规划建设沿边经济带的政策思考

[摘要] 规划建设沿边经济带是巩固边疆的战略举措，有利于保障国土安全和边疆社会稳定，促进区域协调发展，增进民族团结，改善与邻国边疆局面的关系。目前，自然地理条件普遍较差，人口分布稀少，经济发展和基础设施建设滞后，城市发育不足，营商环境不佳是我国沿边经济带发展的主要制约因素。规划建设沿边经济带，应以地级行政区为基础单元，聚焦于培育新的经济增长极、完善区域性中心城市功能和改善营商环境，需要国家和地方政府的大力支持，推进体制机制创新，加强国内区域和国际区域次区域合作。

[关键词] 沿边地区   经济带   地级行政区

[中图分类号] F127   [文献标识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021）04-0040-06

[基金项目] 中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所2021年度改革专题：构建新发展格局背景下我国行政区划优化调整研究;中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所2021年度青年项目：构建新发展格局背景下推动行政区经济向经济区经济转变研究。

[作者简介] 马燕坤，中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所副研究员，博士，研究方向：区域经济和经济体制。

我国陆地边境线2.28万公里，与14个国家相邻，周边地区形势错综复杂、各种风险丛生。然而，我国沿边地区自然地理条件较差，经济发展严重滞后，与其重要的战略地位极不匹配。规划建设沿边经济带是巩固边疆的战略举措，有利于保障国土安全和边疆社会稳定，促进区域协调发展，增进民族团结，改善与邻国边疆局面的关系。规划建设沿边经济带，应以地级行政区为基础单元，聚焦于培育新的经济增长极、完善区域性中心城市功能和改善营商环境。应把规划建设沿边经济带上升为国家战略，加大国家和地方政府对沿边地区发展的支持力度，创新体制机制，加强国内区域和国际区域次区域合作。

一、规划建设沿边经济带的战略意义

规划建设沿边经济带是巩固边疆的战略举措，具有十分重大的现实意义。

1. 有利于保障国土安全和边疆社会稳定

我国幅员辽阔，拥有960万平方公里的陆地疆土，2.28万公里长的陆地边境线，陆地邻国多达14个。东与朝鲜接壤，北与俄罗斯和蒙古接壤，西与中亚国家哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦接壤，南与阿富汗、巴基斯坦、印度、不丹、尼泊尔、缅甸、老挝和越南接壤。我国所处的周边环境错综复杂，一些陆地领土争端依然存在，决定了我国与邻国之间发生摩擦的概率要更大一些（陈丞，2014）。地区恐怖主义、分裂主义、极端主义活动猖獗，对我国领土安全和社会稳定带来诸多挑战和不利影响。从守边固边的长远计，必须加快沿边地区经济社会发展。规划建设沿边经济带，有利于消除地区恐怖主义、分裂主义、极端主义滋生和反华势力渗透的温床，巩固边防，保障国土安全和边疆社会稳定。

2. 有利于促进区域协调发展

区域协调发展战略作为新时代国家重大战略之一，是贯彻新发展理念、建设现代化经济体系的重要组成部分。党的十八大以来，我国推出了一系列重大区域战略，经济空间布局不断优化。党的十九大明确指出，进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。区域发展不平衡不充分是现阶段我国社会主要矛盾的主要方面，而沿边地区则是区域发展不平衡不充分问题的最突出环节，但其战略地位又非常重要。从发展条件和发展基础来看，沿边地区不但与东部地区不可同日而语，与中部地区甚至西部中心地区也不能相提并论。因此，沿边地区发展是实施区域协调发展战略的最薄弱地区，也是关键地区，必须通过国家的力量推动沿边地区经济社会加快发展。规划建设沿边经济带，推动沿边地区加快发展步伐，尽快缩小沿边地区与东中部地区之间的发展差距，实现沿边地区与其他地区一道迈进社会主义现代化，从而助力全国区域协调发展局面加快形成。

3. 有利于增进民族团结

我国是一个历史悠久统一的多民族国家，汉族之外少数民族有55个之多，其中有30多个少数民族分布在沿边地区与周边国家同一民族毗邻而居（赵艳春，2018）。我国共有5个自治区，其中4个属于沿边省份，分别是内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区和广西壮族自治区。辽宁、吉林、黑龙江、甘肃、云南等沿边省份，也是少数民族人口较多的省份。如辽宁省除汉族外，还有满族、蒙古族、回族、朝鲜族、锡伯族等51个少数民族，少数民族人口占全省总人口的15%以上，抵边少数民族地区有宽甸满族自治县等;吉林也是多民族省份，有朝鲜族、满族、蒙古族、回族和锡伯族等55个少数民族，少数民族人口占全省总人口的8%左右，抵边少数民族地区有延边朝鲜族自治州、长白朝鲜族自治县等。民族团结是国家统一的基础，也是社会安定、国家昌盛和民族繁荣的必要条件。我国各民族一律平等，均同等享有經济社会发展成果的权利。规划建设沿边经济带，推动沿边地区加快经济社会发展，能大大提高沿边地区少数民族的收入水平以及改善他们的生活生产条件，从而有利于增进民族团结。

4. 有利于改善与邻国边疆居民的关系

我国有14个陆地邻国，沿边地区有30多个少数民族与周边国家同一民族毗邻而居，发展边境互市贸易成为我国促进沿边地区繁荣发展和社会稳定的重要手段和重要政策（安春生、韩平，2019）。20世纪80年代以来，我国出台了一系列促进边境互市贸易发展的政策，相继批准成立了一批边境互市贸易区。发展边境互市贸易，边民和企业参与的积极性很高，尤其在广西、云南等地，与邻国毗邻地区地理临近、文化相近、居民众多，加上地方政府的积极推动，互市贸易发展很快，互市贸易额占全国的比重较大（安春生、韩平，2019）。边境互市贸易的快速发展，在促进我国边疆地区繁荣发展的同时，也促进了邻国边疆地区经济发展，大大改善了与邻国边疆居民的关系。规划建设沿边经济带，有利于进一步促进边境互市贸易大发展，大幅改善与邻国边疆居民的关系。

二、沿边地区发展现状及存在的问题

无论是从省级行政区来看，还是从地级行政区来看，抑或是从县级行政区来看，我国沿边地区发展都较为滞后。

（一）沿边地区发展现状

对沿边地区范围的认识，有的学者以省级行政区为基础单元界定沿边地区，有的学者以地级行政区为基础单元界定沿边地区，还有学者以县级行政区为基础单元来界定沿边地区。对沿边地区的界定方法不同，在很大程度上会影响对沿边地区的认识、研究结论。

如果以省级行政区来界定沿边地区，从北到南依次包括辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、甘肃、新疆、西藏、云南、广西共9个省级行政区。2019年，这9个省级行政区土地面积合计589.45万平方公里，常住人口合计2.87亿人，地区生产总值合计13.59万亿元，占全国的比重分别为61.4%、20.5%和13.7%;人均地区生产总值为47409元，仅为全国平均水平的67.0%。

如果以地级行政区来界定沿边地区，从北到南依次包括丹東市、通化市、白山市、延边朝鲜族自治州、牡丹江市、鸡西市、双鸭山市、佳木斯市、鹤岗市、伊春市、黑河市、大兴安岭地区、呼伦贝尔市、兴安盟、锡林郭勒盟、乌兰察布市、包头市、巴彦淖尔市、阿拉善盟、酒泉市、哈密市、昌吉回族自治州、阿勒泰地区、塔城地区、博尔塔拉蒙古自治州、伊犁哈萨克自治州、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区、阿里地区、日喀则市、山南市、林芝市、怒江傈僳族自治州、保山市、德宏傣族景颇族自治州、临沧市、普洱市、西双版纳傣族自治州、红河哈尼族自治州、文山壮族苗族自治州、百色市、崇左市和防城港市共45个地级行政区。2019年，以地级行政区为基础单元的沿边地区土地面积372.14万平方公里，占国土面积的38.8%;常住人口7889.77万人，占全国总人口的5.6%;地区生产总值3.27万亿元，占国内生产总值的比重仅为3.3%;人均地区生产总值为41400元，仅为全国平均水平的58.5%。

如果以县级行政区来界定沿边地区，从北到南依次包括东港市、珲春市、绥芬河市、抚远市、同江市、黑河市爱辉区、漠河市、满洲里市、二连浩特市、肃北蒙古族自治县、哈密市伊州区、阿勒泰市、塔城市、阿拉山口市、博乐市、霍尔果斯市、阿图什市、腾冲市、瑞丽市、芒市、景洪市、凭祥市、防城港市防城区、东兴市等共137个县级行政区。2019年，以县级行政区为基础单元的沿边地区土地面积194.51万平方公里，占国土面积的20.3%;除了少数市辖区、地州盟政府所在地、县级市和矿产资源县外，大多数县级行政区的地区生产总值在100亿元以下，甚至十多个县级行政区不到10亿元。

（二）沿边地区发展存在的问题

我国沿边地区自然地理条件普遍较差，人口分布稀少，经济发展和基础设施建设都很滞后，城市发育不足，营商环境不佳。

1. 人口分布稀少

沿边地区生产生活条件普遍比较艰苦，人口分布非常稀少。从2019年统计数据来看，9个沿边省份的平均人口密度为49人/平方公里，仅为全国人口密度的1/3。其中，只有同为沿海省区的辽宁和广西的人口密度超过全国人口密度，且都超过200人/平方公里，黑龙江省、内蒙古自治区、甘肃省、新疆维吾尔自治区和西藏自治区都在100人/平方公里以下，而西藏自治区的人口密度为3人/平方公里。从地级行政区来看，2019年，45个沿边地市州盟的平均人口密度为21人/平方公里，仅为全国人口密度的1/7。其中，只有同为沿海地区的丹东市和防城港市的人口密度超过全国平均水平。

2. 经济发展严重滞后

沿边地区人口分布稀少，又远离国内外大市场，产业发展薄弱，经济发展严重滞后。2019年，9个沿边省份组成的沿边地区人均地区生产总值为47409元，仅为人均国内生产总值的67.0%，人均地区生产总值全部低于人均国内生产总值，最高的内蒙古自治区达到全国平均水平的95.8%，最低的甘肃省仅为46.5%。从地级行政区来看，2019年，45个地市州盟组成的沿边地区人均地区生产总值为41400元，不到人均国内生产总值的60%。除了少数资源型地区或人口特别稀少或同时为沿海地区的地区外，大部分地市州盟的人均地区生产总值在40000元左右，最低的和田地区仅为14923元，只有全国平均水平的1/5强。

3. 基础设施建设薄弱

我国沿边地区基础设施建设薄弱，制约着产业集聚和经济发展。交通和市政基础设施建设滞后、密度低，年久失修的问题非常突出。与产业发展相配套的基础设施建设投入不足，甚至缺失，难以支撑和促进当地产业集聚发展。水利基础设施建设也非常薄弱，城市用水问题普遍存在，难以支撑人口集中和城市建设。

4. 城市发育不足

无论是从县级城市来看，还是从地级城市来看，沿边地区的城市发育均显不足，人口规模普遍较小。以县级行政区为基础单元的沿边地区共包括34个县级市，2019年城区常住人口都在30万人以下，其中23个县级市的城区常住人口不到10万人。以地级行政区为基础单元的沿边地区共包括23个地级市，2019年城区常住人口除包头外都在100万人以下，甚至山南和林芝常住人口不超过10万人。

5. 营商环境不佳

沿边地区的营商环境普遍不佳。各级政府的财力有限，对产业园区和城市建设的投入不足，产业发展的配套设施建设滞后，不能满足企业建设和人才发展所需的基础设施条件。“放管服”改革不到位，各级政府工作人员的服务意识淡薄，企业发展和人才创业的交易成本较高。部分边境管理政策已不适应沿边地区开放发展需要，也没有强有力的政策措施促进资金、人才、技术等核心生产要素向沿边地区集聚，还缺少能够有效促进沿边地区与周边国家和地区加强合作的机制和政策（孙久文 等，2017）。

三、规划建设沿边经济带的基本思路

规划建设沿边经济带，应以地级行政区为基础单元，聚焦于培育新的经济增长极、完善区域性中心城市功能和改善营商环境，从而对企业、人口和人才形成较强的吸引力，形成产业集聚。

（一）以地级行政区为基础单元

区域经济发展需要产业集聚来支撑，同时吸引人口和人才集中。因此，区域经济发展直接表现为城市经济体量和人口规模的发展壮大。如果以省级行政区为基础单元规划建设沿边经济带，几乎囊括整个西部地区和东北地区，面积过大，国家的支持政策和资金容易分散，针对性不强。如果以县级行政区为基础单元规划建设沿边经济带，行政区数量过多，产业基础极度薄弱，城市发育严重不足，国家的支持政策和资金也容易分散，沿边经济带建设需要较为漫长的时间。考虑到沿边地区地级城市的人口规模普遍较大，产业发展也已经具有一定的基础，通过国家政策和资金的集中扶持，吸引企业向沿边地区集聚，有可能在较短时间内让沿边地区的城市发展壮大。因此，规划建设沿边经济带，应把地级行政区作为基础单元。

（二）培育新的经济增长极

改革开放40多年的实践证明，培育经济增長极是促进区域经济发展的有效举措（肖金成，2018）。我国沿边地区蔓延两万多公里，不可能把每个地区都发展起来，也不是所有地区都适合开发。规划建设沿边经济带，应把布局和培育新的经济增长极作为重点任务。通过国家政策和资金的大力支持和集中投入，推动这些新的经济增长极快速崛起。

（三）完善区域性中心城市功能

区域性中心城市的城市功能越完善，对人口和人才的吸引力越强（肖金成、马燕坤，2020）。首先是区域性中心城市的交通功能，对城市吸引企业集聚和与周边城市经济联系具有重要的基础支撑作用。其次是区域性中心城市的生活性服务功能，包括教育、医疗、卫生、文化、体育、商贸、科研、娱乐、生态、居住等方面，是促进企业发展和提高城市居民生活品质的重要条件。再次是区域性中心城市的生产性服务功能，对制造业高质量发展具有重要的促进作用。沿边地区的城市功能普遍不健全，应重点布局，分步实施，不仅要完善区域性中心城市的城市功能，而且要有重点地提升某些城市功能的品位，因为越高层次的城市功能品位，越能吸引高层次的人才聚集。

（四）改善营商环境，吸引企业和人才，发展产业

优化营商环境的目的是为企业生产经营提供良好的外部环境，降低企业生产经营的制度性交易成本。沿边地区的城市营商环境不但与北京、上海、深圳等发达城市的差距巨大，与中西部内地城市相比也远远不及。沿边地区的城市要吸引企业和人才，必须大幅度改善营商环境，促进形成法治化、国际化、便利化的营商环境。一是加大产业配套基础设施建设力度，集中力量尽可能完善产业园区的“十一通一平”①基础设施条件，改善硬性营商环境。二是加快深化“放管服”改革，简化项目审批程序，尽可能缩短项目审批周期，施行某些行业“负面清单”制度和项目建设登记备案制度。三是出台产业发展促进政策，实行建设用地“零地价”、税收减免、人才补贴、出口免税、高速公路免过路费等优惠政策，对制造业企业集聚发展和人才创新创业提升切实有效的吸引力。

四、规划建设沿边经济带的对策建议

规划建设沿边经济带是巩固边疆的战略举措，离不开国家的大力支持，同时也要加强与周边地区及国内发达地区合作。

（一）把规划建设沿边经济带上升为国家战略

党的十八大以来，京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区建设、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设相继成为重大国家战略。国家战略提出的背后是这些区域享受的特殊政策，使得这些区域成为世人瞩目的焦点和企业投资的洼地。沿边地区基础条件薄弱，但战略地位十分重要，非常有必要通过上升为国家战略的方式支持其加快发展。“十四五”期间，鼓励、支持和组织学术界对沿边地区发展开展充分的前期研究工作。“十五五”时期，把规划建设沿边经济带直接上升为国家战略，通过赋予其特殊政策，使沿边地区发展成为世人瞩目的焦点和企业投资的洼地。

（二）进一步加大中央财政对沿边地区的转移支付力度

一直以来，国家对沿边地区的发展高度重视。2016年初，《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》提出，“加大对边境地区民生改善的支持力度”“加大对边境地区居民基本社保体系的支持力度”“研究设立沿边重点地区产业发展（创业投资）基金”。从这些年沿边地区的发展现状来看，中央财政还应进一步加大对沿边地区的转移支付力度，不仅要通过产业发展（创业投资）基金支持沿边地区加快产业发展，而且要通过转移支付大幅度改善沿边地区各城市的市政基础设施条件，使沿边地区的城市也能满足人民对美好生活的向往，增强他们对人口和人才的吸引力和吸附力。

（三）大力支持沿边地区开发开放平台建设

边境口岸是沿边地区开发开放的重要平台。截至目前，我国与12个陆地邻国成立了对应的边境口岸，共99个陆地边境口岸，包括铁路口岸、公路口岸和水运口岸。边境经济合作区和跨境经济合作区也是促进沿边地区开发开放的重要平台。1992年以来，国务院陆续批准成立了17个边境经济合作区，分布在辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、新疆、云南、广西7个省（自治区）（表1）。无论是边境口岸还是边境经济合作区，普遍存在基础设施陈旧老化和投资不足的问题，甚至甘肃马鬃山口岸长期处于关闭状态。跨境经济合作区的设立是“一带一路”背景下推进中国全面开放新格局和区域协调发展的重要手段之一。国家和各省都应大力支持沿边地区开发开放平台建设，推进边境口岸、边境经济合作区等现有开发开放平台基础设施改造升级，加强管理能力和水平提升，有序批准成立更多的边境口岸和边境经济合作区。

（四）创新体制机制促进边境贸易大发展

发展边境贸易是提高我国边民和邻国边民收入的有效方式，也是繁荣沿边地区经济、巩固拓展脱贫攻坚成果的重要手段。应通过创新体制机制大力促进边贸市场发展。一是把允许开展边境贸易的地域范围扩展至以地级行政区为基础单元的沿边地区。二是明显提高沿边地区个人参与边境贸易的关税等各类税收免征额。三是扩展沿边地区边境贸易的商品类型和数量。四是创新沿边地区边境贸易模式，以搭建商贸产品交易网络平台开展跨境电商合作为切入点，注重线上线下双管齐下，拓宽边境贸易渠道。五是以推进边境贸易商品交易的自动化、智能化为重点，以降低人力成本和疫情负面影响为目标，提升边境贸易的效率。

（五）鼓励和引导沿海地区与沿边地区对口合作

对口支援和对口帮扶在促进我国区域协调发展中发挥了重要作用。对口关系本质上是区域间的转移支付。20世纪80年代以来，我国实行的对口支援和对口帮扶政策产生了显著的经济效益和社会效益，在很大程度上促进了区域协调发展。借鉴对口支援和对口帮扶的经验，鼓励和引导沿海地区与沿边地区开展对口合作，且在地级行政区层面开展对口合作。通过沿海地区与沿边地区的对口合作，把沿海地区的资金、人才、技术、理念等生产要素引入沿边地区，从而加快沿边地区经济社会发展的步伐。

（六）加强区域和国际区域次区域合作

沿边地区要打破行政区划壁垒，与国内周边地区加强区域合作，实现优势互补，促进要素自由流动，形成对企业和人才的联合吸引力。以边境经济合作区建设为抓手，创新国际区域次区域合作机制，在能源、矿产、农业、制造业、旅游、安全等领域加强与周边国家和地区之间的国际区域合作和国际次区域合作。积极借助上海合作组织、亚太经合组织、东北亚区域合作机制、欧亚经济共同体、中亚区域经济合作计划、金砖国家峰会、中俄合作论坛、亚欧会议、博鳌亚洲论坛、欧亚经济论坛、亚欧博览会等国际组织和国际合作机制的作用，提升国际区域次区域合作的水平和效率。

（七）有序推进行政区划优化调整

规划建设以地级行政区为基础单元的沿边经济带。有些地级城市距离边境线很远，有些城市区位交通条件适宜但行政级别较低，都可能对沿边经济带发展形成制约因素。因此，应有序推进沿边地区行政区划优化调整。建议一是把县级市珲春市、同江市、漠河市、满洲里市、霍尔果斯市、瑞丽市分别升格为地级市。二是撤销兴安盟和锡林郭勒盟，分别成立地级兴安市和地级锡林郭勒市。三是撤销阿勒泰地区、塔城地区、阿克苏地区、喀什地区和和田地区，分别成立地级阿勒泰市、地级塔城市、地级阿克苏市、地级喀什市和和田市。

[参考文献]

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[8] 侯景新，于子冉.对口合作的形成机制与实践启示[J].区域经济评论，2021，（2）：56-62+2.

Abstract： Planning and building an economic belt along the border is a strategic measure to consolidate the border areas， which is conducive to ensuring homeland security and social stability in the border areas， promoting coordinated regional development， enhancing ethnic unity and improving relations with neighboring countries in the border areas. At present， the development of Chinas border economic belt is mainly restricted by poor physical and geographical conditions， sparse population distribution， backward economic development and infrastructure construction， underdevelopment of cities and poor business environment. The planning and construction of the border economic belt should be based on prefecture-level administrative regions， focusing on cultivating new economic growth poles， improving the functions of regional central cities and improving the business environment. At the same time， it also needs strong support from the national and local governments to promote institutional innovation and strengthen domestic and international regional and sub-regional cooperation.

Key words： Border Areas; Economic Belt; Prefecture-level Administrative Region

（收稿日期：2021-06-11  責任编辑：张 洁）