基于公私博弈的高速公路PPP项目收益分配研究

刘 伦

（华杰工程咨询有限公司，北京 100029）

1 引言

高速公路项目投资规模较大，政府财政预算中的资金很难完全覆盖，用传统的政府投资方式难以弥补高速公路项目建设资金的缺口。利用PPP模式实施高速公路项目，可以通过社会投资人强大的融资能力，有效解决项目建设资金不足的问题，同时，社会投资人通过自身良好的运营管理水平能够提升项目管理效率。公路项目因其特殊用途而具有了公共产品的属性，因此，公路PPP项目必须同时兼顾投资人的盈利性和社会公益性。利用PPP模式投资建设高速公路项目，是地方政府的内在需要，也是今后政策发展的趋势。

2 高速公路PPP项目收益

2.1 社会资本收益来源

高速公路PPP项目应同时兼顾投资人的盈利性和社会公益性，投资收益太低，不能吸引社会投资人，投资收益过高会产生不良的社会效益。社会投资人参与PPP项目获得的合理回报主要来自使用者付费、可行性缺口补助和政府付费（见图1）。

图1 PPP项目社会资本的收益来源

（1）使用者付费是指由终端使用者直接使用公共基础设施或享受该设施所提供的服务，而向社会投资人购买公共产品或服务。高速公路PPP项目的使用者付费，即社会投资人或其依法组建的项目公司向高速公路使用者收取车辆通行费收入和其他附属设施的经营收入。其他附属设施的经营收入，即在特许经营期间，项目公司通过对路产路权范围内附属设施的运营而获得的收益。

（2）可行性缺口补助是指社会投资人在获得终端使用者付费后，仍无法收回投资成本并获得合理回报的情况下，由政府方向社会投资人提供缺口补助。

（3）政府付费是指所建设的公共基础设施是纯粹的公益性项目，如果没有使用者付费，则由政府方向社会投资人付费，以满足社会资本方的投资成本和合理回报。

2.2 政府部门公益回报

分析政府部门的公益回报，首先要从政府方的角度理解PPP模式的内涵。根据《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）第一条，PPP模式是指政府方为提高公共服务与产品的供给效率、供给能力，采用股权合作、特许经营等操作方式引入社会投资人，与其建立长期合作关系，通过协议约定实现“利益共享、风险分担”的目的。根据《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）第一条，PPP模式是政府方与社会资本方就公共基础设施的建设、运营、维护、移交等工作而建立的长期合作关系。社会投资人根据其工作成果，获得使用者付费和政府付费，从而收回投资成本和合理回报。政府方参与高速公路PPP项目，其目的在于缓解基础设施建设的资金压力、实现社会福利最大化、优化社会效益、降本增效。政府部门的主要公益回报：

（1）政府方通过采用PPP模式实施高速公路项目，将有效促进区域交通领域管理创新，加快政府职能转变，提高交通项目建设管理水平。

（2）通过引入社会资本方，结合政府在宏观管理层面的优势和社会资本方在技术、市场服务层面的优势，取长补短，合理分担项目风险，提高项目运营管理效率，更好地为社会公众提供服务，维护公路使用者权益。

3 高速公路PPP项目收益分配原则

PPP项目收益分配应遵循一定的基本原则，并应由政府部门和社会投资人在PPP合同体系中予以确定。收益分配原则的合理安排应遵循风险分担和利益共享的基本原则，而收益分配比例的大小应与政府部门和社会投资人承担的风险呈正相关。因此，在PPP合同体系中进行双方收益分配时，应遵循以下原则：

（1）遵守双赢规则。政府部门获得公共效益、社会投资人获得经济收益是双方的共同目的，收益分配时应兼顾双方的期望收益来协商确定，以实现合作共赢。

（2）建立激励机制。政府部门和社会投资人在PPP项目中所承担的职责不同，投资规模大小和收益分配多少也会有所不同。双方的收益应根据双方投资规模大小确定，投资规模越大，收益越高。

（3）双方收益随承担风险的增加而递增。政府部门和社会投资人在PPP项目中承担的职责不同，承担的风险大小也有不同。根据双方所承担风险的大小，确定双方的收益，承担风险越大，收益越高。

4 基于公私博弈的高速公路PPP项目收益分配机制

4.1 建立公私博弈收益分配机制

高速公路属于公共基础设施，其使用群体是老百姓，因而对其关注程度较高。高速公路PPP项目应兼顾投资人的盈利性和社会公益性，投资收益太低，对社会投资人的吸引力不大，收益过高会产生不良社会效益。从公私博弈的角度出发，可以建立一套高速公路PPP项目收益分配机制，其核心内容包括：

（1）高速公路PPP项目收益分配应根据预期收益和车流量预估结果确定。预期收益估算结果直接影响政府对社会投资人的补助金额，对政府和社会投资人合同谈判的方向具有决定作用。高速公路PPP项目的主要收益来源是使用者支付的车辆通行费，而预测的车辆通行费收入则是根据车流量计算的。在项目前期推进过程中，应对车流量预估工作给予高度重视，并尽可能提高其准确性。

同时，社会投资人应根据其融资成本和建设、运营管理能力等，参照其他类似项目的收益水平，提出该项目的预期收益水平，该项目的预期收益水平可理解为社会投资人对此项目所能承担的风险程度。提高车流量预估结果的准确性、明确社会投资人的预期收益水平，可以降低高速公路PPP项目的投资风险，减少项目建设和运营中可能出现的争议。

（2）建立社会投资人收益动态调整机制。虽然在项目前期工作中运用了大量的科学方法对未来的形势进行预测，但未来经济、社会发展仍存在许多不确定因素，社会投资人获取车辆通行费收入也会受到经济、社会发展的影响而变化。社会投资人的实际收益水平可能比预期收益水平上限值高出很多，而且很可能会大大降低预期收益水平下限。为此，应建立社会投资人收益动态调整机制。如社会投资人当年实际收益低于预期收益水平下限值时，政府方可补贴预期收益下限值与实际收益之差；如社会投资人当年实际收益高于预期收益水平上限值时，政府方可向社会投资人要求收回超额利润，即实际收益与预期收益上限值之差。利用以上动态调整机制，既能保证社会投资人的合理回报，又能防止社会投资人的收益过高，实现合作期社会投资人收益的动态平衡。

4.2 基于公私博弈收益分配的建议

4.2.1 尽快公布公路行业PPP项目合同示范文本

2014年12月，财政部和国家发改委相继发布了PPP项目合同指南，为全行业提供通用合同指导。随着我国投融资、财税体制改革的深入，高速公路项目融资渠道逐步市场化，形成了较为多元化的局面，建议有关部门在已公开发行的PPP项目通用合同指南的基础上，抓紧安排人员研究，尽快公布公路行业PPP项目合同示范文本。

4.2.2 政府部门转变思路，重新定位政府职能

PPP模式是高速公路项目融资的一种渠道，政府部门建设高速公路项目的最终目标是加强区域交通网络建设、提高区域交通服务水平。我国高速公路PPP项目中政府职能应结合高速公路建设目标进行重新定位，应做好以下工作：一是要增强项目对社会投资人的吸引力，为社会投资人收回投资成本提供一定保障，支持社会投资人获得合理回报。二是要做好服务工作，为项目顺利实施创造良好的外部环境，可通过做好项目前期工作、简化审批程序、给予财税优惠政策等措施来实现。三是要加大监管力度，以提高区域交通服务能力为重点，通过在PPP项目合同中设置相关条款，保证高速公路运营安全、管养到位。

5 结语

随着我国经济社会的发展，公共基础设施建设投资规模不断扩大，公共基础设施投资建设面临的资金缺口日益增大。新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）的发布，为我国投融资体制改革和财税体制改革提供了新的思路。根据我国公共基础设施建设投融资的现状及未来趋势可以看出，利用PPP模式进行公共基础设施建设是政府各级部门支持的发展方向。因此，利用PPP模式来实现高速公路项目投资建设将在国内逐步发展成为主流，并以公私博弈的方式梳理政府部门与社会投资人的合作关系，可以有效解决双方收益分配不均衡的问题，从而保证项目高效推进。