政策扩散的诱因、路径及机制进行阐释。

一、创新扩散理论：何为政策扩散？

作为一项融合政治学和公共管理学等多学科研究的理论，公共政策扩散是一项创新型政策活动从其政策发源地或部门向其他地区或部门扩散，并被政策接收地的政策主体接受推广的动态过程。美国学者沃克尔（Walker）和贝瑞（Berry）等人率先开始了对美国几个州政府之间的政策扩散理论研究，得出了政策创新的三种模式：内部推动、区域扩散及社会互动模式，从政策创新的结果入手对公共政策的创新扩散原因进行解释。［1］［2］罗杰斯（Rogers）认为：“扩散是一项创新以某种渠道随时间推移在一个社会系统内部的成员之间被沟通并铺开的过程。”［3］5-28从广义上说，政策扩散即一个政府在进行政策选择时所受的来自其他政府行为选择的影响。［4］布朗（Brown）、考克斯（Cox）、明特姆（Mintrom）、安德鲁（Andrew）等人先后提出了创新型政策扩散过程的三条路径规律：时间上呈S形曲线、空间上的“邻近效应”、系统内部的层级或跟进效应。随后，政策扩散的模型被总结为领导-跟进模型（Leader-Laggard Model）、垂直影响模型（Vertical Influence Model）、全国互动模型（The National Interaction Model）、区域传播模型（The Regional Diffusion Model）等，［5］政策的扩散机制在不同情境下体现为学习、竞争、强制、模仿及社会建构五种类型。［6］由于研究领域、政策形式的不尽相同，国外研究尚未形成统一清晰的理论框架，影响了政策创新扩散研究者之间的学术交流与探讨。

中国公共政策扩散研究立足于央地关系以及经济社会的渐进式变迁历程，呈现出了独有的扩散动因及机制。政策创新扩散在各地可见但其表现却千差万别，对其分析需从动因入手。［7］政策企业家作为政策扩散的推动力量在各地方政府的政策选择上扮演了重要角色，［8］而地方政府作为政策创新扩散的重要主体，也受到了外部相关利益者的压力、诉求等因素的影响。［9］尤其是纵向上央地政府间的双向传导机制通过层级结构以行政命令的方式发挥着主导作用，［10］纵向上的条条部门以项目制的方式为政策创新提供了空间，［11］府际间的学习机制则为政策创新提供了路径，［12］央地政府之间的不同张力机制决定了政策创新扩散的形式。［13］国内学者结合政务中心制度［14］、国家综合配套改革试验区制度［15］、暂住证制度［16］等进行了研究。在此基础上，中国语境下的政策扩散表现出经验学习、绩效竞争、区域模仿、层级行政指令以及多元化社会建构五种机制。［17］随后，公共政策扩散的因果机理及动态过程成为研究出发点和着力点，重点探索政策本身及属性如何影响政策扩散，并进一步细化对政策过程中政策重点内容变化的研究。［18］

不同政策的扩散动因不单单受到外部因素的影响，更受其政策自身原因的影响。政策扩散在具备共性的同时，也具备了政策本身所具有的个性。对政策创新扩散的研究应立足于政策整个变迁的过程，关注政策演进过程中的整体性以及受到不同领域因素的影响而形成的策域融合。基于此，本文以城乡建设用地增减挂钩政策为政策样本，找出政策的时空扩散路径、层级互动及动因机制并进行阐释，结合央地政府的层级结构来厘清以“试点—推广”为基础的城乡建设用地增减挂钩政策变迁的内在机制及其特有的扩散动因，从对具体政策过程的事实性描述上升到一般的理论性层面，从而为中国特色的渐进式“政策实验”提供理论分析视角。

二、增减挂钩政策：政策变迁演进的脉络梳理

现有的土地增减挂钩政策研究主要集中在从政策执行过程视角来探讨政策效果及提出优化策略、从地方政策创新角度出发总结政策运行机制和经验、从运行机制角度探讨政策执行逻辑和现实困境。［19］但是，中央与地方政府在政策“试点-推广”下的双向互动又是如何推动政策的进一步发展？政策变迁的动力因素又有哪些？过程中展现了何种扩散路径？需要我们在梳理政策演进历程基础上以新的视角进行分析。

（一）政策重构：经济体制转变下的土地有偿使用探索（1982—1998年）

为解决计划经济时期实行的土地行政配给制度带来的土地配置效率低的问题，改革开放之后，国有土地的“无偿变有偿、无期变有期”的创新进入土地制度改革的政策议程。1982年深圳首次提出实行城市土地限期使用和按年度收取土地使用费。土地有偿、有限期使用首次在地方进行尝试。1987年首次土地拍卖交易将市场机制引入到了土地资源分配中。深圳随之成为首个土地有偿使用改革试点城市。为进一步巩固政策效果以配合经济体制转型，《中华人民共和国宪法修正案（1988）》对“土地使用权出让、转让、划拨”作出具体规定，加上一系列有关国有土地有偿使用的政策出台，土地有偿使用的制度体系逐渐完善起来。

分税制改革后，地方财政收入更加依赖土地出让所带来的经济收益，加之地方发展亟需建设用地，因此，以地方发展诉求与耕地保护问题为导向，1998年修订的《土地管理法》以保护耕地为重点，实行严格的土地用途管制并严控建设用地指标。用地指标由中央统一下达，地方政府根据年度建设用地指标来进行城市建设，发展建设所占用耕地须有对应面积的耕地作为补充，实行“占多少、补多少”的占补平衡政策，以此来确保耕地总量不变。

（二）政策酝酿：指标控制背景下的计划外指标（1998—2004年）

在严格的土地用途管制及建设用地指标控制下，中央政府每年下达给地方政府的年度建设用地指标难以满足城市建设对建设用地的需求。［20］针对地方发展的用地需求，国土资源部于2000年提出放宽建设用地占用耕地的指标限制，给予试点小城镇一定数量的周转指标用以地方发展所需。同时为了有效平衡耕地和建设用地数量以支持城市建设所需，国土资源部于同年12月实施建设用地指标置换政策与农用地整理指标折抵政策，建设用地复垦为耕地及农用地整理后可按程序增加相应的建设用地指标。两项政策回应了地方发展的用地诉求，地方政府可通过土地整理获取计划外指标，极大地提高了地方政府开展土地整理的积极性。据统计，1997—2005年间以土地整理复垦方式补充耕地3 414万亩，年均补充329万亩。［21］以回应地方诉求为主要出发点，中央政府通过设置计划外指标的方式来收集地方政府以既定方式获取建设用地指标的积极性等信息，地方积极开展土地整理活动也在回应着中央在严控指标下对于耕地保护的关切。

（三）政策试验：指标严控破冰下的地方试点创新与规范（2004—2014年）

在两项政策取得明显成效后，国务院于2004年出台了《关于深化改革严格土地管理的决定》，明确了城镇建设用地的增加要与农村建设用地减少相挂钩，并于2005年开始了地方试点进程。

为了对地方政府利用增减挂钩政策获取新增指标的行为进行约束，地方新增建设用地控制指标以计划指标的方式被纳入到土地利用年度计划，试点省份的指标流转需在县一级范围内进行。2007年到2010年3年间，政策试点范围扩大到全国27个省（自治区、直辖市）。据自然资源部官网显示，从首提增减挂钩概念到正式开展试点的5年间，耕地净减少面积从2004年的80.03万公顷降到2008年的0.19万公顷，新增城镇建设用地面积从5.56万公顷上升为16.10万公顷。①2004—2008年《中国国土资源公报》，http：//www.mnr.gov.cn/sj/tjgb/。这一时期，政策试验以中央统筹引导为主轴，多数试点地区以政府主导的指标周转为主要方式。在项目运行的整个过程中，通过拆旧建新，建设用地周转指标使用完成并归还后实现土地置换，农村建设用地复垦为耕地后补充小于复垦耕地面积的建设用地指标，节余的指标用以城市建设及产业发展。同时，地方性创新实践已经逐渐展开，尤其是重庆创造性的实行“地票”交易模式，以市场为主导，将指标量化为“地票”后在市场上进行竞争交易。这一模式在项目运作上则更为灵活，使建设用地指标的交易开始实现市场化突破，实现了城乡建设用地的空间置换，在政策形态上进行了创新，也为各地政策创新提供了模板参考。政策试点过程中产生的各类问题也分别被央地两级政府以不同关切点纳入政策议程，尤其是这一时期以中央统筹为引导，针对政策试点过程中出现的各类问题，中央政府多次出台政策方案及采取政策行动以对各地试点进行规范。

（四）政策焕新：精准扶贫背景下政策间的策域融合（2014—2021年）

在土地增减挂钩政策试点的过程中，新增建设用地的出让收益以及处置权由政府进行支配，挂钩后进行指标交易为地方政府带来了巨大的经济效益。在此驱动下，贫困省份的地方政府开始尝试将精准扶贫政策与土地增减挂钩制度相结合。作为精准扶贫的两项重要支撑性政策，易地搬迁扶贫及产业扶贫在初期都面临着资金不足以及土地要素有限的困境。而土地增减挂钩政策由于其拆旧建新过程中产生的成本远低于对应建设用地指标所具有的价值，尤其是在土地出让收入占地方财政收入比重较大的情况下，运用土地增减挂钩政策所产生的土地级差收益与贫困地区财政资金紧缺需求实现了耦合。而由于贫困地区所在区位的土地价值与沿海发达省份相比存在较大差异，与其较大的土地潜力形成巨大反差。在此背景下，各地以指标交易范围为支点进行政策的再创新，将增减挂钩指标流转范围逐步扩散，尤其是深度贫困地区所在省份与其协作及对口支援省份之间实现了节余指标的跨省域流转，指标交易流转机制随着精准扶贫政策的导向支持不断完善，与精准扶贫领域的两大支柱性政策的结合，不同的政策领域由于效用的互补或耦合实现了政策在同一领域的融合，展现出了特有的“策域融合”。在精准扶贫基础上的土地增减挂钩政策再度实现了创新。

三、建设用地增减挂钩政策创新扩散的诱因分析

中央是土地制度改革的设计者和规划者，地方政府是土地制度改革的先行者和执行者，因此，城乡建设用地增减挂钩的政策创新扩散过程离不开央地间的双向互动机制的影响。通过对政策演进历程的梳理发现，试点实践中产生的问题与地方政府的政策需求以层级传达的方式被中央政府所认知，双方以政策工具设计的形式互融了各自诉求。在这一互动过程中，问题与诉求导向成为政策实现创新并扩散的两大动力维度。现有的政策研究少有从动力因素层面进行创新扩散分析，因此，有必要以扩散诱因为视角对问题及诉求导向进行进一步分析。

（一）问题导向下的政策创新扩散诱因

政策始终围绕着问题展开议程设置，若将决策过程视为“怎样解决问题”的过程，则政策议程就是“解决何种问题”的过程，对问题的回应和采取的政策行动使政策在实践过程中不断完善。通过对问题的时效性及紧迫程度进行分析以及在有限的时间内对问题进行清晰界定，政策实践过程中的问题以不同方式被央地政府纳入政策议程并出台对应的方案对问题进行回应。

政策实践中的问题在央地双向互动的机制作用下对政策完善起了重要的导向作用。决策者的有限理性决定了其对某项问题的关注是短暂且具有机会性的。这也让政策议程表现出较强的时效性。尤其是当中央意识到政策实践产生的问题与其政策理念发生冲突时，便会及时将问题纳入政策议程，形成解决方案维护其政策理念，通过形成政策或上升到法律层面进行巩固，以自上而下层级扩散的方式将政策理念及原则要求下传到地方。地方政府在厘清问题的同时选择政策工具来应对实践中的问题并形成有效的政策方案，来回应中央的关切。中央在不断吸收信息的同时，对地方政府的政策行为进行监督，并吸纳地方的成功经验来完善其政策要求。地方政府对问题的解决方案在得到中央认可后，会一并纳入中央的政策议程，结合中央政府的政策考虑后形成有效的政策或法律法规。（图1）

图1 问题导向推动扩散过程图

在政策重构阶段，土地有偿使用制度打开了地方政府“以地生财”的大门。1986年“合理利用土地和保护耕地”方针的提出使耕地保护问题上升到国策层面。而这一时期，地方发展占用城市周边优质耕地所受到的约束较小，大量城市周边优质耕地被占用用以建设，使得耕地保护形势日益严峻。这一问题激活了中央在耕地保护问题上的“底线思维”。如何在严控指标的同时保护耕地成为首要问题。以保护耕地为出发点，中央以法律的形式实行土地用途管制并严控建设用地指标，以此达到约束地方无限制获取建设用地的行为，实行“占补平衡”这一创新性的政策，将建设占用耕地与补充耕地相挂钩。地方政府也出台相关土地整理政策来回应中央对耕地保护的关切。这一创新性政策迅速得到扩散。政策试点阶段，一些采取指标周转模式的地方，政府为获取指标进行粗放式“拆”与无序式“建”损害了农民权益。加上耕地的“占优补劣”问题，补充后的耕地质量得不到有效保障，耕地保护的底线再次被触碰。同时，一些采取指标市场化交易的地方，由于市场机制不健全，交易价格由政府指导使得指标的交易价格与市场价值相脱节，影响了土地资源的有效配置。最为明显的是，指标交易的二级市场尚未健全，给指标的转让及退出带来困难。基于此，各地在积极寻找方案的同时，中央也将相关问题纳入到政策议程当中。2009—2012年期间，中央政府出台多项政策对试点范围、农民权益保护、规范项目管理等方面提出一系列要求，并在2011年对部分试点省份开展试点抽查工作。各地也以此为参考，结合本地实际情况出台政策方案以契合中央关切。央地两级政府以问题为导向进行政策议程设置并出台针对性政策方案解决问题，通过层级结构进行政策扩散来规范各地的试点工作，使土地增减挂钩政策在实践中更具规范性，也为政策的再次创新提供了可能。

（二）诉求导向下的政策创新扩散诱因

政府对社会诉求的有效回应是衡量其治理绩效的重要指标，我国政策议程设置也愈发重视对诉求的回应。［22］政策问题得到解决后，如何有效平衡各方诉求以实现政策在原有基础上的创新就成为政策实现再次扩散的重要前提。在增减挂钩政策扩散过程中，央地政府的诉求既体现了中央政府作为政策顶层规划者对充分发挥政策效果以带来更好扩散效应的政策愿景，又展现了地方政府在掌握政策自主权基础上为解决政策困境而追求政策创新及政策扶持的积极性。两者的结合推动了政策在试点创新基础上的进一步扩散，扩大了政策的覆盖面，激发了政策的内在效用。在问题困境产生后，地方诉求与试点成效同中央关切一并被纳入政策议程，当政策工具在实践中取得明显效果后，中央政府便制定新的政策文本并以层层推广的模式进行政策扩散。（图2）。

图2 诉求导向推动扩散过程图

在政策酝酿阶段，由于实行严格的指标控制及土地用途管制，偏紧的建设用地指标使地方政府在发展建设过程中面临用地难的困境。这也使地方政府产生了加大指标供给的诉求。考虑到这一点，中央政府将保护耕地及合理利用土地这一诉求加入到政策议程当中，出台了指标置换与农用地整理指标折抵两项政策，将建设用地复垦为耕地后与新增建设用地面积相联系，推动农用地整理。这两项指标的出台回应了地方发展的诉求。一些省份接连出台相关政策，开展土地整理工作以获取计划外指标用以自身建设。政策实现了迅速扩散。

在政策焕新阶段，贫困省份的地方政府对土地和资金的需求与土地增减挂钩政策探索创新之间形成了耦合。2012年国土资源部下派分赴云贵川三省的调研组所形成的调研报告中都提到了地方政府希望中央在土地年度利用计划上给予政策扶持。同年8月，国土资源部对此给予回应，在乌蒙山连片特困地区开展指标在市域内流转的政策试点，首次将指标流转范围扩展到市域。这一制度安排逐渐在贫困省份推广开来。这一时期，地方政府诉求得到积极回应离不开中央政府对脱贫攻坚工作的关切。在政策成效回应了中央关切后，政策实现了迅速的扩散。在这之后，土地增减挂钩政策被用以支持易地扶贫搬迁并允许贫困省份的建设用地指标在省域内流动。各地接连出台用好土地增减挂钩政策助力精准扶贫的方案，政策再次实现了创新并迅速扩散。2017年12月，深度贫困地区所在省份的增减挂钩指标限制被解除，其节余指标可跨省域流转到对口协作省份。这一做法在释放贫困地区土地资源潜力同时，使得政策创新程度进一步加深，极大地丰富了土地增减挂钩政策内涵，使政策在脱贫攻坚过程中发挥的作用逐渐凸显，回应了深度贫困省份资金及对口协作省份的用地诉求。政策的策域融合赋予了地方更多政策自主权，以诉求为导向的政策创新扩散在这一阶段体现得尤为明显。

四、土地增减挂钩政策创新扩散的路径机制阐释

政策创新扩散的时空特征是研究政策变迁路径与扩散机制的重要基础，体现了政策在不同部门或机构间传播过程中的动态变化。政策的扩散机制反映了政策在创新扩散过程中的内在动力，展现了政策演进的基本逻辑。

（一）土地增减挂钩政策创新扩散的时空路径展现

截至2020年1月，课题组对中央及27个省（自治区、直辖市）级政府出台的有关增减挂钩政策文本进行统计分析，以各项土地增减挂钩及与其相关政策出台的年份为横轴，以该年份各级政府出台的政策文本的累积量为纵轴，通过散点图的分布来得出政策在各级政府之间的时间扩散趋势。（图3）

图3 央地政府土地增减挂钩政策时间扩散趋势图

通过对2004—2020年各级政府出台的一系列相关政策文本进行统计分析后发现，增减挂钩政策扩散的时间呈“S”型曲线，契合中国语境下公共政策扩散在时间上的发展特征。政策的创新扩散经历了缓慢期、加速期、平缓期三个扩散阶段。在政策提出初期，各地主要以中央出台的文件为主要政策导向，兼顾地方的跟踪型政策。在政策试点期间，各地以中央政策为主要框架进行自我架构，出台符合各地实际的创新型政策，政策扩散明显加速。在政策实现策域融合后，各地辅以各项配套性政策，一方面保持了政策的增量，另一方面这一增速逐渐趋于平缓。这也从理论上对应了土地增减挂钩政策的演进脉络。

在政策扩散的空间路径上，通过对五个阶段的政策文本进行归类分析发现，土地增减挂钩政策的演进变迁呈现出与其他领域政策不同的扩散路径。已有研究所总结的邻近、跟进扩散等不足以准确定位土地增减挂钩政策在各阶段所展现的扩散路径。其政策扩散并非自始至终以几种形式扩散，而是在不同阶段呈现出不同的扩散表征，即响应式扩散模式、引导式扩散模式和辐射式扩散模式。在政策重构阶段，土地整理复垦折抵指标作为新的政策出台契合了地方政府以建设用地指标谋求一方发展的需求，各地纷纷主动采用这一政策。这时，政策的扩散不再是单纯的出于政策落后而进行的纵向跟进。例如安徽在2006年增减挂钩政策进入试点后才出台了指标折抵政策，明显地落后于沿海省份。因此这一时期的扩散是地方主动响应以满足自身需求。此时的扩散形式呈现出响应式扩散的特点。

在政策试验阶段，国土资源部于2006—2008年连续三年统筹地方试点，试点范围扩大至27个省份。在这一阶段，由于土地增减挂钩政策在实践中的形态尚未完善，且考虑到政策在实践中的适应性预期，问题在上传到中央后并未即刻展开政策行动，而是等问题在地方实践中充分酝酿。这一时期，以重庆地票模式（2008年）及成都市建设用地指标交易模式（2010年）为主要代表的土地增减挂钩政策的新形态成为引领地方创新的两大模式；地方性的创新未在区域内大幅度扩散，两大模式的持续推进也证明了央地两级政府对政策所持的观望及认可态度；在中央的统筹引导之下，地方性创新时有出现，但并未形成大规模扩散。因此，这一时期的创新扩散仍以中央引导的方式和路径进行着，呈现出引导式扩散的特征。

在政策焕新阶段，央地两级政府在纵向上进行了多次循环往复的政策互动。从国土资源部回应云贵川三省政策倾斜的诉求实现了指标流转的县域突破开始，这一举措在地方脱贫攻坚工作中取得了明显成效。一方面，政策的策域融合丰富了土地增减挂钩政策的内涵。另一方面，省域流转这一措施极大地缓解了地方政府对资金的亟需程度。在土地增减挂钩政策与异地扶贫搬迁相结合并允许指标在规定地区跨省域流动之后，这一域围（指标流转区域范围）突破迅速被推广，但并未大规模铺开，仅限于规定地区与对口帮扶省份之间。这一时期，政策扩散呈现出明显的辐射效应，实现了由仅在部分深度贫困县开展辐射到“三区三州”及深度贫困县。

（二）增减挂钩政策创新扩散的机制分析

创新扩散机制是政策在不同主体、不同区域间进行互动的重要表征。对其分析必须立足于已有的政策扩散实践及政策扩散路径。就政策演进过程而言，土地增减挂钩政策在中央的统筹推进下，在问题导向阶段，表现为由上到下的行政指令机制。尤其是实践问题被纳入中央政府政策议程中时，中央更偏向以行政指令方式传达政策理念。就政策扩散路径而言，引导及辐射式扩散模式中，政策跟进省份及时向政策领先省份进行学习，表现为不同区域间的政策学习及模仿机制。但不能忽视的是，在问题导向阶段，一些地方在政策实践中损害农民权益的行为让社会建构机制明显体现。

表1 两省一区增减挂钩政策文本着力点对比

1.学习及模仿机制

作为获取领先地区政策经验的重要方式，政策学习机制减少了跟进地区在创新原有政策时的行政成本及资源消耗，提升了政策在当地的接受度和认可度，更好地发挥政策效益。在这一过程中，中央政府作为倡导者，通过总结独具特色的地区经验以典型宣传的方式进行推广，为政策的铺开创造了良好的舆论氛围。例如在政策试点阶段，2006年，中央将首批增减挂钩试点省份的政策实践总结成“三区”的先进经验在试点地区进行宣传并倡导试点地区进行学习借鉴。这也推动了政策的先进做法在试点地区的扩散，并以先进做法为框架对本地区做法进行完善，更加符合本地实际。

由于我国各地区的公共政策环境相似，在政策实践中面临着共性的政策问题，这为区域间的政策模仿提供了前提。政策模仿能够增强各类政策主体对政策的认同，减少政策执行中产生的失败风险，其政策效果更能获得上级部门的认可。因此，各地在土地增减挂钩政策的本地创新中更加倾向于以政策模仿的方式来实现。尤其是在重庆“地票”模式将市场机制引入指标交易后，由于这一模式具有“先补后用、市场主导、可跨区流动”的灵活特点，更加契合中央政府对耕地保护和农民权益保障的关切。“地票”模式的市场化机制主要体现在其交易及使用机制上。在交易机制中，核心要素是其交易流程，主要体现在交易方式上的竞争性、将指标量化为“票据”后的准入以及价格定位。不难看到，河南的“宅基地复垦券”模式以及南海的“地券”模式，虽然在竞购主体上有所区分，但其前提都是模仿“地票”模式将农村建设用地复垦为耕地，验收后将复垦地块转化为进行挂钩的凭证——“复垦券”或“地券”。在交易方式上采取“招拍挂”的方式，市场主体以凭证参与竞争。在价格机制上都采用政府指导，市场定价，但不低于政府指导价格的方式。在票据的使用机制上，均由政府或其委托部门进行规划，将使用范围规定在既定的规划建设区内。在效益管理上，两种模式都规定所得票据不可流转。这一规定是对“地票”模式采取可转让的方式带来的地票管理混乱、难以定价的问题的回应，使整个使用机制更为完善。在收益分配上，河南及南海区做法都是借鉴“地票”模式的市场化分配，其收益主体主要是参与挂钩的土地使用权人。这也体现了在土地增减挂钩政策试点创新过程中，进行政策创新的地方更多地采取稳妥的方式对已有的创新做法进行模仿和改进。

2.行政指令机制

中央政府与地方政府之间的互动博弈推动着政策由于不同导向而进行的扩散。这个过程中，主要角色以及政策场域的相互转变影响着增减挂钩政策的发展走向。试点过程中出现的问题使行政指令成为中央政府治理政策乱象，规范实践的主要方式。

作为一项被动发生机制，行政指令机制很好地诠释了城乡建设用地增减挂钩政策在层级结构中的垂直扩散。在政策试点阶段出现的一些损害农民权益、市场机制不健全的问题，中央通过原则性政策要求嵌入地方政府的政策议程或政策活动本身。当中央对各地的共性问题有了足够的认知时，就会通过行政指令的方式对政策实践进行规范。在政策焕新阶段，为规范节余指标的使用，2019年国务院与自然资源部先后出台文件将增减挂钩指标的各项管理权统一收归中央，以原则性文件的形式来嵌入地方政府的决策过程。针对政策试点阶段出现的各项违规行为，各部委多次组成联合检查组分赴各试点省份（自治区、直辖市）开展试点的抽查工作；各试点地区以中央文件精神为主体结合各地实践出台相对应的政策方案。这些体现了行政指令机制在增减挂钩政策扩散过程中发挥的重要作用。

3.社会建构机制

政策的扩散是由来自政治、经济、文化、社会多领域内的多重要素及政策企业家共同推动的。社会建构理论重视政策企业家作为代表对民意进行反映，从而将其作为自发形成的政策诉求纳入到政策议程。在这一过程中，社会建构机制重视来自公民、媒体以及公共问题的推动作用，在社会自发因素的共同作用下对政策制定者形成舆论等方面的压力，从而推动政策制定者对政策进行创新亦或是纠正其政策行为。

在增减挂钩政策试点过程中，地方政府的意志与农民意愿不协调的矛盾多次出现，对农村建设用地进行复垦之后农民权益的法理保障仍处于缺位状态，而拆旧之后的补偿标准过低等一系列问题让农民参与政策环节的意愿降低，部分地方政府采取的强制性措施带来了一系列群体性事件。由于相关政策工具及法律供给的缺失，地方实践过程中的社会性问题被纳入到中央政府的政策议程中形成问题解决方案。在以问题为导向的政策扩散过程中，社会建构机制所发挥的作用逐渐显现。因此，社会建构机制在增减挂钩政策扩散过程中的发展趋势不容忽视。

五、结 论

课题组以政策创新扩散为理论视角对城乡建设用地增减挂钩政策进行审视。该政策历经重构、酝酿、试点及焕新四个阶段：从土地有偿使用制度的确立到指标折抵政策在地方迅速扩散，再到土地增减挂钩政策的出台及试点过程中的地方探索形成的创新形态，到最后与精准扶贫的两大支柱政策实现了策域融合后的进一步扩散，始终离不开央地两级政府以问题和诉求为导向进行的双向互动。实践问题以其紧迫性和底线性被纳入到央地两级政府的政策议程中，转化为政策方案，实现层级或区域内的扩散。在问题得到解决后，二者的诉求通过不同方式进行传递：对于中央政府来说，诉求的传递以维护其政策理念为主，地方政府则更注重解决其实践困境。在两大导向推动下，土地增减挂钩政策表现出其特有的政策路径，即政策重构阶段的响应式扩散、政策试验阶段的引导式扩散及政策焕新阶段的辐射式扩散，展现出以问题为导向的行政指令和社会建构机制以及不同区域间对政策创新形态的学习模仿机制。这一理论为全面认识土地增减挂钩政策提供了系统的分析框架。

土地增减挂钩政策在试点过程中诞生了多种创新形态，形成了指标周转及“地票”两大模式，对政策的市场化改革探索也已进入平缓期。当前，乡村振兴战略要求健全城乡融合发展体制，以土地管制为核心的管理模式已难以适应结构性改革的需求。土地利用计划更加注重存量与流量放活，脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接成为新的时代课题。与精准扶贫实现策域融合的土地增减挂钩政策如何融入到乡村振兴战略中去，将成为政策进一步创新扩散的主要方向。对这一问题的探讨将进一步丰富和完善已有的创新扩散理论框架，也是课题组未来进行继续深入研究的主要方向。