北京市失独老人养老服务政策研究

□文/ 杨鹤童

（首都经济贸易大学 北京）

［提要］ 本文通过对北京市以及我国内地部分省级行政区民政部门针对失独老人出台的养老服务政策进行对比分析，关注经济性和非经济性补偿政策的出发点、保障性与差异性。 结果发现：各省市出台的养老服务政策参差不齐，北京市出台的经济补偿政策力度不足，但其非经济补偿政策值得借鉴。 失独老人大多面临物质和精神方面的双重困境，他们缺失了子女的赡养，主要依靠政府补偿性政策养老。 因此，建议北京市既要提升对失独老人经济补偿的保障水平，又要继续重视非经济补偿的作用，持续优化失独老人养老服务政策和保障体系。

一、问题的提出

在过去十年间，我国常住人口老年人抚养比持续走高，并面临一系列人口老龄化问题，其中失独老人的养老问题值得关注。失独老人指失去独生子女的60 周岁以上人口。截至2012年，北京市有失独家庭 3，900 户、7，746 人，其中农村 1，269人，城市6，477 人。失独具有不可逆性，造成了失独问题无法根除。同时，由于失独老人群体的被动性角色，社会对于他们的关注度有所欠缺。失独老人常伴随情感寄托缺失、社会尊重缺失和人际交往障碍等方面的心理问题以及包括经济物质需求、生活护理需求和精神慰藉需求等多方面的养老需求。

《北京市养老服务设施专项规划》中提出“9064”养老服务发展目标，即到2020 年，在社会化服务协助下通过家庭照顾养老的老年人占90%，通过政府购买社区照顾服务养老的老年人占6%，入住养老服务机构集中养老的老年人占4%。因此，当失独老人缺失家庭照顾时，政府应该承担起主要的养老责任。

失独老人大多面临物质和精神方面的双重困境，他们缺失了子女的赡养，政府出台的养老服务政策成为了他们养老的重要依据。因此，我国各省市出台了哪些失独老人养老政策？这些政策之间有何异同，是否可以相互借鉴？北京市将如何完善相应的经济补偿政策和非经济补偿政策？以及如何使政策更好地服务失独老人群体等问题值得深入研究与探讨。

二、文献综述

在许多研究成果中，专家们阐释了关注独生子女特殊家庭和失独老人养老问题的重要性和必要性。独生子女的产生与国家独生子女政策密切相关，因此一定程度上通过国家力量解决失独老人的养老问题具备现实基础和逻辑依据。

为帮助失独老人摆脱困境，专家们主要提出了三点方案：首先，政府部门可调拨一部分社会抚养费，给予失独家庭经济救助。提高失独老人医疗保险的保障水平，对灾难性疾病给予相应补助，同时为其购买专项附加险，以确保他们再次遭遇意外灾害时，能得到及时有力的保障。其次，政府部门可以建立专门的失独老人养老院。制定失独老人养老院建设的支持政策，明确规定失独老人养老院建设的主体、资金来源、养老服务标准等，以及失独老人入住条件、服务内容等，这些政策为失独老人养老院的建设及其运行提供最有力的制度保障。最后，促进非政府组织等多元主体参与失独老人养老服务。构建以政府为主导的，政府、社会、社区、家庭共同参与的多层次、多维度、多渠道运行系统，帮助失独老人脱离养老困境。

在已有文献中，专家们建议从经济补偿和非经济补偿两个维度，通过政府和非政府组织两个主体，为失独老人提供养老服务。本文依据经济补偿和非经济补偿两个维度，通过归纳分析北京市以及我国其他省市民政部门针对失独老人出台的养老服务政策，比较其差异性、出发点与保障性，为北京市优化失独老人养老服务政策和完善失独老人养老服务体系提供依据。

三、资料来源

本研究采用比较分析法和内容分析法，通过访问北京市及我国内地部分省级行政区民政部门网站，收集整理各省市出台的关于失独老人和独生子女特殊家庭的养老政策，归纳分析相关养老服务政策具体内容之间的异同。各省市政策中主要从经济补偿和非经济补偿两方面入手扶助失独老人，本研究将经济补偿政策细分为一次性补助和每月发放的扶助金进行统计，在非经济补偿政策条文中提取关键词进行归纳。继而将北京市与其他省市失独老人养老服务政策进行对比，借鉴其他省市的经验方法，结合北京市的居民消费水平、公共预算支出以及城乡消费差距等民生基本情况进行分析，综合探讨北京市失独老人养老服务政策的优化方案。

四、失独老人养老政策比较

（一）经济补偿政策比较。研究选取了北京市、上海市、浙江省等五个省级行政区的经济补偿政策进行具体分析。2016 年北京市人民代表大会常务委员会通过的《北京市人口与计划生育条例修正案》中规定失独老人所在区人民政府应当给予每人不少于5，000 元的一次性经济帮助。同时，北京市卫生和计划生育委员会等五部门于2013 年发布的《关于进一步做好北京市计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》中也将每月发放的扶助金标准提高到每人500 元。

根据对各省市失独老人养老服务政策的横向比较发现，各地的经济补偿均以一次性补助和每月扶助金两种形式发放。其中，一次性补助力度从5，000 元到3 万元不等，北京市的一次性补助力度低于贵州省和陕西省；同时各省市每月还会向失独老人发放扶助金，金额从每人每月500 元到1，000 元不等，北京市的每人每月扶助金也相对较少。表1 中数据显示各省市对失独老人及独生子女特殊家庭的经济补偿力度参差不齐。（表1）

对表1 中的数据进行进一步比较分析，研究发现北京市失独老人养老服务政策中经济补偿部分力度不足，具体如下：

表1 失独老人经济补偿政策比较一览表

第一， 北京市出台的经济补偿政策内容与该地区GDP 指标之间没有显示正向关系。 2019 年，北京市人均地区生产总值超过16 万元，在我国内地31 个省级行政区中居于首位，然而其政策中对失独老人的经济补偿力度却差强人意，一次性补助的最低标准仅为5，000 元。政府并未因北京市经济发展水平较高而为失独老人提供更多经济补偿。

第二，北京市每月发放的扶助金水平未与其居民消费水平挂钩，不足以支持失独老人负担其生活成本。北京市2017 年居民消费水平每月超过五千元，在国内31 个省级行政区中仅低于上海市，居民生活成本较高。但北京市出台的经济补偿政策中表示，每人每月可领取的扶助金仅为500 元，不足以负担老人日常生活开支，经济补偿如杯水车薪。

第三， 北京市地方财政支出中医疗卫生支出水平较低。2019 年，北京市用于计划生育和医疗服务等医疗卫生方面的支出约为534 亿元，低于对失独老人经济补偿力度较高的浙江省和贵州省，仅位列国内第15 位，这可能是造成北京市为失独老人发放的一次性补助和每人每月扶助金低于其他省市的主要原因。

第四，北京市城乡居民消费水平差距较大，但在对失独老人的经济补偿政策中没有体现其差异。北京市2019 年城镇居民年人均消费支出约4.6 万元，而农村居民年人均消费支出却不到2.2 万元，二者相差一倍。北京市应借鉴陕西省的政策措施，根据居民消费水平差异，为城镇和农村失独老人提供有差异性的经济补偿。

（二）非经济补偿政策比较。研究进一步采用内容分析法对我国内地7 个省级行政区出台的失独老人养老政策中的非经济补偿部分进行提取和归纳，提取出的关键词有“帮助再生育”、“收养子女”、“优先入驻养老机构”等，各省的非经济补偿措施较为单一。然而，这些非经济补偿政策是否能够切实服务到失独老人群体值得探讨。失独老人已年过花甲，帮助他们再生育几乎无法实现。同时，失去独生子女已经将失独老人笼罩在痛苦的阴霾下，所以他们大多也不愿收养子女。因此，民政部门的首要任务是提升失独老人养老服务供给质量，通过心理疏导、生活援助等更加丰富多样且切实可行的方法为失独老人提供帮助。（表2）

表2 失独老人非经济补偿政策比较一览表

对各省市失独老人养老服务政策的非经济补偿部分进行比较，发现与其他省市相比，北京市针对失独老人出台的非经济补偿政策较为完善。在北京市民政局2015 年印发的《特殊家庭老年人通过代理服务入住养老机构实施办法》中，对失独老人的非经济补偿办法作出了明确规定。《办法》一方面明确了市区两级民政部门的职责，由市级民政部门负责政策制定，并由区级民政部门保障政策落地；另一方面通过指导和监督代理服务机构和其他机构组织的工作，为失独老人提供专业性的服务和帮助。（表3）

表3 北京市失独老人非经济补偿政策一览表

专业的代理服务机构有能力为失独老人提供更舒适、优质的养老环境和更贴心、周到的陪伴照顾。其他机构组织为失独老人提供康复护理、法律援助、资产评估等服务，能够保障失独老人接受到更加直接、体贴且专业的帮助。虽然北京市在医疗卫生与计划生育方面的支出低于其他许多省市，但是我们发现北京市的失独老人养老服务政策的实施效果优于其他省市，这可能就归功于在北京市民政部门的监督指导下代理服务机构和其他机构组织的政策落实。

五、失独老人养老政策建议

对失独老人养老政策的建议同样可分为经济补偿和非经济补偿两个维度阐述。

（一）经济补偿政策建议。研究建议北京市政府在能力范围内提高对失独老人的经济补偿水平。将政府财政支出向失独老人养老问题倾斜，保证失独老人负担得起基本的生活。同时，建议民政部门在政策制定过程中参考陕西省的经验方法，将失独老人群体按生活地域划分为城镇和农村两类，给予他们不同标准的经济补偿，以确保政府财政支出能够更加精准有效地帮助到不同生活成本地区的失独老人。此外，北京市民政部门应确保一次性补助和每月的扶助金正常发放，避免补偿款领取手续繁琐等问题的发生。最后，应不断健全和完善失独老人养老服务制度体系，将经济补偿政策与大病医疗、养老院住宿费等公共服务挂钩，保证失独老人病有所医、老有所养。

（二）非经济补偿政策建议。研究建议北京市民政部门继续重视非经济补偿的作用。为失独老人代办住院登记及手术签字等相关事项、为老人提供志愿服务及法律援助等服务都可以减轻失独老人的生活压力与困境。在为失独老人提供非经济补偿的过程中，民政部门既要保障相关政策的制定和实施，又要做好代理服务机构与失独老人之间的协调工作，只有将民政部门的职责和代理服务机构的职责都落实到位，二者有机结合，才能更好地为失独老人提供支持和帮助，体现政府的人文关怀。

六、结语

失独老人曾经响应国家号召选择了只孕育一个孩子，他们在为国家减少人口爆炸风险的同时，却在无形中使自己面临风险。一旦失去独生子女，许多家庭便沦为弱势群体，照顾和支持失独家庭和失独老人是我们社会应当共同承担的责任。因此，政府民政部门必须关注失独老人所面临的经济上和精神上的双重困境，通过政策扶持等方式最大限度地给予他们帮助，缓解他们的养老压力，补偿他们所缺失的那份亲情。

本文基于多省市的政策比较视角探究了北京市失独老人养老服务政策的特征与保障水平，为完善北京市失独老人养老服务体系提供依据。失独老人养老服务政策的出发点是扶助失独老人，帮助他们摆脱养老困境。但在研究过程中发现，相关补偿性政策力度不足且较零散，并未构成完整体系，这可能造成失独老人遇到困难时难以依据合适的补偿性政策获得帮助。本研究希望引起北京市民政部门对失独老人养老问题的重视，建议借鉴陕西等省市的经济补偿经验，继承和创新北京市的非经济补偿措施，结合北京市的具体情况，因地制宜地提升失独老人养老服务保障水平，构建包括经济补偿政策和非经济补偿政策在内的高质量失独老人养老服务政策体系，从而为失独老人提供更加优质体贴的养老服务和精神慰藉。