民主集中制：最大的制度优势

李君如

2021年3月5日，第十三届全国人民代表大会第四次会议在京召开。图为与会代表陆续走出人民大会堂。（IC photo图片）

引言：从上海姑娘谈“颜色革命”说起

长期以来，国际社会有些人总是说中国共产党实行的是“专制的、集权的或威权主义的”制度。他们由此陷入自己设置的逻辑困境：一个这样“反民主”的制度，为什么会得到14亿多中国人民的拥护而没有发生像“颜色革命”那样的反政府运动？为什么能够在经济社会发展和应对国际金融危机、新冠肺炎疫情等全球性问题时，取得那么大的成功？

2016年春，针对有人在美国知名问答平台Quora上提出的“中国知识精英怎么还不发起‘颜色革命”这一问题，一位在美国工作的“80后”上海姑娘作出了回答，她晒出了2张对比鲜明的照片（一张是1990年的上海浦东，一张是2010年同一角度拍的上海浦东），并写了一段被美国网民称为“最简短，却也最犀利”的答问：“20年内，我的老家从一穷二白发展到这样！我们看上去像受迫害、被洗脑、没自由、想要换一个更好的政府吗？谢谢你的建议，中国现行制度运转良好。”由此可见，中国的制度之所以基础牢固，就在于深得像这位上海姑娘这样普通的人民群众的支持。

中国共产党从成立的第一天起，就把民主作为自己的奋斗目标，从来没有追求过建立一个集权主义的党;新中国从成立的第一天起，就建立了具有广泛民主基础的人民民主制度，而不是所谓“专制的、集权的或威权主义的”制度。当然，中国的民主制度是新型的民主制度，和美国等西方国家的民主制度不同。其实，在西方国家中，各个国家的民主制度也不完全一样。就像各个国家的民主实现形式都有自己的特点，中国共产党在民主实践中也形成了自己的特点。中国共产党是由一群矢志追求民主理想的年轻人建立的，他们在建立工农红军和农村革命根据地的时候，就发现民主如果没有集中就会异化为极端民主甚至无政府主义，什么决议也做不了，什么事也做不成。就是在这样的实践中，他们认识到民主制和集中制在社会生活中都有用，是可以相辅相成结合在一起的。

中国的民主制度，就是把民主制和集中制结合在一起的民主集中制。这是一种新型的现代民主制度。

融原则、制度、方法于一体的民主集中制理论

中国共产党实行的民主集中制，是从马列主义的建党原则中学来并在实践过程中发展了的、具有中国特色的民主集中制。在列宁那里，民主集中制既是原则，又是制度。中国共产党在坚持和完善民主集中制的过程中，不仅坚持民主集中制的原则和制度，而且为了把民主制和集中制更好更有效地结合起来，还根据马克思主义的认识论，形成了“民主基础上的集中、集中指导下的民主”的理论和方法。

在中国共产党的理论体系中，有四个公式是相通的。

一是“实践——认识——实践”。中国共产党基于辩证唯物主义的基本原理，强调认识来自实践，又要回到实践，即指导实践并接受实践的检验，在实践中丰富和发展。

二是“个别——一般——个别”。根据辩证唯物主义的认识论，中国共产党强调在方法论上要认识到普遍性寓于特殊性之中，要通过调查研究，从一个个典型经验中去揭示具有普遍性的一般规律以形成正确的决策。与此同时，强调在贯彻落实这些决策时不能停留在一般号召中，而要对各个地方各个单位贯彻落实这些决策进行个别的具体的指导。

三是“群众——领导——群众”。毛泽东曾经说过：“我们共产党人无论进行何项工作，有两个方法是必须采用的，一是一般和个别相结合，二是领导和群众相结合。”中国共产党根据辩证唯物主义的认识论和方法论，强调在领导工作中要深入到群众中去，把群众分散的无系统的意见集中起来，经过研究使之成为集中的系统的意见，然后再到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。

四是“民主——集中——民主”。中国共产党明确指出，民主集中制正是“实践——认识——实践”的认识论、“个别——一般——个别”的方法论、“群众——领导——群众”的工作路线在制度上的集中体现。也就是说，中国共产党在制度及其方法上必须也只能实行“民主——集中——民主”的民主集中制，即“民主基础上的集中、集中指导下的民主”的原则和制度。

2021年3月10日，中国人民政治协商会议第十三届全国委员会第四次会议在人民大会堂闭幕。图为闭幕会后，委员们走出人民大会堂。（新华社图片）

从这四个公式可以看到，中国共产党的民主集中制不仅是一个组织原则，也不仅是一个组织制度，而是一个以辩证唯物主义认识论和方法论为基础的，包括原则、制度、方法在内的民主集中制理论。

从中央到地方和基层相互衔接的民主集中制组织体系

中国共产党的民主集中制在实践中形成了从中央到地方和基层相互衔接的组织体系，这一组织体系以选举制、代表大会制、委员会制、任期制、报告制为基本制度，并在领导班子内部实行集体领导和分工负责相结合的组织制度。

中国共产党在党内民主制度设计上，规定了党的各级领导机关除他们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都必须通过选举产生。党员选出的代表及其组成的全国和地方的党代表大會是党的领导机关，党的最高领导机关是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会，党的地方各级领导机关是党的地方各级代表大会和它所产生的委员会，党的各级代表大会的代表实行任期制;党的中央政治局、中央政治局常委和中央委员会总书记由中央委员会全体会议选举产生，地方各级委员会常委和书记、副书记由党的地方各级委员会全体会议选举产生并报上级党委批准;党的基层组织包括基层党委、总支部委员会、支部委员会及其书记、副书记由党员大会或代表大会选举产生，并报上级党组织批准。

这一制度设计，还规定了党的各级委员会必须向同级代表大会负责并报告工作。比如由全国党代表大会选举产生的中央委员会必须向全国党代表大会报告工作，并经全国党代表大会审议批准。地方党委也必须向同级党代表大会报告工作，并由地方党代表大会来审议批准。基层党组织同样必须向选举他们的党员大会或代表大会报告工作，由党员大会或代表大会审议批准。

需要特别指出的是，这一制度设计规定了党的各级组织内部必须实行集体领导和分工负责相结合的制度。党的各级委员会一经成立，就要进行分工，各个党委成员必须根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。与此同时，党的集体领导制度明确规定，党委内部任何个人都不能凌驾于党委集体之上，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。

与群众路线紧密相连的新型民主制度

民主集中制中最重要的就是党的群众路线在党的生活中的运用，是一个与“从群众中来、到群众中去”的群众路线工作方法紧密相连的新型民主制度。

群众路线作为中国共产党的工作路线，有一个形象的说法叫作“从群众中来、到群众中去”。“从群众中来”，指的是党在决策之前先要开展调查研究，既及时了解群众的所需所要，又及时发现和总结群众创造的新鲜经验，并将群众分散的无系统的意见集中起来;“到群众中去”，指的是党在作出决策后，要到群众中去宣传解释，使之成为群众的意见，使群众能够坚持下去，见之于行动。与此同时，在群众实践中还要检验之前的决策是否正确，需要调整的就及时调整。比如2020年10月党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下称《建议》）。这是中共中央对于国家未来发展提出的建议，对于国务院制定规划纲要有极其重要的指导意义。国务院编制的规划纲要，经过全国人民代表大会审议通过后就成为国家意志。在这里，中国共产党“扮演”的是“人民最高代言人”的角色。因此，中国共产党在提出建议之前，不仅同各民主党派以及工商聯举行了协商会议，还举行了由习近平总书记亲自主持的包括企业家、党外人士、经济社会领域专家、科学家、教育文化卫生体育领域专家、地方党政领导、基层代表参加的一系列座谈会，直接听取意见，同时利用互联网开设“建言十四五”专门渠道听取广大网民的意见建议，把顶层设计和问计于民结合起来。据统计，在网上收到了超过101.8万条建言。各类座谈会的意见和网上的建言，成为中共中央形成《建议》的重要依据。由此可见，群众路线作为中国共产党的根本工作路线，是中国共产党和人民群众紧密相连的、充分体现中国共产党民主精神的工作路线。而这样“从群众中来、到群众中去”的决策过程，就是“民主基础上的集中、集中指导下的民主”的民主集中制。

为庆祝建党百年华诞，中国共产党在全党全国范围内开展了党史学习教育。中国共产党学党史，强调知行合一、以知促行，要通过党史这部生动教科书，使大家认识到中国共产党的初心使命是“为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴”，并要求在开展党史学习教育时践行党的初心使命，开展“我为群众办实事”活动。正因为中国共产党把自己的根深深地扎在人民群众中，所以才能在平时把人民群众团结在自己周围，在关键时刻能够一呼百应动员群众，实现党的奋斗目标。也就是说，中国共产党治理国家，不是仅仅由几千万党员来治理国家，而是动员和组织最广大的人民群众来治理国家。

为庆祝建党百年华诞，中国共产党在全党全国范围内开展了党史学习教育，并相应开展“我为群众办实事”活动。图为2021年6月2日下午，在浙江省台州市仙居县下各镇厦阁村，党员志愿者开展“我为群众办实事”主题实践活动，帮助缺少劳力的农户移栽秧苗。（IC photo图片）

党内民主集中制和国家民主集中制

中国共产党的群众路线包含两个方面的要求，一是各级党组织特别是党的各级领导干部要经常而又充分地听取党内同志的意见，二是各级党组织包括政府机构内的党组织特别是党政机关各级领导干部要经常而又充分地听取党外群众的意见。因此，在坚持和实行群众路线的时候，我们形成了党内民主集中制和国家民主集中制这样两种既相互区别又相互联系的民主集中制。

在党内民主集中制方面，为保证各级党组织特别是党的各级领导干部能够经常而又充分地听取党内同志的意见，中国共产党的党章规定，党的各级组织要使党员对党内事务有更多的了解和参与。党的各级委员会不仅要向选举他们的党代表大会报告工作，党的上级组织还要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们的问题;党的下级组织既要独立负责地解决自己职责范围内的事情，也要及时向上级组织请示和报告工作;党的上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。在实际工作中，各级党组织采取多种形式听取党内同志的意见。比如各级党组织会在作出重大决策之前先召开一系列工作会议，广泛充分听取各个方面的意见或建议。最典型的例证是在党的十一届三中全会前党中央召开了长达36天的工作会议，拨乱反正中的一些重大问题都是在工作会议上经过充分讨论后再提交党的十一届三中全会审议通过的。又比如，各级党组织都会印发简报或要报，在党内通报最近的工作要求、各单位的工作经验和群众意见以及上级组织的最新指示;各级党组织还会举行一些党员或下级组织代表参加的座谈会，了解党组织的决议贯彻落实情况和党内外群众对党的工作的意见或建议。建立在这样民主基础上的决策一旦获得通过，广大党员就会自觉执行。这些在党内实行的群众路线做法和制度，就是党的民主集中制。

在国家民主集中制方面，为保证各级党组织包括政府机构内的党组织特别是党政机关的各级领导干部能够经常而又充分地听取党外群众的意见，中国共产党党章和国家宪法规定，党和国家各级组织的重大决策和立法都必须建立在民主的基础之上，一旦通过就必须坚决执行。经过长期探索和不断完善，中国共产党在国家治理中坚持实行群众路线，已经形成了和选举民主不同但又能够和选举民主结合的协商民主制度。中国的民主制度有两种形式：一是选举民主，二是协商民主。选举民主主要通过实行选举制和代表制的党代表大会、人民代表大会来实现;协商民主则是在中国共产党领导下，人民内部各方面围绕改革发展稳定重大问题和涉及群众切身利益的实际问题，在决策之前和决策实施之中开展广泛协商，努力形成共识的重要民主形式。不经过协商的不能进入决策程序，协商没有达成共识的也不能进入决策程序。这是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。目前，中国已经形成了政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商等七大协商民主渠道。2021年6月25日，在庆祝中国共产党成立100周年之际，国务院新闻办公室发表的《中国新型政党制度》白皮书对此作出相应的阐释。比如，中共中央在每年召开全会作出重大决策之前，都必须同八个民主党派和工商联进行协商;在中国的制度设计中，除了有选民选举产生的人民代表组成的人民代表大会这一根本政治制度，还有中国人民政治协商会议（人民政协）。人民政协是一个专门的协商机构，一般都和人民代表大会同时召开，并由政协委员对人民代表大会要审议的法律法规进行讨论;政协委员还可以同政府部门进行专题协商，提出意见和建议。中国的民主是全过程的民主，而不是在投票时有民主、投票后就进入“休眠期”的民主。中国的所有重大决策都是在这样广泛的民主基础上形成的。

由此可见，中国的民主制度是既有民主性又有效率性的民主制度。正如习近平总书记指出：“民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度，它正确规范了党内政治生活、处理党内关系的基本准则，是反映、体现全党同志和全国人民利益与愿望，保证党的路线方针政策正确制定和执行的科学的合理的有效率的制度。因此，这是我们党最大的制度优势。”

2021年6月12日，齐齐哈尔市鹤城艺术宫里展出的长达85米的《中國共产党章程》小楷书法长卷。近20000文字，向人们诉说着一百年来属于中国共产党人的文化自信与政治信仰。（IC photo图片）

2021年6月16日，辽宁沈阳，民间收藏家展出自己收藏的百部党章，迎接建党100周年。另展出的还有共青团团章、少先队队章等藏品。（IC photo图片）

民主集中制包括严格的纪律和监督

中国共产党在贯彻民主集中制时，不仅十分重视坚持群众路线、重视制度建设和改进工作方法，而且非常重视纪律建设和民主监督制度建设。

中国共产党党章规定，党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。这“四个服从”，是中国共产党在党的建设长期实践中逐步形成，并在总结“文化大革命”教训后进一步完善的。这“四个服从”，是中国共产党的政治纪律和组织纪律的集中体现，同时也是党的民主集中制的重要组成部分和重要保证。

为加强党的纪律建设，中国共产党建立了党的纪律检查机关，并在党章中设“党的纪律”专章明确党的纪律包括政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律，还根据党章制定了《中国共产党纪律处分条例》等党规;国家也相应制定了《中华人民共和国公职人员政务处分法》等法律法规，做到有纪可依、有法可依。同时，党章规定禁止任何形式的个人崇拜，既保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，又坚决维护代表党和人民利益的领导人的威信。中国共产党还通过了党内政治生活若干准则等重要规定，明确提出党员和干部要增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚决维护党中央权威和集中统一领导，始终做到在思想上政治上行动上与党中央保持高度一致。

在加强纪律建设的同时，中国共产党还以党章为根本遵循，制定了《中国共产党党内监督条例》，强化了党内监督。在国家层面，中国也以宪法为依据出台了《中华人民共和国监察法》。这两部法律法规的出台，实现了对党员领导干部和公务员监督的全覆盖。中国共产党明确把领导干部特别是高级干部作为“关键少数”加以监督，强调有领导权力就要负监督责任，努力做到有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。与此同时，坚持党内监督中的民主集中制原则，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督，发挥同级相互监督作用，还坚持党内监督与外部监督相结合。为加强监督，中国共产党还建立了权威高效的党内监督体系，强化了纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督，尤其是把巡视巡察作为党内监督战略性制度安排，充分发挥好巡视利剑作用。同时，还加强部门职能监督，重视基层日常监督，强化党员民主监督，形成监督合力，为全面从严治党提供全方位立体化的坚实保障。

2021年7月29日，河北省人大常委会审议通过《河北雄安新区条例》，将规划上升为法律，确保一张蓝图干到底。（新华社图片）

义务和权利相对应又相结合的新型民主制度

中国共产党的民主集中制对于每一个党员来说，是一个义务和权利相对应又相结合的新型民主制度。

中国共产党党章对党员必须履行的义务作出了规定，要求党员干部坚定理想信念、坚持实事求是、推动科学发展、密切联系群众、加强道德修养、严守党的纪律、提高自身素质和能力、经常检查和弥补自身不足。同时，中国共产党党章也对党员享有的权利作出了规定，指出党员享有党内知情权、接受党的教育培训权、党内参加讨论权、党内建议和倡议权、党内监督权、党内提出罢免撤换要求权、党内表决权、党内选举权和被选举权、党内申辩权、党内提出不同意见权、党内请求权、党内申诉权、党内控告权等权利。

任何一种民主制度，都是权利和义务对等的制度，中国共产党的民主集中制也不例外。为此，中国共产党还制定了《中国共产党党员权利保障条例》，对党员权利及其保障措施和责任追究作出了明确规定，指出党组织必须尊重党员主体地位，强化管党治党政治责任，将党员权利保障融入新时代党的建设之中，严格按照党章和其他党内法规保障党员各项权利、完善党员权利保障制度机制。任何侵犯党员权利的行为必须受到追究。党组织应当以事实为根据、以党章党规党纪为准绳，对侵犯党员权利行为作出认定和处理。与此同时，党员应当增强党的观念和主体意识，将行使党章规定的权利作为对党应尽的责任，向党组织讲真话、讲实话、讲心里话，敢于担当、敢于负责，遵守纪律规矩，正确行使权利。

结语

中国特色民主集中制已经形成了一个以辩证唯物主义认识论和方法论为基础，包括民主集中制原则、制度、方法在内的理论体系。根据这样的理论建立和完善起来的民主集中制，不仅在实践中已经形成了以选举制、代表大会制、委员会制、任期制、报告制为基本制度，并在领导班子内部实行集体领导和分工负责相结合的制度，而且已经形成了从中央到地方和基层相互衔接的组织体系。最重要的是，这是一个与“从群众中来、到群众中去”的群众路线工作方法紧密相连的新型民主制度，是一个十分重视纪律建设和民主监督制度建设的新型民主制度，是一个党员义务和权利相对应又相结合的新型民主制度。要问中国特色民主集中制的“特色”何在？就在于它是既坚持马克思主义民主集中制原则，又在中国独特实践中形成具有中国共产党自己特色的民主集中制。