我国幼儿园安全政策发展的回顾与反思

2021-09-05吕芳冯艳慧

早期教育·教研版 2021年6期

吕芳冯艳慧

【摘要】幼儿园安全政策是幼儿园开展安全工作的坚强后盾。改革开放以来我国幼儿园安全政策可划分为起步期、发展期和规范期，呈现政策内容从宏观引导到微观指导、执行体系从单级管理到多元参与、理念从安全管理到风险防控的演进逻辑。面对依然存在的政策导向偏重行政管理、政策行动体系协同不足、政策体系基准缺失等问题，转变安全政策治理理念，优化政策行动体系联动机制，助力学前教育法落地是今后努力的方向。

【关键词】幼儿园；安全政策；回顾；反思

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1005-6017（2021）06-0013-05

【作者简介】吕芳（1987-），女，安徽宣城人，安庆师范大学教师教育学院学前教育专业硕士研究生（非全日制），宣城职业技术学院讲师；冯艳慧（1981-），女，河南安阳人，安庆师范大学教师教育学院副教授，硕士。

一、问题的提出

幼儿园安全政策是指国家各级政府在一定的历史时期内，标准化地规定指导幼儿园开展安全工作、实施安全管理、建立安全防控体系、形成安全事故处理应对机制等的各类通知、办法、意见、条例等政策文本的集合（本文所述我国幼儿园安全政策的发展是以改革开放为起点的幼儿园安全政策发展）。

近年来，幼儿园安全事故报道屡见不鲜，国家对安全事故的应对被高度关注，进而引发民众对幼儿园安全政策的热议。基于此，本文对改革开放以来我国幼儿园安全政策的制定、修订、变迁等演进过程进行了探索，旨在为新时代推动国家从法规政策层面加强对幼儿园安全工作的支撑与指导提供一定的借鉴。

二、研究方法

本文主要采用文献研究法进行研究。即以“学前教育”“幼儿园”“幼儿园安全”“未成年人保护”为关键词，以1978年为最早时间节点，在中国政府网、中华人民共和国教育部网、中国政府法制信息网进行政策文本搜索，共搜索出政策文本141份。

由于在上述官方网站最早只能追溯到1982年的文件，另借鉴董新良教授及其团队《学校安全政策：历史演进与展望》一文和其他学者对学校安全政策的研究，在中国知网和百度文库补充搜索1978～1982年的幼儿园安全政策5份，还重点参考了由中国学前教育研究会编写，北京师范大学出版社出版的《中华人民共和国幼儿教育重要文献汇编》（1999年），该书辑录了1949年至1997年我国幼儿教育方面的重要政策文献等。

本文以幼儿园安全政策为研究目标，因此在政策文本筛选过程中，凡是涉及幼儿园安全的，如幼儿健康、玩教具、校车、安全事故等均保留，筛选出与幼儿园安全相关的政策文本133份。

本研究在研读幼儿园安全相关的政策文本后，对大量文本按照时间和类型进行归类总结，同时对同名文本的草案、试行、实行、修订进行对比研究，以探寻改革开放四十余年来我国幼儿园安全政策的演进历程。

三、研究结果

（一）改革开放以来幼儿园安全政策的回顾

改革开放以来，在我国教育法律制度建设日趋健全的背景下，我国幼儿园安全政策也经历了从恢复到逐步完善的发展历程。本文结合幼儿园安全政策的关键转折点和阶段特征，认为幼儿园安全政策可以划分为以下三个阶段：1978～1995年起步期、1996～2016年发展期、2017年至今规范期。

1. 1978～1995年幼儿园安全政策的起步期

改革开放初期，幼儿园的恢复与重建是重点任务，安全工作在出台的学前教育政策文件中只是有所提及。1979年，教育部印发的《城市幼儿园工作条例（试行草案）》首次对加强安全教育和必要的安全制度建设做出要求，标志着国家以政策文件指导幼儿园安全工作的起步。

1978～1995年，针对幼儿园的相关政策接踵而至，主要以草案、意见、条例和办法呈现。如《关于试行托儿所、幼儿园卫生保健制度（草案）的通知》（1980）和《幼儿园教育纲要（试行草案）》（1981）、《幼儿园管理条例》（1989）、《幼儿园玩教具配备目录》（1992）、《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》（1994）等。这一时期出台的政策从卫生保健、幼儿动作发展、幼儿劳动、幼儿人身安全、周边环境、玩教具、校舍等方面对安全工作进行规定。1989年，经国务院批准，原国家教委（现教育部）发布了我国第一个幼儿园教育法规《幼儿园管理条例》，该条例涉及幼儿园安全的规定主要在幼儿园的举办条件和审批、保育和教育、行政事務、奖励与处罚四个方面。1991年，《中华人民共和国未成年人保护法》对幼儿园的教职员工不得体罚幼儿、防止发生人身安全事故等有明确条款规定。这一时期值得注意的是，1982年宪法从国家根本大法的高度确立了幼儿园制度，尽管对幼儿园的安全未做表述，但1991年的《中华人民共和国未成年人保护法》从国家法律的层面对幼儿园教职员工保护幼儿的安全进行了一定的补充。

这一时期的幼儿园安全政策呈现两个特点：一是安全专项政策未独立成形。尽管关于安全的表述在该时期的各类学前教育政策规章中都或多或少有所提及，但未形成专项的独立政策。二是安全规定笼统。在这一时期有关安全规定的表述都是诸如“重视幼儿的安全” “加强安全教育”“制定必要的安全制度”等笼统的表述。三是安全与卫生保健依存式呈现。从《城市幼儿园工作条例（试行草案）》（1979）到《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》（1994）中关于安全的条款不难总结出幼儿安全、幼儿卫生和幼儿保健往往都是依存式呈现的。在幼儿园工作的不断深入与细化的实践过程中，《幼儿园玩教具配备目录》（1992）和《托儿所、幼儿园卫生保健管理办法》（1994）这两项政策才开始将园舍、玩教具、设施等安全要素添加进幼儿园安全政策法规中。

2. 1996～2016年幼儿园安全政策的发展期

1996～2016年，学前教育领域改革不断深化，改革加速期带来许多幼儿园安全工作的新局面和新挑战。1996年我国开始启动“全国中小学安全教育日”制度并一直延续至今，同年颁布的《幼儿园工作规程》首次明确提出幼儿园园长负责幼儿园的安全保卫和安全管理工作，幼儿园安全责任主体的明确标志着幼儿园安全工作进入新阶段，幼儿园安全政策迈入发展期。

《中小学幼儿园安全管理办法》（2006）、《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（2010，简称“国十条”）、《校车安全管理条例》（2012）、《中小学幼儿园应急疏散演练指南》（2014）和《幼儿园工作规程》（2016）是该时期幼儿园安全政策的典型代表，表现出以下特点：第一，安全条款细化。加速的改革开放带来了人民在生活水平普遍提高后对更高层次安全的需要，也丰富了幼儿园的安全工作，该时期的幼儿安全条款开始细化到校舍、消防、玩教具、交通、食品、药物、接送、卫生保健和心理健康等方面。第二，安全主体责任开始明确，政策执行多元化。1996年《幼儿园工作规程》明确提出幼儿园园长负责幼儿园的安全保卫和安全管理工作。该时期幼儿园安全工作的极大丰富造成了发展期的安全政策不再仅依靠原国家教委（现教育部）和幼儿园，而是呈现执行多元化的显著特点，安全联防制度也开始被提及。自1996年延续至今的“全国中小学安全教育日”制度，就是由原国家教委（现教育部）、劳动部、公安部、交通部、铁道部、国家体委（现国家体育总局）、卫生部（现卫健委）七个部委联合参与的典型安全联防案例。第三，出现专项独立的安全政策。《中小学幼儿园安全管理办法》是2006年由教育、公安、司法、建设、交通五部门共同发布的专项安全部门规章，目前为止仍适用，且安全工作的指向性明确。

3. 2017年至今幼儿园安全政策的规范期

起步期和发展期三十余年的演变不断推进幼儿园安全政策走向规范期。为将校园打造成“最阳光、最安全的地方”，2017年，《国务院办公厅关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见》（以下简称《意见》）首次提出“校园安全风险防控”的新概念，致力于构建“预防、管控、应对”的学校安全风险防控体系[1]。从安全监管的角度出发，《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》（2018）出台。《关于完善安全事故处理机制维护学校教育教学秩序的意见》（2019年，教育部会同最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发）对健全学校安全事故预防与处置机制以及“校闹”等做出具体规定。2019年《加快推动全国中小学幼儿园安全防范建设三年行动计划》出台，公安部联合教育部，从安保组织体系、校园周边治安环境、校园内部安全管理、安防系统、风险预警机制、应急处置机制六个方面进行了详细的规定。

规范期的幼儿园安全政策致力于构建幼儿园安全风险防控体系，呈现以下特点：第一，安全政策由单项转向综合。改革开放以来我国幼儿园安全政策的演进，明显从关注幼儿单项安全（如幼儿保健、校舍、食品、校车等）逐渐转变为综合性安全政策。目前为止，我国综合性和指导性最强的幼儿园安全政策文件就是《意见》（2017）。第二，幼儿园与中小学安全政策“难分难舍”。从顶层设计来看，幼儿园与中小学的安全政策往往紧密联系在一起，显得“难分难舍”。第三，安全专项法律欠缺。截至目前，学校安全立法依然是我国现行法律体系的空白，幼儿园安全政策多以政策文件出台，未达到立法的高度，尽管《中华人民共和国未成年人保护法》从立法的高度对保护未成年人的人身安全规定了具体条文，但是学校安全并没有专项法律。

（二）改革开放以来幼儿园安全政策的反思

改革开放以来，幼儿园安全政策在政策制定主体从宏观引导到微观指导、政策行动体系从单级管理到多元参与、政策内容从安全管理到风险防控的演进逻辑中取得了极大的进展，同时依然伴随着政策导向偏重行政管理，政策行动体系协同不足，政策体系基准缺失等问题。

1. 幼儿园安全政策现存的进展

（1）政策制定主体从宏观引导到微观指导

作为幼儿园安全政策的制定主体，不同历史时期的政府对幼儿园安全工作的要求不一样。改革开放初期，幼儿园安全政策中“重视安全工作”“制定安全制度”等都属于政府宏观引导，未具体说明幼儿园安全工作执行措施。进入21世纪，面对改革加速带来的社会新形势和新问题，幼儿园安全政策开始体现出政府对幼儿园提出可操作性的微观指导，以《中小学幼儿园安全管理办法》《中小学幼儿园应急疏散演练指南》等为代表。这一变化体现出的是政府对幼儿园安全工作不断深入的细化研究，在实践中逐步提高教育治理能力和推进教育治理现代化。

（2）政策行动体系从单级管理到多元参与

从政策执行来看，政策目標能否得到理想实现很大程度上取决于政策行动体系，主要由政策制定、实施和评估等环节构成[2]。改革开放初期幼儿园安全政策的行动主体主要是教育部和卫生部（现卫健委），随着安全工作从园区延伸至园所周边，公安、城建、交通、劳动等部门也参与到幼儿园安全政策执行中，随着教育部倡导部门联动制度的建立，幼儿园安全政策行动体系逐渐扩大并形成。

（3）政策内容从安全管理到风险防控

“预防是管理幼儿园突发事故最经济最简便的方法。”[3]2007年①之前，很多安全政策都是出现严重伤害事故之后的被动式响应，2007年起，关于校车、气象、自然灾害、溺水等安全工作预警通知开始出现，体现出主动预防的倾向。2017年《意见》的颁布，标志着国家开始致力于构建主动“安全风险防控体系”，作为构建校园安防体系的具体措施，中小学幼儿园安全防范建设三年行动计划自2019年起实行，目标时间定于2022年底结束。

2. 幼儿园安全政策现存的问题

当前我国幼儿园安全政策层级不断提升，内容极大丰富，体系逐渐健全，坚强有力地保障着幼儿园的安全工作，但依然存在政策导向偏重行政管理，政策行动体系协同不足，政策体系基准缺失等问题。

（1）政策导向倾向行政管理

教育政策是有关教育的政治措施，是一定占统治地位的阶级或集团的教育意志的体现[4]。我国幼儿园安全政策充分体现了政府和教育主管部门的意志，使幼儿园安全政策导向倾向行政管理，表现在具体的行政事务上。通过访谈，幼儿园安全负责人和教师大都认为幼儿园安全工作的衡量标准就是“不出事”，更有部分幼儿园因为安全工作“不容易出成绩”而忽视安全政策的执行。

（2）政策行动体系协同不足

在国家治理现代化过程中，协同已然成为社会治理的新模式[5]。幼儿园安全政策的行动体系涉及面广，一般涉及教育、卫生、公安、建设、交通、劳动等多部门，然而，在政策实施的现实中，部门之间的协作互动、联席会议制度的落实不充分，还存在着教育部门主管的心理倾向。

（3）政策体系基准缺失

完备的教育政策体系应包含可作为司法依据的基本法和配套的规章条例[6]。在一个位阶有序、层级分明的规范的幼儿园安全政策体系中，不仅要有一个居于核心的法律法规，也要有围绕核心的配套支撑政策。政策体系的核心决定了它的效力层级较高的属性，所以一般是以法律的形式存在，我国当前的幼儿园安全政策体系缺少专项的校园安全法律。现存法律层级最高政策属于行政法规，只能承担“依据”的角色，远不够成为司法准绳的标准。

（三）我国幼儿园安全政策的展望

纵观我国幼儿园安全政策的发展历程，进展与问题共存，展望未来安全政策发展趋势，需要转变安全政策管理理念，优化安全政策联动机制，加速幼儿园安全立法。

1. 转变安全政策管理理念，实现从“管理”到“治理”

2019年，《中国教育现代化2035》中教育治理体系和治理能力现代化的新理念指引中国教育未来发展新方向。新时代治理理念要求幼儿园安全政策需要实现从“管理”到“治理”的政策导向转变：政策制定的思维和方式从权力到权利；回归教育理性；建立科学的评估体系。

完成权力思维向权利思维的转化，教育政策决策者能够充分考虑幼儿园安全政策对象的实际诉求，就是幼儿园安全工作需求和幼儿的安全能力诉求：对于幼儿园来说，安全工作主动权和安全事故处置权能够得到充分保障，有利于安全政策落在实处；对于幼儿来说，在安全的环境中自由地学习、玩耍、游戏，并在不断“冒险”的过程中增强自我安全防护素养，对于幼儿终身安全能力有着积极的意义。

教育理性表现为教育立法对于教育规律和人的发展规律的尊重[7]。回归教育理性，充分考虑幼儿园安全政策条款与教育规律的结合，能够保障幼儿的发展权和受教育权，能够让幼儿园安全政策真正体现出作为教育政策的教育性。

现有的幼儿园安全政策从幼儿园安全政策实施效果的角度来进行评估，“不出事”是给幼儿园教职员工的直观印象，为了考核达标，幼儿 “安全能力拔高”项目被大规模缩减，师幼都处在安全的“温室”里。着眼于幼儿防护能力和安全素养的提高，扭转现有的“不出事就是安全”观念，需要科学建立包含幼儿园安全工作考核和幼儿安全能力素养的综合性安全政策评估体系，通过政策评估指标改进规避政策思维的影响。

2. 优化安全政策联动机制，实现从“配合”到“协同”

学校安全涉及安全保障、安全管理和安全教育，是参与要素繁杂多变的综合性系统工程[8]。幼儿园安全政策需要教育部、卫健委、公安部、交通部等多部门的联合执行，在幼兒园安全政策实施中，针对行动主体协调互动不充分的现实困境，需要明确主体责任，优化政策实施部门联动机制，实现幼儿园安全行动从教育部门主导、其余部门“配合”的工作局面向多元部门联动“协同”的转变。

以整体性治理的理念建构部门协同联动机制。学校安全体系建设需要政府、幼儿园、社会三方共同参与，政府想要实现最好的安全政策目标，需要建构部门联动协同机制，明确各方部门的具体职责并监督执行到位，要破除“配合部门”不重视、作为少的现实困境。此外，还需要明确联动部门失责的处罚措施。现存的安全政策对各部门履责有明确规定，对失责的处罚却语焉不详。从执行效果看，不利于联动部门的行动积极性的调动，因此对失责处罚需要进行明确规定。

3. 助力学前教育法落地，实现从“政策”到“法律”

我国现阶段幼儿园安全政策体系因缺少权威的安全法律基准而呈现出安全政策零散、政策层级普遍较低的现状。2020年9月，教育部《中华人民共和国学前教育法草案（征求意见稿）》（以下简称草案）面向社会公开征求意见，这是我国教育法律体系的完善和补充，是学前教育有法可依的里程碑式进展。草案对幼儿园安全工作有相关表述，基本涵盖了幼儿园安全工作的方方面面。

仅从幼儿园安全立法的角度来看，以幼儿园安全法律法规为中心，幼儿园安全政策为补充的政策体系才是较为完备的幼儿园安全政策体系。“从社会资源和利益分配的角度来解释，政策与法规并没有本质的区别，都是规范国家和社会生活的一种政治措施。”[9]

一般而言，幼儿园安全政策是安全法律法规制定的初级形态，幼儿园安全法律法规是安全政策的升级完善。幼儿园安全政策相对于幼儿园安全法律法规来说数量庞大，层级普遍不高，必须符合一定条件，经过合理的法定程序才可以转化为法律法规。“并非所有的政策都能转为法规”[10]，只有成熟、稳定、具有高度指导幼儿园安全工作发展实践的幼儿园安全政策，在一定的条件和法定程序下才可以转化为幼儿园安全法律法规。目前看来，幼儿园专项的安全法律法规还是空白，鉴于我国立法资源紧张的现实国情，想要实现幼儿园安全专项立法，目前还是需要时间进一步酝酿的。草案的发布一定意义上，也可以看成是健全幼儿园安全法律政策体系的重要阶梯。

从学校安全立法的路径开辟幼儿园安全立法的平台。《学校安全法》是近年立法呼吁非常高的项目，加快制定《学校安全法》步伐，对于确定幼儿园安全政策体系核心法规有重要意义。在《学校安全法》中，按照我国现行教育阶段的划分，将幼儿园安全单独罗列，界定各级政府、各个部门、幼儿园、家长在幼儿园安全中的职责，建立各项幼儿园安全保障制度，明确安全制度与幼儿安全发展权保障的政策导向。

改革开放以来，我国幼儿园安全政策随着国情的发展、社会的进步、学前教育的逐步完善不断进行着调整和改进，尽管幼儿园安全事故依然偶发性存在，但幼儿园在安全政策指导下所取得的安全工作成绩是不可否认的。任何政策都是在不断“制定、执行、反馈、修改”的重复循环过程中阶梯式前进的，幼儿园安全政策亦是如此，我们有理由相信，我国幼儿园安全政策会不断健全。

注释：

①本文认为，2007年是国家对指导中小学、幼儿园开展安全工作的一个重要转折点，体现出从被动响应到主动预防的关键转变。

【参考文献】

[1] 国务院办公厅.关于加强中小学幼儿园安全风险防控体系建设的意见：国办发〔2017〕35号[EB/OL]. http：//www.gov. cn/zhengce/content/2017-04/28/content_5189574.htm.2017-04-25.

[2][8] 董新良，闫领楠. 学校安全政策：历史演进与展望[J].教育科学， 2019， 35（05）：23-29.

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[4] 孙绵涛.教育政策学[M].北京：中国人民大学出版社，2010：25.

[5] 徐靖.论《学前教育法》立法中应遵循的基本原则[J].湖南师范大学教育科学学报，2019，18（06）：1-11.

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[9] 陈孝彬，高洪源.教育管理学[M].北京：北京师范大学出版社，2008：117.

[10] 常晶，易凌云.我国学前教育法制化建设与发展40年[J].广西师范学院学报（哲学社会科学版），2018， 39（06）：24-31.