制度经济学视角下的腐败预防与治理研究

肖克 张龙辉

摘   要：腐败在本质上是作为公共代理人的公权力承担者与经济行为主体之间的利益交换行为，是经济和市场原则在政治领域的错用，是公权力异化和被滥用的结果。从制度经济学视角分析，市场失灵会导致权力获得对稀缺资源的分配权，民众与政府官员之间的多重委托代理关系会导致公权力委托代理关系的复杂化，从而造成权利与权力的关系失衡，进而引發权力委托代理关系失灵。当制度缺失、监管缺位时，腐败收益往往会高于腐败成本，政府官员在对成本收益进行考量后，就会实施腐败行为。而预防和治理腐败，不仅需要不断推进市场化改革，改善公共权力委托代理关系，还需要提高腐败行为的机会成本。

关键词：制度经济学;腐败治理;市场失灵;委托代理;成本收益

中图分类号：D630.9                 文献标识码：A                文章编号：1674-9170（2021）04-0008-11

对腐败的预防和治理一直是学术界关注的问题，如何有效地消除腐败的影响、寻求腐败预防与治理的解决措施已成为各国政府关注的焦点。在中国共产党第十九次全国代表大会上，习近平总书记曾指出：“腐败是我们党面临的最大威胁”，只有坚持反腐不松懈、不动摇，不断“深化标本兼治，才能跳出历史周期率，确保党和国家长治久安”[1]。对腐败的预防和治理是党和国家在当前及今后相当长一段时间内的重要工作，通过持续的反腐败工作，以“零容忍态度严厉惩治腐败”，不断净化党内政治生态，能够使我们党“坚定走在时代前列，始终是中国人民和中华民族的主心骨”[2]。此外，预防和治理腐败能够加强党同人民群众的联系，使我们党始终保持纯洁性和先进性，有效夯实党的执政基础，强化党执政的合法性，巩固党的执政地位，也有利于营造良好的政治生态环境，推进国家治理体系和治理能力现代化，实现党长期执政的宏伟目标。

以往反腐败研究视角侧重于社会学、法学、政治学和传统经济学的理论阐释和学术探索，而制度经济学的产生则为研究腐败问题提供了新的思路和理论分析视角。本文运用制度经济学的分析方法，从体系视角、结构视角和角色视角三个维度分析腐败产生的原因，认为市场失灵必然会导致政府对市场的干预，从而使权力获得稀缺资源的分配权，而作为掌握公权力的政府官员在理性经济人和机会主义动机的驱动下会产生腐败的动机。同时，在公民权利和政府权力的关系方面，公民权利的让渡建构了权力，公民以委托代理的形式将建构的权力委托给政府，而政府再次以委托代理的形式将政府权力委托给具体的个人（即政府官员），这种多重委托代理关系容易导致权利和权力关系的异化与失衡，引发作为初级委托人的民众与作为终极代理人的政府官员之间委托代理关系的失灵，从而使腐败行为的发生成为可能。

一、制度经济学视角下的腐败：理论、定义及分类

制度经济学是经济学的重要分支之一，它的发展整体上经历了两个阶段，形成了资源稀缺理论（resource scarcity theory）、交易成本理论（transaction cost theory）、寻租理论（rent-seeking theory）、委托代理理论（principal-agent theory）、市场失灵理论（market failure theory）和成本收益理论（cost-benefit theory）等理论。与传统的政治学、社会学和经济学研究视角不同，制度经济学侧重从制度建构和制度变迁的角度研究现实问题。

（一）制度经济学与新制度经济学

制度经济学是经济学的重要分支之一，制度经济学派的演进大体上分为两个阶段：第一阶段，19世纪末至20世纪30年代，以凡勃伦（Thorstein B.Veblen）、康芒斯（John R.Commons）和密契尔（Wesley C.Mitchel）为代表的一批人被称为“制度学派（Institutionalism/the Institutional School）”，他们强调制度因素对经济发展的作用[3]，这一学派被称为制度主义、老制度主义、旧制度主义、早期制度学派、旧制度学派等。而从20世纪30年代到40年代，加尔布雷斯（John Kenneth Galbraith）等作为旧制度经济学的继承者，主要关注点从经济领域转移到现代资本主义的权力结构[4]，这一学派通常被称为现代制度经济学（Neo-institutionalism），但笼统而言仍属于老制度经济学。第二阶段指20世纪50年代以来，以科斯（Ronald H.Coase）、诺思（Douglass C.North）等为代表的新制度经济学（New Institutional Economics）。

老制度学派的哲学基础是“本能主义”心理学和达尔文的“进化论”思想，以实用主义作为批判新古典理性主义的武器。休谟（David Hume）的“稀缺性”观点和亚当·斯密（Adam Smith）的“看不见的手”理论开创了制度分析的先河，而凡勃伦则率先将制度纳入到经济学的分析视角之中。凡勃伦的理论体系以本能和习惯心理学为基础，将资本主义体系视为在本质上被人的偏好和精神气质所推动，并反过来对之进行选择性淘汰的相互反馈、相互加强的体系。[5]他以“有闲阶级”的形成为切入点，认为社会演进的实质是个人精神适应的过程，制度基于公民个体或社会群体的思想习惯而建构，而制度变迁的原因在于自然对人们思想习惯的淘汰。康芒斯将制度变迁的主要原因归于技术的发展[6]，他的理论立足于对稀缺性的研究，认为经济的本质是交易，交易谈判中对所有权提出主张的唯一理由是预期中的稀缺性[7]79，而在买卖交易中，“稀缺性本身都是一种所需要的总量和所得到的总量之间的一种变动的社会关系”[7]270。康芒斯认为，稀缺使人们产生短缺或想望的认知，这种稀缺不仅产生冲突，同时还产生基于相互依赖性而建立的集体行动，集体行动的目的在于维持管制冲突的规则，和谐不是经济学的假定前提，而是集体行动的后果。[7]6-7简言之，制度就是集体行动对个体行动的控制。[7]78尽管两人在具体分析框架上存在差异，但由于二者在关于形式分析方法、整体主义和理性最大化方面具有相同的立场，因此老制度经济学仍然被视为一个群体。

“新制度经济学”一词最早由威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）提出，其目的是为了区别老制度经济学。新老制度经济学的核心共识在于对资源稀缺性理论假设的认知，但是与老制度经济学的“完全理性”假设不同，新制度经济学认为人的理性是有限的。总体上看，新制度经济学以制度为研究对象，假定制度的选择是有成本的，而制度选择作为不同参与主体共同作用下形成的结果，是博弈的产物，博弈论是其进行制度分析的主流范式。[8]科斯将交易成本引入经济分析，提出了交易成本理论[9] ，他批判了新古典经济学“交易成本为零”的观点，主张从实际出发研究人，而不是依靠简单的选择最大化程序这一“理性人假设”进行理论模拟。[10]基于此，科斯认为，只有阐释了理论假设的现实基础，才能避免因假设认知不足导致的误解和争论，才有利于人们在竞争性理论的选择中保持真正的理性。[11]此外，科斯还提出了制度比较与选择理论，为不同制度优劣的比较和选择提供了标准和分析方法，也为制度的现实选择和评价提供了可能性，从而在理论层面上回答了谁（变迁主体）、为什么（变迁动机或动力）、变迁目标（变改革成什么样）、如何（变迁方式）的问题。[12]诺思认为，制度变迁在绝大多数时候是渐进的[13]119，且具有对路径的依赖性，一旦发生制度变迁，其现有的路径就会在之后的发展中得到不断强化，从而形成了对既有路径的依赖。同时，诺思还指出对传统制度、信仰的依赖并不能解决所有的问题，社会的复杂性使得旧的制度和信仰难以有效解决新的问题。[14]此外，诺思还对制度和组织进行了分析、研究，认为组织是博弈的参与主体，而制度则是博弈得以正常进行的约束性规则[15]12-25，他明确指出：“有效率的制度（组织）是经济增长的源泉，并认为制度变迁总是循着有效率的方向演化的”[16]。张五常认为，新制度经济学“新”在产权和交易费用问题，指出“不同制度的存在是因为有交易费用的存在”[17]，而约束竞争的方法大概有四种，即等级排列、私有产权排列、用管制法律来排列权利、宗教和风俗。[17]他进一步指出，交易费用在本质上是一种“制度成本”，而私有产权本身也是一种制度，私有产权出现的原因在于交易费用不能为零。[18]

此外，威廉姆森以人的有限理性、机会主义和物的资产专用性（asset specificity）为理论基础，认为资产专用性是现实世界中物的最本质的属性，指出现实世界是一种治理的世界[19]，而治理的世界是以交易成本理论为基础的经济学所关注的世界[20]212。肖特（Andrew Schotter）认为，社會制度是“从其规则所描述的博弈之中发展出来的可供选择的均衡的行为标准或行为惯例”，而“制度是博弈均衡的特征而非对博弈的描述的特征” [21]216。斯科特（W·Richard Scott）指出，传统制度研究优先解决的是制度从何而来、因何而建、由谁而建以及依靠什么因素出现和传播的问题，他认为大多数经验研究都将制度视为一种决定变量，主要关注制度对组织实体和过程的影响。[22]102他进一步指出，制度由不同要素构成并通过不同机制扩散，而组织是其制度环境的产物。[22]154，187格雷夫（Avner Greif）则认为，构成新制度产生过程的部分初始条件源于承袭以往的信念、规范和组织。[23]17另外，还有制度经济学者提出了委托代理理论，认为委托代理问题是制度经济学的核心问题[24]80，只要交易关系存在，就会产生委托代理关系，但由于委托人和代理人之间信息的不对称，容易引发委托代理过程中的道德风险和逆向选择问题。[25]104-110整体而言，新制度经济学促进了对产权理论、交易费用理论、制度绩效理论和制度变迁理论的研究，并将研究内容进一步扩展到寻租理论、委托代理理论、契约理论等方面，从一个崭新的视角强调了对经济行为、人与人之间的经济关系的分析，更有力地说明和解释了现实经济问题。

（二）制度经济学与腐败

制度经济学特别是新制度经济学的发展，为研究腐败问题提供了一个新的思路，它在传统经济学理性经济人假定的基础上，提出了一些新的观点。首先，放弃了传统的完全理性人假设，取而代之以有限理性假设。科斯首先反对完全理性假设条件，认为它是“黑板经济学”，不能解决现实问题。[9]有限理性假设认为，受各种现实因素的限制和约束，人们并不能达到完全理性的状态，而只能有限的实现理性，有限理性并不追求个人效用的最大化，而是追求满意的目标。[26]其次，反对传统“交易成本为零”的观点，提出交易成本理论。制度经济学认为任何交易都会产生费用，交易费用在本质上属于“制度成本”，该理论关注的是“如何以交易成本的最小化为目的，根据具体的交易特征选择更优的制度安排”[27]。再次，拓宽了利益最大化的外延。传统经济学认为经济行为主体追求的是经济利益的最大化，而制度经济学认为经济主体不仅追求经济利益的最大化，还追求非经济利益的最大化，从而将腐败的研究范围扩展到了非经济层面。最后，制度经济学提出了契约的不完全性假设，认为“在存在交易成本的情况下，契约永远是不完全的，这种不完全性来自于三方面： 对未来不确定事件的不可预见性、不可描述性和不可执行性”[28]，而契约的不完全性容易导致委托代理关系的异化。这些从根本上改变了传统经济学的经济人假设理论基础，使得经济学理论对现实问题的解释更具科学性和可行性，从而为从多方面研究腐败问题提供了新的研究视角和理论支撑。

从制度经济学角度来看，腐败是代理人（政府官员）和客户（第三方）之间的利益交换，代理人被其委托人（民众）委以权力，委托人将任务交给代理人，并确定履行任务的规则[29]15，如果代理人未经委托人同意而以委托人的权益为代价换取除佣金以外的私人利益，势必会导致腐败行为的发生。寻租理论是经济学研究腐败问题的又一个切入点。寻租现象的产生通常是由政府对市场行为的限制——设租所引起的，但是腐败与寻租不尽相同，虽然腐败和寻租的行为主体都与公权力发生利益交换关系，但只有腐败的行为主体完全是掌权者，而寻租行为的主体则不必然掌握公共权力，且无权者的寻租行为以及在法律规定范围内的寻租活动不属于腐败行为。

不管从什么角度进行研究，腐败的定义是一个重要的问题。王沪宁认为，学界通常将腐败定义为“不正当地运用公共权威以获得个人的好处” [30]6。亨廷顿（Samuel P.Huntington）认为，腐化是指政府官员为谋取个人私利而违反公认准则的行为[31]54。约翰纳·伯爵·兰斯多夫（Johann Graf Lambsdorff）认为，腐败就是“为了私人利益滥用公共权力”，这里的私人利益不仅包括有价值的钱财，还包括个人权力和地位的上升，它既包括既得利益，也包括预期收益以及亲戚朋友的好处，这种腐败行为与政府失灵有关。[29]14倪星认为，所有借助公权力谋取私利的行为都可被称为寻租行为，寻租活动（rent-seeking activities）的实质是权钱交易，其结果就是导致腐败，而构成寻租腐败的两大因素是利己主义的动机和经济租金。[32] Bellaubi和Pahl-Wostl认为，在“委托—代理”分析框架内，代理人提供服务，委托人支付报酬，代理人和委托人的收益与社会收益存在正相关性，但是当代理人背叛的诱惑力高时，就会引发腐败行为的发生。[33]还有学者认为，腐败是“经济人不合制度规则利用公众赋予的职权为自己谋利益的活动”[34]。由此可以看出，腐败是一种特殊类型的交易行为，所有的腐败行为都是权力的异化和被滥用[35]，在腐败交易行为中，政府官员作为“委托—代理”结构中的一方，凭借掌握的公共权力非法向第三方收取贿赂，以满足自身的私人利益。综合而言，权力的稀缺性是腐败产生的理论基础和道德理由，作为一种社会资源，权力掌握在少数人的手中，权力的稀缺程度及对权力需求的紧迫性决定了它的价值。而作为权力的拥有者，政府官员出于自身利益最大化的考量，在衡量成本收益的基础上，以稀缺的权力为砝码与其他经济行为主体进行利益交换，如果认为腐败收益大于腐败成本，就会实施腐败行为。腐败交易是一种非法的隐蔽性交易，这一特性会极大地增加交易成本，并使腐败成为一种身份特定的交易。[29]181-182据此，可将腐败定义为：在委托代理关系中，政府官员作为国家权力的代理人为满足自身利益最大化而寻租国家公权力，第三方经济行为主体为获取稀缺资源而有意识地向政府官员支付利益，从而损害权力委托人（民众）利益的非法行为。

腐败的表现形态不尽相同，根据不同的标准可以划分不同类型的腐败。根据哪一方从腐败交易中获得较大的利益，可以将腐败分为官僚腐败和客户主义腐败，如果受贿者获得更大的利益，就是官僚腐败，反之则是客户主义腐败。根据行贿的频次、官员级别和财物数量可以将腐败分为大腐败和小腐败，前者是指一次性向较高级别的官员支付数量较大的财物，后者涉及频繁地向较低级别的公务员提供较少的财物。根据对腐败的容忍程度可以将腐败分为白色腐败、灰色腐败、黑色腐败。根据腐败行为与政府角色之间的关系，可将腐败分为上层腐败（grand corruption）、官员腐败（bureaucratic corruption）和立法腐敗（legislative corruption），其中上层腐败是指某些政治精英为满足自身利益，运用所掌握的权力通过修改国家法律或政策的方式来迎合某些利益集团，从而牺牲了部分公众权益;官员腐败是指政府官员与上级或民众交往过程中产生的腐败，如民众通过行贿获取本应由政府官员正常履行的行政审批或速度;立法腐败是指利益团体通过贿赂来影响具有表决权的立法官员，促使利己的法案通过。[36]德布拉·萨兹（Debra Satz）将腐败分为个人腐败（individual corruption）、内在腐败（intrinsic corruption）和制度性腐败（institutional corruption）三种形式，其中个人腐败的核心要义在于私人利益基于某种报酬而对公共领域进行不当入侵，这一行为有悖于其加入公共机构的最初目的;内在腐败源于善 （good） 未被以合适的方式对待，它的本质在于将公共善（public good）错视为私人善（private good）;而制度性腐败表现为一种制度的最初目的随着时间的推移而被瓦解，制度性腐败不必然涉及利益交换，其本身可能是无害的。[37]我们通常所说的腐败主要指的是官员个人腐败。

二、制度经济学视角下腐败的成因分析：体系、结构与角色

腐败的产生是多方因素共同作用的结果，但不管诱发腐败的具体原因是什么，经济因素或经济根源都是腐败产生的重要原因。本部分从制度经济学的角度出发，从体系、结构和角色三个视角探析腐败行为发生的原因，以为预防和治理腐败提供有益的借鉴。

（一）体系视角：市场失灵与腐败机会

市场失灵理论是制度经济学的重要理论基础。早期的经济学关注于市场这只“看不见的手”，认为市场能够在调节中发挥决定性作用，市场的自发调节能够实现经济社会的供求均衡，达到资源最优配置的目的，从而反对政府对市场的干预。[38]市场经济的发展推动了企业规模的扩大，并在一些行业形成了垄断，加之理性经济人的推动和信息的不完全对称，市场经济行为主体为实现利益的最大化往往会以“搭便车”的形式享受公共服务，从而导致市场配置资源的低效率，出现了市场失灵的现象。市场失灵现象表明，“市场中个人对于私利的追求，并非总是自发地使公益得到实现”[39]。弗朗西斯·巴托（Francis M.Bator）首先提出市场失灵理论，他认为现实中存在的信息不完全、税收成本、反对变革、不稳定的预期和需求异常等情况会给市场带来不确定性，而这些不确定性会对市场机制带来影响，从而使得市场在配置资源过程中不能实现“帕累托最优”的状态。[40]市场失灵理论认为私人成本与社会成本的不一致导致市场机制难以有效进行资源配置[41]，而由于不完全信息现象的普遍性，市场失灵的现象不可能完全消除[42]，因此主张政府以与市场对立的身份干预市场，通过“强制性、计划性和非市场化的手段解决市场失灵问题”，以提升资源配置的效率。[43]

因此，市场失灵现象的出现客观上需要政府主动承担经济社会中公共产品供给、基础设施建设、经济秩序维护的责任，主动发挥作为公共权力拥有者的权力角色作用，促使政府公权力与社会资源之间发生必然的联系和结合。而权力与资源的结合在一定程度上会刺激权力拥有者（政府官员）对利益的欲望，权力的稀缺性则推动了这种欲望的膨胀，当其预期收益大于由外部惩戒带来的痛苦时，权力的拥有者就会为了个人的私利寻求公权力的寻租，以通过侵占公共资源的方式实现自身利益的最大化。简而言之，权力对资源配置的决定性作用构成了腐败的制度基础，而对这一制度基础的解构则能有效地防范腐败行为的发生。此外，权力属于国家，但是却由政府官员掌握，国家属于笼统的集体性概念，它不具备具体的人格性特征，而政府官员则是一种具体的集体性概念，它具有具体的人格性特征，因此，从理论层面而言，在权力运行过程中，政府官员的个人利益要优先于国家的整体利益。权力的所有权和使用权的分离以及政府官员的有限理性特点导致完备性契约规范缺失，其结果就是导致机会主义行为的不可避免。

在现实经济生活中，政府官员通过掌握公共权力而取得对资源的分配权，这种分配权能够影响甚至决定社会利益的分配，从而给利益相关者带来收益，而出于实现自身利益最大化的动因，社会中的个体或组织会通过拉拢和腐蚀政府官员来尽可能地占有社会资源，这使得权力的设租和寻租成为一项合乎经济理性人特征的“自然”行为。寻租的对象是掌握国家公权力的政府官员，寻租的目的在于取得政府特许、配额、批准和特许权等稀缺性的资源，而寻租的结果则是造成稀缺资源更加稀缺，从而形成“稀缺—寻租—更加稀缺”的资源配置恶性循环，导致更难实现资源的优化配置。与市场失灵相伴随的是社会产权的失灵，社会产权失灵的结果是人们更多去关注租金的最大化，对租金的追求成为人们实现利益最大化的重要衡量标准，而当社会中存在大量租金时，权力就会介入到租金的分配之中。这一现象造成的结果就是一些政府官员为了个人私利过度干预市场的资源配置行为，人为地提高市场准入门槛，以增加寻租的机会，从而导致腐败行为的发生。腐败行为的出现进一步加剧了市场失灵，政府为了引导市场资源配置行为回归常态，进一步加大对市场的干预力度，其结果是引发新一轮的设租和寻租行为，从而造成更多的腐败，最终形成了“市场失灵—政府干预—腐败滋生—市场严重失灵—政府加大干预—腐败加剧”的恶性循环。

（二）结构视角：委托代理关系异化下的腐败可能性

委托代理理论是西方制度经济学的重要理论基础，它产生于西方现代企业制度完善发展过程之中，其生成机制与西方国家的企业制度变革紧密相关。[44]委托代理理论最先由伯利（Adolf Berle）和米恩斯（Gardiner Means）提出，它建立在非对称信息（asymmetric information）博弈论基础之上，主张将公司的经营权让渡给职业经理人，实现企业所有权和控制权的分離，而委托人通过签署契约来约束代理人的经营行为。[45]委托代理关系产生的现实因素是对社会生产专业化要求的逐渐增加，委托人与代理人之间的利益分歧、信息不对称性、契约不完备性和交易费用是产生代理问题的根本原因[46]，而研究在利益冲突和信息不对称情况下委托人如何设计最优契约以激励代理人则是其中心任务。[47]委托—代理模式形成的重要原因是委托代理双方对最大化利益的追求，委托人基于自身利益通过制定制度化的激励机制来寻求代理人以实现某项目标，而代理人则保证以实现委托人的最大利益为优先目标，并在此基础上接受委托人的报酬。但代理人作为一个理性的经济人，其代理行为会受到自身利益最大化这一利益目标的影响，从而做出与委托人所签订契约精神相悖的行为，而当二者利益发生冲突时，代理人往往会倾向于优先实现自身利益的最大化，从而在一定程度上损害委托人的利益。

在现实政治生活中，权利的释稀效应使得公民将享有的私有权利部分置于公共领域之中，它们构成了公共权力，这一权力需要由一个公共性的权威机构予以保障，并藉此获得一定的社会性效益，这一公共性权威机构即是政府。在这个过程中，公民属于委托方，而政府属于代理方，公民委托政府管理或者经营公共权力，而政府则接受公民的委托代为管理公共权力。但是政府与国家一样，是概念化的象征物，属于笼统的集体性概念，同样不具备具体的人格性特征，其具体的政治职能均由个体化的、具有具体人格特征的官员执行、实施。从这个角度来说，在公民与政府的委托代理关系中，政府官员是民众权利的终极代理人，这一委托代理关系是多重委托代理模式，公民将置于公共领域之中的私人权利委托给政府，而政府以权力授予的形式将其委托给下级政府机关或具体的管理部门，下级政府机关或具体行政部门又将其委托给具有具体人格特征的政府官员。因此，在这一委托—代理模式中，初级委托人是私人权利置于公共领域之中的民众，终极代理人则是具有具体人格特征的政府官员，而由权利转让形成的公共权力正是由具有具体人格特征的政府官员负责执行。这一委托—代理模式使得公众与政府之间的公权力委托代理关系复杂化，随着委托代理关系由初级委托代理向次级委托代理深入，这种民众与政府官员之间的委托代理关系链条逐渐增大，权利与权力之间的关系失衡，进而引发民众与政府官员之间的权力委托代理关系失灵，最终导致腐败行为的发生（见图1）。

图1  民众与政府、政府与政府官员之间的委托—代理模式

从图1可以看出，民众作为初级委托人将公共权力委托给政府，从而在民众与政府之间形成了第一层委托代理关系。但国家公权力不由政府掌握，而是由具有具体人格特征的政府官员操控，从而在同层次的政府与官员之间、在不同层次的政府之间形成复杂的委托代理关系，这种多层次的委托代理关系造成信息的不对称，政府官员作为公权力的具体掌控者，可以通过对公权力的运用往往会比民众掌握更多的信息，从而具有发生腐败行为的可能性。因此，在处理公共事务的过程中，代理人的行为可能并不与民众预期的行为方式相一致，而委托人与代理人之间利益的不一致往往会导致公共权力的异化，代理人凭借对公共权力和资源配置权的垄断，将私人化的利益诉求包装成社会公共利益，假借公义之名谋求私人利益，从而导致腐败行为的发生。

（三）角色视角：基于个体成本收益考量的腐败行为

成本收益理论是与委托代理理论相伴而生的经济学理论，它是一种在分析企业决策——收益与利润基础上研究企业如何进行经营活动，以实现利润最大化的一种理论，同时也是一种决策方法，其最终目标是实现收益的最大化。[48]作为一种分析方法，成本收益分析侧重于用收益证明成本的合理性，且在计算成本收益的过程中，将道德因素考虑在内[49]，成本收益分析方法的理论基础是功利主义，即“实现社会总体福利的最大化”[50]。因此，在市场经济活动中，作为理性的经济人，由于信息的不完全对称，人们难以做出完全理性的决策，个人对成本收益的考量更多的是出于对实现自身利益最大化目标的追求。在委托—代理模式下，政府官员作为掌握国家公共权力的终极代理人，具备稀缺资源的分配权，在对稀缺资源进行分配时，政府官员作为经济人，会进行充分地成本收益考量，这种考量更多的是基于自身利益实现程度的分析和对比。作为国家机关的雇员或者代理人，政府官员的收益主要来自于国家机关依据代理契约向其发放的佣金（即工资），但由于这种委托代理关系的特殊性，其委托代理的对象是国家公共权力，加之权力所有权和使用权的分离，因此政府官员可以借助对权力的行使获取更多的稀缺资源，取得对更多稀缺资源的分配权。综合而言，无论是在市场经济活动中还是在社会政治生活中，政府官员都是一种典型的“经济人”角色，寻求自身政治经济利益的最大化是其主要的行为目标，而腐败行为就在此过程中产生。政府官员作为国家公权力的行使者和代理人，其对公共权力的行使受特定契约规则的规制和价值准则的约束，在政府向官员委托国家公权力之时，会以各种形式向政府官员传达权力委托的要求和规范，一旦政府官员违反了委托契约就会受到惩罚，因此，对政府官员来说，预期受到的惩罚就是其实施腐败行为最主要的成本。但是，当其通过腐败所获得的预期收益大于因预期惩罚带来的痛苦时，政府官员就会做出腐败行为，而这种预期惩罚造成的痛苦更多的需要通过制度设计来予以实现。

如果说市场失灵和委托代理关系失灵为政府官员实施腐败行为提供了外在的可能性，那么政府官员个体对腐败成本收益的考量则直接决定其是否采取腐败行为。所以，从成本收益的分析视角来看，在政府官员的腐败行为中存在两个变量，即腐败的收益和腐败的成本，其中腐败的收益（现实或预期的收益）是政府官员承担因腐败行为违反契约而引起制裁和道德风险的内在动力，也是政府官员实施腐败行为的利益诱因和道德理由，腐败收益既是一种心理效用，也是一种物质收益。而腐败的成本则是政府官员因腐败行为违反代理契约而承担的法律制裁和道德风险，它是与腐败收益相对应的一个变量，它包括政府官员为取得非法收益而做出的突破道德理论、社会舆论、法律法规、权力制约等一系列主客观因素约束的行为，具体指制度约束条件下腐败被发现的概率、发现后的道德风险后果等，这些是腐败的机会成本。严格来说，没有承担腐败成本也是一种收益。因此，政府官员是否腐败取决于其自身对腐败成本和腐败收益的考量，而在制度缺失、监管缺位的情况下，腐败收益大于腐败成本的情况时有发生，因而政府官员往往会采取腐败行为。

三、制度经济学视角下预防与治理腐败的新出路

资源的稀缺性使得获取资源的竞争十分激烈，而权力尤其是国家公共权力对稀缺资源的分配权使得要想获得稀缺资源必须获得权力的许可，因此作为公共权力行使者的政府官员就成为市场经济主体俘获、围猎、寻租的对象。腐败行为大多发生在权力配置稀缺资源的过程中，是政府官员凭借掌握的政治权力非法配置稀缺资源以获取私人利益的过程，腐败的本质是稀缺资源分配权与非法私人利益的交换，是政治权力的衍生物。在多重委托—代理模式下，初级委托人与终极代理人之间的利益传導会出现失真现象，而权力一经委托也会出现异化的风险，权力异化的结果就是腐败行为的发生，因此，基于市场失灵和制度缺失引发的成本收益考量会使得作为理性经济人的政府官员选择通过腐败的手段来满足个人的私利。所以，要预防和治理腐败，需要从规制市场失灵、完善制度化的委托—代理模式和提高腐败的机会成本等方面着手。

（一）推进市场化改革，发挥产权制度在经济交易中的基础性作用

传统市场经济体系下，腐败发生的重要原因在于政府过多地介入市场资源的配置过程，国家公共权力掌握稀缺资源的分配权，决定着稀缺资源的分配规则和市场经济的运行方式，市场行为主体的经济行为更多的被政府许可、行政配额、特许权、行政批示等政府性行为所约束，难以自由进行资源的配置，从而引发市场失灵，使得市场在经济活动中失去了对资源配置的决定性作用。而市场化改革的核心就是理顺市场与政府的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，以减少政府对资源配置过多地干预，解决因市场体系不健全给经济行为主体带来的约束问题，建构公平竞争的市场环境[51]，以“剪断政府与企业之间的关系所滋生的干预和腐败行为”[52]。市场化改革能够推动政府职能转变，使政府由传统的管理为主模式转为服务为主模式，打造基于市场资源配置需求的服务型政府，从而减少政府对市场的行政干预，理顺政府权力与市场资源配置的关系，更大程度上发挥市场在稀缺资源分配上的决定性作用。与完善市场化改革相伴随的是产权制度作用的发挥。产权是经济市场活动的结果，它源于社会财富的生产和分配，产权制度是对产权关系和产权规则的一种制度化安排，资源的稀缺性为产权制度的产生提供了原始动力，合理的产权制度安排能够有效降低交易成本，提高市场配置资源的效率，也能够为市场经济主体的经济活动提供有效的激励和约束，明晰产权主体的权责边界和利益分配规则，还能够有效防范代理人的越轨行为和侵犯委托人正当权利的风险。[53]因此，发挥产权制度在经济交易中的作用，能够有效地明确市场经济行为主体的利益边界，约束不同经济行为主体的经济行为，防范市场经济行为过程中出现权力寻租和不正当利益交换的现象。完善市场化改革，发挥产权制度在经济交易过程中的作用，需要明晰产权规则，防范市场活动中的权力异化，使市场资源的分配权回归市场本身，而政府在市场交易过程中起到协调经济主体和经济关系、制定产权规则、监督市场交易行为的合法性问题等作用，从而防止权力寻租行为的发生，隔断公权力与稀缺资源之间的分配关系，有效防范市场失灵现象的出现，遏制政府官员借助公共权力谋取非法私人利益的腐败行为。

（二）完善公共权力委托代理关系，减少失灵机会

随着委托代理关系层级的增加，民众与政府官员之间的委托代理关系链条会逐渐增大，权利与权力之间的制约关系会逐渐失衡，从而导致作为初级权利委托人的民众与作为终极权力代理人的政府官员的委托代理关系失灵。而政府官员依托自身掌握的公共权力获取更多、更全面的信息，从而使得民众与政府官员之间信息不对称，如果制度缺失，政府官员就会凭借掌握的信息（这种信息更多地决定着对稀缺资源的配置）在经济人本性和机会主义动机的驱动下谋求非法的私人利益，这一谋求个人非法利益的结果就是腐败行为的发生。因此，要想有效预防和治理腐败，就要尽可能地改善公共权力委托代理现状，减少权力委托代理关系失灵的机会。

造成委托代理关系失灵的直接原因在于信息的不对称，根本原因在于委托人与代理人利益的不一致，这势必会造成委托人与代理人之间的利益冲突，这种利益冲突在政治市场中的结果就是政府官员利用被委托的公共权力施行腐败行为。而防范和治理因委托代理关系失灵造成的腐败问题，需要从以下几个方面着手：首先，推行信息公开制度，提升政府官员权力行使的透明度，从而打破委托人与代理人之间信息不对称的困局。推行信息公开制度，可以使委托人了解公共权力运行情况，使代理人的权力行使行为在公众的监督之下，能够避免权力异化现象的发生，强化权利委托人和公权力代理人之间的委托代理关系，规避因委托代理关系层级的增加造成的权利与权力制约关系的失衡，从而防范腐败行为的发生。其次，加强委托代理关系的制度建构，防止因制度缺失造成监督缺位。这主要是对委托代理关系契约规则的建构，通过制度化的委托代理关系契约约束代理人的自利化倾向和机会主义动机，保证其在处理公共事务的过程中遵循理性的指导，优先考虑民众的公共利益。最后，完善代理人的利益激励机制，给予公权力代理人适当的经济报酬。虽然委托人与代理人都追求利益的最大化，但委托人追求的是自身权利、民主、对稀缺资源的占有、公共福利、经济利益等最大化的目标，而作为公权力的代理人，政府官员的利益更多的来自于政府的佣金、绩效考核、基于较高社会地位带来的心理满足等。因此，合理地完善代理人的激励机制，保障政府官员的利益，可以弱化其机会主义动机，激励其更好地行使公权力的代理职责，减少权力委托代理关系失灵的机会。

（三）提高腐败行为的机会成本，加大对腐败行为的监督和处罚力度

根据成本收益分析方法可知，影响政府官员腐败的两个主要变量是腐败成本和腐败收益，而官员是否做出腐败行为的关键在于腐败收益与腐败成本的对比关系，当腐败收益大于腐败成本时，政府官员往往会采取腐败行为，以谋取非法的个人利益。因此，在制度设置固定不变的情况下，腐败成本与腐败收益的大小关系直接决定着腐败行为发生的几率。从成本收益的视角来看，防范和治理腐败需要提高政府官员腐败的机会成本，并挤压其因腐败造成的预期收益空间，加大对腐败行为的监督和处罚力度，使腐败官员承担更多的制度惩罚和道德风险，而要做到这些，需要从以下几个方面着手：首先，建立制度化的反腐败组织体系，实现反腐败信息的搜集和共享。委托—代理模式下腐败行为出现的主要原因是信息的不对称与反腐败制度的缺失，政府官员的腐败行为无须承担太大的社会舆论、道德谴责、法律制裁和权力制约方面的风险和成本，反而可以获得巨大的腐败收益，这在一定程度上助长了腐败行为的发生。“组织结构是职责配置的载体，是开展反腐败工作的前提条件”[54]，因此，建立制度化的反腐败体系，实现腐败信息资源的共享，可以大大提高政府官员的腐败成本，弱化政府官员的机会主义动机，从而减少腐败行为发生的概率。其次，建立制度化的反腐败法治体系，完善权力委托代理关系的契约规则。腐败行为在本质上是权力的异化，是政府官员利用公共权力终极代理人的身份对权力的不道德使用，要预防和治理腐败需要加强对权力的约束，尤其需要加强对政府官员行使权力行为的约束，而对权力的约束一靠权利，二靠法律。权利对权力的约束来自于作为初级委托人的民众对作为终极代理人的政府官员的监督，而法律对权力的约束来自于国家法治体系的建设。建立制度化的反腐法治体系，能够使政府官员的权力行为在既定的契约约束内进行，将权力关进制度的笼子里，增加政府官员权力腐败的法律风险，从而提高官员腐败的机会成本，削弱腐败收益对政府官员的诱惑。

四、结   论

腐败的预防和治理是国家治理的重要内容，而对腐败行为的规制效果直接关系到政府权力的合法性和政党的执政基础，如果腐败行为多发，势必会影响国家政治的稳定。制度经济学中的市场失灵理论、委托代理理论和成本收益理论为研究腐败问题提供了一个全新的视角，有力地阐释了腐败行为发生的原因，为预防和治理腐败提供了有效的理论工具。根据制度经济学的理论，腐败出现的主要原因在于制度的缺失和监管的错位，是政府官员基于成本收益考量后腐败收益高于腐败成本的心理预期。因此，要预防和治理腐败，需要不断完善反腐败制度建设，增加腐败的机会成本，理顺作为权力委托人的民众与作为权力代理人的政府官员之间的关系，防止权利和权力关系的失衡，加强对权力的监督。此外，就我国而言，建构制度化的反腐机制、有效预防和治理腐败是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，而从制度经济学的角度探索治理腐败的路径，对于营造良好的政治生态，巩固党的执政地位，确保中国特色社会主义现代化建设顺利进行具有重大的意义。

参考文献：

[1] 习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M] .北京：人民出版社，2017：85.

[2] 习近平在庆祝改革开放40周年大会上的讲话[EB/OL] .（2018-12-19）[2020-12-27].http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/

1219/c64094-30474974.html.

[3] 田國强，陈旭东.制度的本质、变迁与选择——赫维茨制度经济思想诠释及其现实意义[J].学术月刊，2018，50（1）：63-77.

[4] GALBRAITH J K.Power and the useful economist[J].The American Economic Review，1973，63（1）：1-11.

[5] 张江伟.对资本主义消费和生产伦理的分析与批判——读《有闲阶级论》[J].浙江社会科学，2015（4）：24-32.

[6] 徐晋.宏观制度经济学导论——泛函原型、量化理性与分布效用分析[J].中国矿业大学学报（社会科学版），2018，20（1）：51-83.

[7] 约翰·康芒斯.制度经济学：上[M].赵睿，译.北京：华夏出版社，2009.

[8] BINMORE K.Game theory and institutions[J].Journal of Comparative Economics，2010，38（3）：245-252.

[9] COASE R H.The problem of social cost[J].The Journal of Law and Economics，1960，3（10）：1-44.

[10] 罗卫东，罗君丽.科斯经济学方法论及其意义[J].社会科学战线，2015（5）：64-72.

[11] COASE R H.The nature of the firm[J].Economica，New Series，1937，4（16）：386-405.

[12] 黄少安.罗纳德·科斯与新古典制度经济学[J].经济学动态，2013（11）：97-109.

[13] 道格拉斯·诺思.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英，译.上海：上海三联书店，1994.

[14] NORTH D C.Economic performance through time[J].The American Economic Review，1994， 84（3）：359-368.

[15] NORTH D C.Institutions，institutional change and economic performance[M]. Cambridge：Cambridge University Press，1990.

[16] 张海丰.回到凡勃伦制度主义：诺思的制度理论是演化的吗？[J].社会科学，2018（8）：45-54.

[17] 张五常.新制度经济学的现状及其发展趋势[J].当代财经，2008（7）：5-9.

[18] 张五常.交易费用的范式[J].社会科学战线，1999（1）：1-9.

[19] 季洪武，李新鹏.有限理性的人如何实现符合经济正义的利益追求——威廉姆森的经济伦理思想探析[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2015，68（11）：48-56.

[20] 奥利弗·E·威廉姆森.企业的性质：起源、演变和发展[M].姚海鑫，等译.北京：商务印书馆，2007.

[21] 安德鲁·肖特.社会制度的经济理论[M].陆铭，陈钊，译.上海：上海财经大学出版社，2003.

[22] W·理查德·斯科特.制度与组织——思想观念与物质利益[M].姚伟，王黎芳，译.北京：中国人民大学出版社，2010.

[23] GREIF A. Institutions and the path to the modern economy：lessons from medieval trade[M].Cambridge：Cambridge University Press，2006.

[24] 柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].北京：商务印书馆，2000.

[25] 杨德才.新制度经济学[M].北京：中国人民大学出版社，2015.

[26] 冯兴元.演化制度经济学：一种不同于新老制度经济学的进路[J].学海，2016（4）：149-153.

[27] 李绍东，赵娅，黄少安.保罗·乔斯科对制度经济学的贡献[J].经济学动态，2014（10）：111-120.

[28] 黄少安.制度经济学由来与现状解构[J].改革，2017（1）：132-144.

[29] 约翰纳·伯爵·兰斯多夫.腐败与改革的制度经济学：理论、证据与政策[M].清华大学公共管理学院廉政与治理研究中心，译.北京：中国方正出版社，2007.

[30] 王沪宁.腐败与反腐败——当代国外腐败问题研究[M].上海：上海人民出版社，1990.

[31] 塞缪尔·P·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，刘为，等译.北京：三联书店，1988.

[32] 倪星.论寻租腐败[J].政治学研究，1997（4）：21-29.

[33] BELLAUBI F，C PAHL-WOSTL.Corruption risks，management practices，and performance in water service delivery in Kenya and Ghana：an agent-based model[J].Ecology and Society，2017，22（2）：6.

[34] 盛宇明.腐败的经济学分析[J].经济研究，2000（5）：52-59.

[35] 陈朋.县委书记权力腐败：典型特征、诱发因素及其治理之道[J].江苏行政學院学报，2018（5）：90-98.

[36] JAIN A K.Corruption：a review[J].Journal of Economic Surveys，2001，15（1）：71-121.

[37] SATZ D.Markets，privatization，and corruption[J].Social Research，2013，80（4）： 993-1008.

[38] 郑伟，桑百川.“一带一路”倡议的理论基础探析——基于世界市场失灵的视角[J].东北亚论坛，2017（2）：94-105.

[39] 张旭昆.混合所有制企业：有节制的干预——克服私有制市场失灵和公有制计划失灵的一种选择[J].探索与争鸣，2016（8）：99-104.

[40] BATOR F M.The anatomy of market failure[J].The Quarterly Journal of Economics， 1958，72（3）：351-379.

[41] 杨静.新自由主义“市场失灵”理论的双重悖论及其批判——兼对更好发挥政府作用的思考[J].马克思主义研究，2015（8）：70-80.

[42] GREENWALD B C，STIGLITZ J E.Externalities in economies with imperfect information and incomplete markets[J].The Quarterly Journal of Economics，1986，101（2）：229-264.

[43] 李俊生，姚东旻.财政学需要什么样的理论基础？——兼评市场失灵理论的“失灵”[J].经济研究，2018（9）：20-36.

[44] 王曙光，徐余江.混合所有制经济与国有资产管理模式创新——基于委托—代理关系视角的研究[J].中共中央党校学报，2016，20（6）：96-102.

[45] 李炳堃.国资改革与混合所有制——基于委托代理理论视角[J].经济问题，2017（12）：60-64.

[46] 吳小节，曾华，汪秀琼.多层次情境嵌入视角下的委托代理理论研究现状及发展[J].管理学报，2017，14（6）：936-946.

[47] SAPPINGTON D E M.Incentives in principal-agent relationships[J].Journal of Economic Perspectives，1991，5（2）：45-66.

[48] 袁学英，颉茂华.基于成本收益理论视角下的公司盈余管理方法选择研究[J].宏观经济研究，2016（8）：84-96.

[49] POSNER E A，SUNSTEIN C R.Moral commitments in cost-benefit analysis[J].Virginia Law Review，2017，103（8）：1809-1860.

[50] 毕洪海.作为规制决策程序的成本收益分析[J].行政法学研究，2016（3）：89-96，107.

[51] 张卓元.中国经济四十年市场化改革的回顾[J].经济与管理研究，2018，39（3）：3-15.

[52] 王良成，陈汉文.政治关系、市场化改革与股东财富效应[J].吉林大学社会科学学报，2017，57（5）：26-36.

[53] 马池春，马华.农村集体产权制度改革的三重维度与秩序均衡——一个政治经济学的分析框架[J].农业经济问题，2018（2）：4-11.

[54] 庄德水.改革开放以来反腐败机构改革的实践逻辑[J].探索，2018（5）：112-120.

责任编校   陈   瑶

Corruption Prevention and Treatment from the Perspective of Institutional Economics

XIAO Ke， ZHANG Longhui（School of Politics and Law，  Northeast Normal University， Chuangchun 130117， Jilin， China）

Abstract： Corruption is essentially a profit exchange between public power holders as public agents and economic actors， a misuse of economic and market principles in the political arena， also the result of the alienation and abuse of public power. From the perspective of institutional economics， market failures can result in power gaining the advantage to allocate scarce resources， and multiple principal-agent relationships between the public and government officials can complicate the principal-agent relationship， resulting in an imbalance between right and power， failure of the principal-agent relationship inevitable. In case of the absence of governing systems and supervision regulations， government officials， after weighing the cost-benefit ratio， will surely corrupt. To prevent and control corruption， it is necessary not only to promote market-oriented reforms to improve the principal-agent relationship regarding public power， but also to increase the opportunity cost of corruption.

Key words： institutional economics; corruption treatment; market failure; agency by agreement; cost-benefit ratio