澜湄合作：制度设计的逻辑与实践效果

卢光盛

瀾沧江（IC photo图片）

2021年是澜沧江—湄公河合作（简称“澜湄合作”）全面启动5周年。5年来，澜湄国家在澜湄合作框架下多领域合作取得显著成果，澜湄合作机制也成为区域内最具活力的国际制度之一。澜湄合作强劲的生命力及其赋予区域发展的巨大能量，与其制度设计的前瞻性、科学性和实效性密不可分。

澜湄合作制度设计的特点

作为新兴的区域性国际制度，相较于区域内其他国际制度，澜湄合作在制度设计上有着鲜明的特点。

一是以构建命运共同体为导向。湄公河地区被视为“制度拥堵”的区域，在区域内众多的国际制度中，大湄公河次区域经济合作（GMS）和湄公河委员会（MRC）是影响力较大的两个。前者的目标在于推进地区经济一体化，后者则致力于加强地区水资源管理、推动可持续发展。这些目标决定了二者的制度设计是以功能性、技术性的区域合作为导向，其匹配的具体合作机制更多是问题解决机制和单一部门的功能性合作机制，这也是区域内其他既存国际制度的共性。在澜湄合作首次领导人会议中，“打造澜湄国家命运共同体”被明确为澜湄合作的目标，这一以构建命运共同体为导向的目标，使澜湄合作从启动之初即具有超越性。功能性合作及单一部门的一体化和共同体建设是澜湄合作的阶段性目标，澜湄合作在制度设计上涵盖了实现上述目标相应的具体机制，同时围绕打造利益共同体、责任共同体、命运共同体建立了相应的制度运行机制，形成了“领导人引领、全方位覆盖、各部门参与”的合作格局。

二是合作框架覆盖多领域。以命运共同体为导向，决定了澜湄合作的框架设计不局限于单一部门或单一领域。澜湄国家命运共同体是人类命运共同体构建的重要一环，实现区域持久和平、普遍安全、共同繁荣、开放包容、清洁美丽，也是构建澜湄国家命运共同体的必然要求。澜湄合作的框架设计即以此为纲，构建了以政治—安全、经济和可持续发展、社会—人文为三大支柱，以互联互通、产能、跨境经济、水资源、农业和减贫为优先合作方向，进一步拓展合作领域的“3+5+X”合作框架。需要指出的是，尽管“3+5+X”合作框架覆盖的范围全面涵盖了既有区域性国际制度所涉及的合作领域，但是澜湄合作并不是这些国际制度的“替代品”，而是以命运共同体构建为指向的“升级版”制度。

三是大国推动下的共同建设。在澜湄合作成立之前，澜湄区域内既有的合作机制多由美日等域外大国推动，域外大国往往通过驾驭亚洲开发银行等国际组织成为这些合作机制的隐形“主导者”，这些合作机制是域外大国隐蔽实现自身利益的平台，相应的制度设计和安排也更多体现了域外大国自身的偏好。澜湄合作由中国首倡且积极推动，至少有两点不同于以往，一是中国作为湄公河上游国家属于域内大国，二是中国在该合作机制中扮演的角色是“引领者”而非“主导者”。有别于域外大国推行的“制度霸权”，中国的参与体现了负责任大国的积极作为。在制度设计中，澜湄六国秉承“共商共建共享”原则，共担责任、共建规范、共享利益。

湄公河（全景图片）

澜湄合作制度设计的逻辑与成效

澜湄合作虽是新兴的区域性国际制度，但展现出较高的成熟度，这源于其制度设计的严谨性和科学性——既遵循了国际制度发展的一般规律，又紧密结合了本区域的历史和特点。具体来说，澜湄合作制度设计的逻辑主要有以下三点。

一是融汇多重利益的最优分配。共同利益是国际合作得以实现的基础，澜湄国家基于地缘的共同利益广泛而深厚，但是客观上各国间也存在着发展水平、部分历史传统和文化价值的差异，因此现阶段各国在国家利益方面既有较多同向的交集，又有部分负向的交集。澜湄国家在非传统安全和经济领域存在较多同向利益交集，而在“水问题”上相对分歧较大。湄公河委员会试图处理域内“水利益”分配及其衍生问题，但是“水问题”相对复杂，利益分配可选方案有限。因“水”问题未得到很好解决，湄公河委员会进入发展瓶颈期，类似问题也普遍存在于偏重功能性、技术性合作的区域机制中。澜湄合作的制度设计则充分把握国家利益的多元性和动态性，抓住安全与经济发展这一地区主要矛盾，兼顾其他次要矛盾，以解决主要矛盾促进次要矛盾的处理，规避某一次要矛盾被过度放大的风险。“3+5+X”合作框架的设计，在融汇多重利益下追求最优分配，使澜湄国家在关涉利益分配的问题上有更大的回旋空间，合作不为单一部门或单一领域问题（例如“水”问题）所牵绊，避免单一部门、单一领域的利益“死结”导致机制失灵。

二是形式集中化下的软性约束。在国际制度中，权力相对集中的运行机制设计有利于提高执行力和合作效率。然而，这样的设计同样存在灵活性较弱的缺点，此模式下国际制度的发展往往受到主要参与国国内利益诉求变化的影响，英国“脱欧”即是最新案例。不过，权力相对集中的运行机制也是致力于实现一体化的区域性国际制度走向成熟的标志，其存在的缺点主要是国际制度发展与区域合作实际的协调问题。澜湄合作在运行机制设计方面借鉴既往的经验，以构建命运共同体为导向，设置了政治级别较高的运行机制，同时分别设立理事会、联合委员会、秘书处等运行机构。从制度设计的形式上看，权力集中化程度较高。与此同时，澜湄合作也充分考虑到本区域现实情况，在当前阶段实际运行中，形式上权力相对集中的运行机制较少推出“强制性指令”，更多的是作为议事协调机制，通过“共同期盼”进行软性约束。这一设计既确保了现阶段合作机制的顺利运转，又为将来实现更高程度的机制化预留了接口和平台。

三是规范区域化下的动态包容。在规范建设方面，澜湄国家将一般性的国际规范与本区域的“区情”有机结合，推進相关规范建设。各国根据既往相对成功的国际制度发展的历史，在把握规范生成、演进的一般规律下，共同推进合作规范和区域规范的“自然生成”。这一规范并非是预置的，而是基于本区域历史现实又超越历史现实、着眼“命运共同体”的构建而动态生成的，如“湄公精神”和“东盟规范”是“澜湄规范”的重要历史和现实来源。澜湄合作规范“建设”与其说是一种“建设”，不如说是一种“生成”，之所以叫“建设”，更多是为体现其规范建构的“过程性”。这一“过程性”赋予澜湄合作巨大的包容性与开放性，使其具有“海纳百川，有容乃大”的能量与活力。

在上述制度设计逻辑下，澜湄合作在运行中取得了良好的实效。

首先，澜湄合作基本实现了共同利益与个体偏好有机调和。遵循融汇多重利益的最优分配原则，澜湄合作在不断扩大共同利益的基础上，通过“补偿原则”满足澜湄各国不同诉求。例如，在水资源利用开发上，澜湄国家存在广泛的共同利益，然而水资源的独特性又使得各国在开发利用方面存在较大的利益分歧。湄公河下游国家在水资源开发上，普遍追求单方面利益最大化，使得水资源开发利用的问题胶着化。不过，水资源的开发利用归根结底是发展权益的问题，澜湄合作提供了多重可持续发展权益选项，部分在“水利益”上“受损”的国家，在“水”之外的合作中获得的收益远远大于在“水”上的损失，这令各国能够不拘泥于单一的“水问题”而保持较高的合作意愿并持续推进澜湄合作，其他部门或领域合作的深化又反过来促进了“水合作”及“水问题”的解决。澜湄合作在处理“水利益”分配上的经验表明，在利益分配“总体平衡”的条件下，将不同领域的利益打包捆绑进行协商是可以令各方接受的一个较好的利益分配选项。各方在分享合作带来的利益增量的同时，可以更好地兼顾存量利益的分配。不过这样的处理方式也是基于澜湄区域拥有较好的合作基础，能否由特殊案例推广为一般经验尚待观察。

其次，澜湄合作为解决区域问题提供了重要的议事平台。这一形式上权力相对集中的制度运行机制，使澜湄国家有足够强劲、高效的议事平台，使区域共同问题在澜湄合作框架下能够得到及时有效回应。2020年初，新冠肺炎疫情在全球暴发，澜湄国家在第一时间依托外长会平台充分沟通，明确“共同应对疫情”，使澜湄各国在全球第一波疫情冲击中取得了较好的“战绩”。在澜湄合作第三次领导人会议上，各方重申“加强公共卫生合作，应对新冠肺炎疫情挑战”，并以澜湄经验呼吁各国共建“人类卫生健康共同体”。2021年6月8日，澜湄合作第六次外长会围绕“团结战胜疫情，共促疫后发展”主题，进一步明确了未来澜湄国家抗疫合作的行动内容，为澜湄区域彻底战胜疫情奠定了坚实的合作基础。

最后，澜湄合作与其他国际制度形成良性互动。基于规范历史的、本土的、指向未来的“过程性”建构，澜湄合作具有极高的包容度。澜湄合作不是域内其他国际制度的“替代品”，也不是对东盟的分裂，而是对既有合作的升级和对东盟共同体建设的补充。作为澜湄合作的重要推动者，中国始终注重推动澜湄合作与域内其他国际制度的对接与合作。中方表示，要继续加强各机制交流互鉴，推动澜湄合作与大湄公河次区域经济合作、三河流域机制、湄公河委员会等机制间的交流合作。2018年大湄公河次区域经济合作达成的《区域投资框架》涉及200余项重点项目，其中三分之一与中国直接或间接相关。2020年10月，中国水利部和湄公河委员会签署了《澜沧江全年水文信息通报协议》，兑现了澜湄合作第三次领导人会议所作出的相关承诺。打造澜湄国家命运共同体的目标，使澜湄合作成为真正意义上的开放的地区主义，澜湄合作与域内其他国际制度总体上形成了良性互动。在澜湄合作的发展带动下，澜湄区域正逐步形成制度竞合的互动模式，即制度竞争与制度合作相融合，这一模式既有利于克服制度竞争带来的负面影响，也有利于避免单纯制度合作产生的效率低下问题，促进域内各国际制度实现共赢，进而实现区域的整体繁荣。

2019年4月16日22时，一轮明月悬挂在湄公河上空。由中国中铁承建的中老铁路老挝琅勃拉邦湄公河特大桥正在紧张施工。（IC photo图片）

澜湄合作制度设计的启示

澜湄合作取得的成效检验了澜湄合作制度设计的有效性，澜湄合作的阶段性成功也为未来区域性国际制度的创设带来诸多启示。

第一，以发展为导向协调利益关系。在全球化时代，各国发展离不开与外部世界的交流与合作。共同利益是各国合作的基础，而各国对个体利益与合作收益关系的认知一定程度上决定了国际合作的成败，决定了一项国际制度的兴衰。国际合作和国际制度发展中出现的问题，往往源于参与国片面强调某一部门、某一领域的个体利益。澜湄合作的成功经验表明，发展是全面的而不单单是物质层面的，增长也是全面的而不仅仅是经济方面的。以综合发展为导向拓展多领域共同利益的制度设计，可以超越单一领域、单一部门问题的“死结”，要在解决问题中推动发展、在推动发展中解决问题，进而促进国际制度良性可持续发展。

第二，循序渐进推动机制化。机制化程度是国际制度发展水平的重要检验标准，合作政治层级和相应机构的设立则是机制化程度的重要检验指标。澜湄合作的经验表明，在推进国际制度机制化的进程中，不妨采取“动静结合、先易后难”的策略。“静”，即高标准地创设运行机制，预先建立机制化的运行机构，为推进国际制度机制化预埋“静态的”路线接口;“动”，即机制化的过程可以是“试验性”的动态过程，在“静态的”运行机制下根据时间、空间的条件，动态、弹性地调整机制化水平，根据不同的时空环境，既可以“一步到位”，也可以“进三退二”;“先易后难”，即优先在低政治敏感度领域实现较高的机制化水平，在高政治敏感度领域适度推后机制化日程，待合作得到深化后再根据参与国意愿陆续推进机制化建设。

第三，以多中心治理方式促进区域合作。区域性国际制度是区域治理的产物，区域治理针对的大多是共性问题，因此区域性国际制度具有国际公共产品的属性。以往的区域性国际公共产品主要由实力较强的某一大国供给，其生命力也严重受制于该国，或面临“私物化”的风险，或由于供给国对自身提供公共产品收益的认知变化而面临供给的不可持续。澜湄合作的经验表明，基于“共商共建共享”原则创设的区域性国际制度具有强大的生命力，在“共同但有区别的责任”下共担责任、共建规范、共享利益的多中心治理可以保证参与国的“主人翁感”和“获得感”，从而为区域性国际制度注入多元的动力，同时也使区域性国际制度犹如“双发战斗机”一般，不因“单发”的失灵而失效。

中国路桥承建的柬埔寨11号公路改扩建项目位于柬埔寨中部，连接磅湛和乃良两个重镇，是柬埔寨放射型交通廊道的重要组成部分，对柬埔寨经济社会发展和深化中柬友谊具有重要里程碑意义。（中国路桥图片）

当然，澜湄合作在制度化机制化方面依然存在一定的优化空间。未来澜湄合作可以从以下几方面进行制度优化设计：一是进一步聚焦合作议题。“水”是澜湄国家的重要合作纽带，以往水资源的分配成为澜湄国家合作的“痛点”，也是域外势力挑拨澜湄国家关系的切入点之一。随着澜湄国家多领域合作不断深化、合作面不断扩大、合作基础不断夯实，参与国可以在共抗新冠肺炎疫情营造出的良好合作氛围下，借水文信息共享带来的水资源合作新契机，主动推动合作议题再聚焦，将“痛点”打造为“亮点”，围绕“水合作”推动相关合作再深化。二是进一步推动机制的差异化发展。在“3+5+X”合作框架下，当前澜湄合作在多领域取得了突破性进展，下一步可以适时推动各领域有差异地提升机制化水平，倡议各国率先在诸如卫生、教育、环保等领域探索创设具有较强约束力的实体运行机构。三是进一步强化制度对接。澜湄国家命运共同体是唯一得到域内所有国家正式确认的区域命运共同体，这为区域内国际制度的对接奠定了坚实的共识基础。澜湄合作在多领域与域内其他国际制度存在较大的合作和对接空间。未来参与国可重点采取“下沉”策略，以项目对接为起点增进各制度间对接程度，从项目对接层面入手淡化各制度间的“异质性”，降低对接的早期阻力。

习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调指出：“以史为鉴、开创未来，必须不断推动构建人类命运共同体。”在六国的共同努力下，澜湄区域整体保持了良好的发展态势，澜湄合作也发展成为区域最具活力的新興国际制度之一，为其他区域推进多边合作提供了国际制度创设的模范样本。澜湄合作的活力源于其良好的制度设计，但从根本上讲，更源于其“初心”——打造澜湄国家命运共同体，进而建设周边命运共同体，推动构建人类命运共同体理念不断变为现实。

本文是2017年国家社科基金重大项目“‘一带一路与澜湄国家命运共同体构建研究” （项目编号：17ZDA042） 的阶段性成果