国外针对极端降雨的防洪减灾经验

薛亮

郑州“7·20”特大暴雨灾害造成重大人员伤亡和财产损失的教训发人深省。在城市遭遇特级大暴雨时，钢筋水泥之下的孱弱却如洪泻般无法掩盖。除了责怪老天不仁，也该反思大举城建的过程中，我们到底疏忽了什么。本文梳理了东京、哥本哈根、纽约这些国际大都市在极端天气下的最新防洪减灾经验，以供参考。

东 京：

制定顶层战略 应用前沿技术

强化顶层设计，从硬件、软件两方面综合制定都市型水灾对策。近年来，在东京市区由热岛现象引发的局部集中暴雨频繁发生，都市型水灾成为严重问题。尽管东京都政府一直在努力改善河流和下水道等防洪设施，但1999年7月的集中暴雨还是导致一些地下室由于浸水引发死亡事故。为此，东京都政府重点实施了一系列预防地下空间浸水的对策，如向社会公布记录以往水灾情况的“浸水实绩图”，为地下空间管理者提供“降雨信息服务”等。2000年9月的一场暴雨在名古屋都市圈造成严重浸水灾害，之后日本建设省（现国土交通省）成立“都市型水灾应急研讨委员会”，并于同年11月提出紧急建议。在此背景下，东京都政府于2001年1月成立了“东京都都市型水灾对策研讨会”，从硬件和软件两方面全面研究应对都市型水灾的措施，并于同年11月形成最终报告。

目前，东京都除了不断完善河流、下水道、流域治理等硬件对策外，还不断推进加强合作和减轻市民损失的软件对策。软件对策包括提供洪水信息、编制和公布浸水预想区域图、编制和公布洪水危害地图、完善疏散避难和防灾机制、加大宣传和启发教育等。东京都及下属的区市町村政府都已将都市型水灾对策纳入其防洪计划和区域防灾计划。东京都政府于2007年8月制定“东京都暴雨对策基本方针”，并于2014年6月出台修订版，修订的内容包括：根据市区和郊区的降雨特性分别重新设定防灾的目标降雨量;针对河流和下水道的硬件改善划定重点防灾的“对策强化流域”和“对策强化地区”;针对大型地下商业街，通过制定浸水对策计划等来强化减灾对策;规定奥运举办期间和到2024年为止的防灾减灾举措等。此外，东京都政府还于2008年9月制定“东京都地下空间浸水对策指针”，从地下空间的现状、地下空间的危险性、浸水防灾减灾对策、强化地下空间对策四大方面提供指引。

构筑排水分洪的“地下神殿”。为了防洪减灾，日本在东京都市圈周边地区构建了壮观而现代化的地下排水河道系统，其中以“首都圈外围排水道”最为人所知。“首都圈外围排水道”位于埼玉县春日部市，是流入地底50米的世界最大规模的地下排水道，被誉为“地下神殿”，主要由排水隧道、竖井、调压水槽等设施组成，于1992年动工，2006年贯通，总造价高达2300亿日元。当中小规模河流泛滥时，排水道能将部分溢出的河水引入河道较宽的江户川，其排水能力相当于仅需12秒就能排空一个奥运会标准比赛游泳池里的水，建成之后周边地区发生浸水的土地面积和房屋户数大幅减少，摆脱了长期以来的洪水威胁。排水系统全程使用计算机遥控，并由中央控制室全程监控，其蓄水池只在雨季使用，非雨季作为景点向民众开放参观并配有解说。

装备高性能气象雷达预测突发性暴雨。日本政府围绕2020东京奥运重点推进研发的九项科技创新中，有一项就是突发性暴雨和龙卷风预测。该项科技创新通过开发利用多参数相控阵气象雷达（MP-PAWR）以及水灾综合观测、分析和预测技术等，精准预测突发性暴雨等极端天气，推动天气预报系统升级。多参数相控阵气象雷达同时具备多参数（MP）雷达和相控阵气象雷达（PAWR）的性能，能在30秒内观测到积雨云的三维立体结构，可预测20-30分钟后发生的突发性暴雨和龙卷风。

哥本哈根：

建设“蓝绿基础设施” 重视绿色协调发展

哥本哈根是丹麦的首都、最大城市及最大港口。自2010年以来，哥本哈根经历了多次极端降雨事件，并且据预测此类事件的频率在未来还会增加。极端降雨事件对哥本哈根的城市运营带来巨大挑战。哥本哈根市政府认为这一挑战不可能通过升级下水道系统等单一举措来解决。为此，哥本哈根市决定协调和整合各项行动，分别于2011年制定“哥本哈根气候适应计划”、2012年制定“暴雨管理计划”，来系统解决暴雨等极端天气带来的风险挑战。

“暴雨管理计划”是“哥本哈根气候适应计划”的子计划，于2012年正式启动，此后一直不断更新，计划历时20余年完成建设，总费用约38亿丹麦克朗。该计划概述了应对极端降雨事件等气候适应的方法、优先事项和建议措施。该计划指定了七个集水区，并形成了一个建设项目目录，包括在20年内建设实施的约300个地面项目。这些项目包括在城市里建起一系列的蓝绿基础设施（在有限的城市空间内，将绿地和水系两种具有气候变化适应性的空间联系在一起），例如具有暴雨抵抗能力的街道、公园、广场，它们在发挥排水储水的功能时，也能满足城市的重要服务，包括交通、娱乐、健康和生物多样性，从而创造了一种兼具战略性和可行性的方法来确保城市的长期韧性和经济活力。在决定这些项目启动的优先次序时，哥本哈根市的考虑因素主要包括：支撑决策的水动力模型、洪水风险评估值、项目是否易于启动、项目实施区域是否已经规划了其他建设工程，以及项目是否能与城市发展产生协同效應。哥本哈根“暴雨管理计划”实施以来成为众多城市规划的经典案例。2016年，哥本哈根内城生态防洪景观规划项目荣获Asla分析规划类杰出奖。

纽 约：

强调暴雨韧性管理 分析描绘雨洪地图

纽约市是美国最大的城市及第一大港，是世界上最重要的商业和金融中心之一。另一方面，在洪水和飓风的威胁下，纽约市又显得格外脆弱。

纽约市于2010年发布针对城市排水系统的专项规划“纽约市绿色基础设施规划”，强调雨洪管理过程中的各方参与。规划所推动兴建的各类绿色基础设施能捕获和吸收雨水径流，减少局部洪水的发生。此外，纽约市还于2012年密集制定“新形势下的雨水管理条例” “合流制污水溢流条例”和“雨洪管理体系设计与建设指导手册”。今年5月，纽约市长白思豪发布了“纽约市暴雨韧性计划”，其中包括该市有史以来首次对极端降雨事件造成的内涝所进行的全市性分析。该计划认为，与飓风等沿海风暴不同，极端降雨可以在城市任何地方造成水灾，包括离海岸线数英里远的内陆社区。纽约市气候变化小组预计，随着全球变暖持续恶化，纽约市将变得更加潮湿，到本世纪末降雨量将增加25%之多。这将给纽约市排水基础设施带来极大的压力，其中包括传统的下水道系统、基于自然的蓝带以及超过10000个分布式绿色基础设施的组合。“纽约市暴雨韧性计划”概述了在未来十年内实施的目标和举措，包括韧性暴雨管理的新政策，将具有前瞻性的气候变化预测纳入长期排水规划，改变突发性洪水应急响应程序，以及更加注重关于雨洪的公共沟通。该计划还分析产生了纽约市有史以来首张雨洪地图，显示了该城市在未来气候条件下的脆弱性，也直观地展示了未来海平面上升时中度和极端降雨事件对城市造成的影响。

（作者系上海图书馆〈上海科学技术情报研究所〉副研究员）