党的十八大以来廉政风险防控研究综述

2021-09-05刘玉靖

世纪桥 2021年3期

刘玉靖

摘要：加强廉政风险防控，是中国共产党防范化解重大风险的内容之一。党的十八大以来，国内学者主要从基本内涵、存在的问题和解决的思路等方面，加强了对廉政风险防控的研究，并取得了许多有价值的研究成果。文章对现有主要研究成果进行分析梳理，以期为学术界进一步深化该问题研究提供借鉴。

关键词：中国共产党;廉政风险防控;研究;综述

中图分类号 D26文献标识码 A文章编号 1001-0475（2021）03-092-05

党的十八大以来，随着党风廉政建设和反腐败斗争的不断深入，学术界对廉政风险防控的研究也不断深化，取得了不少颇具分量的研究成果。全面、系统梳理已有相关文献可以看出，学术界关于这一问题的研究主要聚焦在以下三个方面。

一、廉政风险防控的基本内涵

学术界普遍认为，廉政风险是可防可控的。但由于研究的具体视角和理论基点不同，学者们对廉政风险防控内涵的阐述也各有侧重。

（一）风险管理说

观点从风险管理的视角，以风险管理理论为基础，认为廉政风险防控是针对反腐倡廉建设的重点领域和党员干部、国家公职人员用权履职的关键岗位存在的潜在腐败风险进行辨别分类、排查评估、科学防范，以防止其在权力行使中出现偏离，化解和降低腐败发生的潜在风险，维护公共利益的预防腐败新制度。[1]

（二）循环理论说

该观点从质量管理的视角，以PDCA循环理论为基础，认为廉政风险防控是通过借鉴PDCA模式即通过计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、行动（Action）四个阶段，以制约和监督权力运行为核心，通过权力运行轨迹查找廉政风险，建立一种全程监控的循环管理系统，从而有效地预防和化解腐败风险。[2]

（三）利益冲突说

该观点从防止利益冲突的视角，以利益冲突理论为基础，认为廉政风险防控就是以规范和制约权力为核心，以改革、完善权力结构和运行机制为途径，通过分析公职人员在从政过程中可能产生利益冲突的情况，查找廉政风险点，建立相应防范制度和运行机制，进而阻断公职人员利用公权追逐不合理私利的機会和渠道。[3]

（四）网格管理说

该观点从现代信息技术的视角，以网格管理理论为基础，认为廉政风险网格化管理是按照一定的标准划分若干网格单元，以信息技术为平台，以权力运行流程和权力行使主体为基本对象，以网格数据库为基础，以网格体系为载体，依法对网格权力和事务进行协同治理而构成的廉政风险防控系统，具有网格化、数据化、制度化、多元化的特征。[4]

（五）协同理论说

该观点从协同管理的视角，以协同理论为基础，认为廉政风险防控机制围绕基层单位的内部治理和权力运行，查找隐藏在工作岗位的思想风险、岗位风险、职责风险、机制风险和外部环境风险等各类风险，合理确定各类风险的等级，有机整合单位内部反腐倡廉的各类力量，达到防控廉政风险的目的。[5]

（六）内控理论说

该观点从内部控制的视角，以内控理论为基点，认为内部控制以规范权力运行为核心，以推进制度建设为抓手，逐步建立和完善以制度确权为基础、以科学分权为核心、以阳光示权为关键、以有效控权为目标的内部控制体系，增强廉政风险防控的体系化、动态化和主动性，实现权力运行规范有序、公开透明、廉洁高效，从而有效防范廉政风险。[6]

二、推进廉政风险防控面临的问题

学术界充分肯定了党的十八大以来加强权力制约和监督方面采取的措施及其取得的成效，并探讨了廉政风险防控方面仍然存在的问题。主要集中在以下几个方面：

（一）思想认识不到位

一是缺乏理论指引。有学者认为，廉政风险防控仍处于探索过程，使得廉政风险防控工作具有鲜明的实践特征，但在理论的提炼和指导方面却有一定的欠缺，易陷入“盲目”困境，影响工作效果。[7]二是思想上重视不够。学者们普遍认为，防控主体思想认识不到位，重视程度不够，存在不愿管、不想管，被动应付的问题。如有学者认为，防控主体思想认识有偏差，对推进廉政风险防控机制建设的重要性认识不到位，对廉政风险防控机制建设的核心价值认识“越位”，认为其可以“包治百病”。[8]也有学者认为，防控主体思想认识上存在将廉政风险等同于腐败问题，认为一些岗位不存在廉政风险。[9]

（二）防控机制不健全

有学者通过对全国各地实践经验的深入分析，认为廉政风险防控机制建设仍有深化拓展的空间和亟待破解的难题。主要表现为：廉政风险防控机制刚性不足，缺少有关廉政风险防范机制的整体性和配套性规定;廉政风险相关机制设计不合理，往往错过了发现那些倾向性、苗头性问题的最佳时机;廉政风险防控相关制度设置科学化水平不高，存在着“两张皮”现象;廉政风险防控机制覆盖面不广，向基层延伸、向更广领域拓展不够。[10]

（三）风险排查不准确

一是缺少科学有效的测量方法。由于廉政风险的高度复杂性，导致还没有一个能够有效科学测量廉政风险水平实际的评价方法。[11]二是把现象当作了本质。由于对廉政风险点的分析或描述较为模糊，在实践过程中存在将廉政风险点潜在危险的表现作为风险点来排查。[9] 三是社会参与度不高。由于缺乏群众的有效参与，就很难发现深层次的廉政风险点所在，风险排查存在不少“盲点”。[7]

（四）制度执行不到位

一方面，由于信息不对称，使得一些部门、单位制定的廉政风险防控机制建设方案，理论上讲起来头头是道，执行起来却脱离实际、脱离群众;监控措施不得力，虚监、弱监、失监、难监等问题较为突出，廉政风险防控机制执行效果不佳。[10]另一方面，从我国一些纪检监察机关工作情况和队伍现状看，在理论水平、思想状况、业务知识水平和工作作风等方面还存在着与新形势的要求不相适应的问题。[11]

三、加强廉政风险防控的主要思路

党的十八大以来，围绕党的一系列党风廉政建设和反腐败斗争重大举措，学术界对廉政风险“怎么防”的问题进行了深入研究，提出了许多有价值的防控措施，初步形成了融理论、制度、教育、科技、廉政领导力等为一体的廉政风险防控机制。

（一）明确廉政风险防控的理论基点

廉政风险防控理论思维方法上处处蕴涵着马克思主义的哲学思想，体现了辩证唯物主义和历史唯物主义的精神实质和重要原则。所以，在深入推进廉政风险防控机制建设中，要以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导，充分发挥意识的能动作用，强化防控廉政风险教育，勇于创新，健全防控廉政风险制度，优化防控廉政风险监督。[12]加强廉政风险防控，坚持中国特色反腐倡廉道路必须以中国特色社会主义理论为指导，必须以坚持中国特色社会主义道路为基础和前提，这是保证党风廉政建设和反腐败斗争正确方向的必然要求。[13]

（二）厘清廉政风险防控的价值取向

廉政风险防控必须以为人民谋幸福这个中国共产党的执政价值为根本，其基础价值取向是廉洁执政、核心价值取向是为民执政、目标价值取向是安全执政[14]，所以说，廉政风险防控的核心价值取向或者说其目标，不仅在于建设廉洁政治。倘若“干部清正、政府清廉、政治清明”是其直接目标的话，那么，“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，时刻把群众利益放在首位，把维护好、实现好、发展好最广大人民的根本利益作为防控廉政风险的出发点和落脚点应该是其核心目标。[12]

（三）探索廉政风险水平的有效测评方法

一是行为测量法。即基于人们在生活中的真实经历（experience）来试图直接测量腐败真实水平的方法。该方法通过细化的调查题目（item）设计，开发中国版本的行为测评问卷，每年进行一次腐败程度测评，从频度或范围角度和从情节或性质角度去评判廉政风险水平。[15]二是构建区域廉政风险评价指标体系。有学者在大量调研的基础上，最终确定了一个包括4个一级指标、14个二级指标和48个三级指标在内的区域廉政风险评价指标体系，试图对一定区域内廉政风险状况进行科学客观的综合评价。[16]三是引入第三方评价。通过建构以多元竞争和多元制衡的第三方评价市场体系、建立民主透明的评价过程监督、建立完善對第三方评价的市场监管、构建一体化的政务廉政信息平台等措施，为社会公众有效参与反腐败工作提供平台，并以其独立性、专业性、全面性等特征确保廉政风险评估的真实性。[11]

（四）构建廉政风险防控预警机制

为强化预警，增强源头预防和治理的针对性、实效性，有学者提出通过设置廉政风险预警指标体系平台，开展预警信息采集，对可能引起腐败的苗头性和源头性的因素进行分析和动态监测，对呈现出的腐败信号和征兆释放预警信号，采取预警响应措施，控制风险。[17]有学者构建了一个由4个一级指标、31个二级指标组成的廉政风险预警指标体系，根据综合评判情况将廉政风险等级划分为五个等级，并对三级及以下的风险状态发布对应的预警，积极采取相应措施进行处置化解。[18]

（五）建设廉政风险协同防控机制

实施“六个协同”：即实施防控目标的协同，把风险防控与单位的业务工作结合起来;实施防控组织的协同，建立一整套科学运行的组织和领导机制;实施防控手段的协同，提升廉政风险防控效能;实施防控制度的协同，把权力关进制度的笼子里;实施防控信息的协同，破除信息孤岛效应;实施防控过程的协同，加强对工作岗位各环节、各步骤的防控管理。[4]推进“五个三工程”：即坚持预防、监督、惩戒“三元并重”的原则，形成不敢腐、不能腐、不想腐的防范机制和监督机制;构建制度+科技+文化的“三位一体”反腐模式;构建内外防控相互作用、点面防控协调统一、动态防控提升效能的“三维立体”防控格局;建立明晰权力、规制权力、监督权力的“三步律权”长效机制;五是建立强有力的组织保障、宣传引领和监督检查的“三强”保障机制。[19]

（六）建立廉政风险网格化管理机制

整合现有资源，构建基层廉政风险网格化管理机制和制度体系，形成党委领导、自上而下的政府管理与自下而上社会监督良性互动、管理与服务相融合的法治模式，使网格内的每一个主体都成为权力运行的参与者和监督者。[4]并针对基层廉政风险网格化防控运行是一个动态过程的特点，构建一个多元行动主体与IT技术等宏观与微观客体不断交流信息和责任的行动系统，吸纳社会力量参与，发挥信息技术防腐效能，实现廉政风险从监督到发现、预警、控制和问责的动态管理。 [20]同时，通过制定信息科技廉政风险防控机制开展信息科技运用廉洁性评估，升级智能监察系统，实现对电子权力监督全覆盖等措施，加强对电子权力可能产生的信息科技廉政风险进行有效防控。[21]

（七）加强廉政领导力建设

一方面，通过健全科学有效的权力制约和协调机制，强化党内监督，提高惩治腐败和反腐败制度的执行力，拓宽人民群众反映诉求及参与反腐倡廉的渠道，克服提升廉政领导力建设的约束因素。[22]另一方面，积极构建提高廉政领导力的“九力”模型，由吸引力、感召力和回应力构成廉政公信力，由洞察力、定向力和抉择力构成廉政决断力，由整合力、协同力和激发力构成廉政执行力，并通过公信力、决断力和执行力叠加，领导力与管控力交织，领导力和制度、文化结合，个体领导力和组织领导力的叠加，认识能力与实践能力交织，实现多个因素协同合作，放大廉政领导力。[23]

党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上。加强廉政风险防控是从源头上有效防治腐败，加强党风廉政建设和反腐败斗争的治本之策。党的十八大以来，学术界围绕上述三个方面内容，对加强廉政风险防控进行了深入而富有成效的研究，但从对已有成果的梳理分析来看，仍有一些不足：一是对习近平新时代中国特色社会主义思想中蕴含的廉政风险防控理论研究不够系统深入;二是对全面从严治党大环境下廉政风险面临的新形势和出现的新特点的研究不够全面;三是把加强廉政风险防控纳入国家治理体系和治理能力现代化建设大局中的研究还很缺乏;四是对群众参与机制的研究针对性、实效性不强;五是对加强廉政领导力尤其是“一把手”廉政领导力建设的研究还很薄弱。这些不足，将是包括笔者在内的广大学者今后研究廉政风险防控问题的努力方向。

参考文献：

[1] 李喆.廉政风险防控：理论内涵、价值意蕴和实践进程[J].中共银川市委党校学报，2013（04）.

[2] 孙雪聪.基于PDCA管理模式的廉政风险防控机制探究[J].领导科学，2014（02）.

[3] 郭兴全，胡映雪.利益冲突视野下的廉政风险防控管理[J].西北农林科技大学学报：社会科学版，2013（04）.

[4] 蔡玉卿.基层廉政风险网格化管理机制：突出问题及路径选择[J].临沂大学學报，2015（02）.

[5] 王金利.基层单位廉政风险协同防控机制的构建研究[J].理论学刊，2014（04）.

[6] 李慧，张海兰.内部控制：廉政风险防控的新视角和有效抓手[J].廉政文化研究，2016（05）.

[7] 葛成本.廉政风险防控在实践中的困境与对策探讨[J].广州大学学报（社会科学版），2013（08）.

[8] 兰荣禄.廉政风险防控机制建设：模式、问题与对策[J].南昌航空大学学报：社会科学版，2013（02）.

[9] 杨云成，张希贤.安全系统工程理论与廉政风险防控机制建设[J].南京社会科学，2014（12）.

[10] 杨银乔.廉政风险防控机制建设的实践与思考[J].决策与参考，2014（02）.

[11] 李科利，梁丽芝.第三方评价与廉政风险防控实效提升[J].廉政文化研究，2015（01）.