城市群高质量发展的理论逻辑与路径选择

申现杰 袁朱

[摘要] 现代化后发赶超要求以城市群作为主体空间形态，实现效率增进、功能跃升、均衡发展和开放合作。城市群正日益成为托起中国现代化的巨擘，目前我国19个城市群之间规模结构差异较大，以东部城市群发展质量最高。城市群发展失衡的原因在于，城市群城镇体系不合理、公共服务一体化存在障碍、区域一体化发展体制机制有待健全、城际间综合交通网络体系亟待完善。适应现代化发展要求，我国需要在城市群加快推动形成快速便捷的综合交通体系与一体化发展体制机制，以都市圈为载体优化城市群空间格局与推动城市群协同发展，加快构建包容共享的公共服务体系，提升城市群的开放发展水平，引领中国现代化发展。

[关键词] 现代化  流动社会  一体化  都市圈   城市群

[中图分类号] F299.2   [文献標识码] A    [文章编号] 1004-6623（2021）04-0024-08

[基金项目] 国家社会科学基金重大项目：全面建设社会主义现代化新阶段我国发展环境、发展趋势和战略思路研究（21ZDA002）。

[作者简介] 申现杰，国家发展改革委经济研究所，助理研究员，博士，研究方向：区域经济;袁朱，国家发展改革委国土开发与地区经济研究所，研究员，研究方向：区域经济。

一、引 言

现代化是一个时空双轴的演进发展过程，发展阶段上它要求由传统迈向现代，并以技术创新为媒介，推动整个经济社会各个方面的效率、动力与质量变革，最终实现国家走在世界前列;空间上它要求国家采取非均衡空间发展战略，率先推动某一空间迅速崛起，率先实现现代化，然后借助于空间一体化战略或机制，梯次推动经济要素向外围地区进行扩散，推动不同地区空间资源要素的整合联动，最终实现先发地区与后发地区的一体联动发展，实现不同地区空间上的均衡发展。经济现代化作为现代化的一个重要领域，主要指从传统经济向市场经济的转变过程（吴承明，1997），具体表现为经济效率与资源使用效率的上升，产业结构和就业结构的非农化、服务化和非物质化，以及从工业化向非工业化的转变过程（何传启，2005）。从西方国家经济现代化的发展历程来看，工业化进程的加速推进往往伴随着空间上的城镇化快速发展，城镇化通过生产、就业、消费结构上的城乡转换效应，从供给和需求两端对工业化的持续推进形成支撑。城镇化是现代化的空间载体，城市群是城镇化发展高级阶段的空间呈现。与单个城市相比，城市群往往由多个城市区域聚合而成，人口和经济密度较高，要素在城市群内部流动性较强，存在着至少一个大型都市区（圈）和众多的中小城市，不同城市之间基于空间邻近性与发达的交通通信网络而彼此相互作用，城市之间各方面的联系较为紧密，城市之间具有较强的分工效应、集聚效应、规模效应、溢出效应等。尽管我国幅员辽阔，地形地貌特征多样，但适宜城镇化的国土空间极为有限，实现空间上的功能分工与高效率必须以城市群作为主体形态，必须实现要素在空间上的自由流动，实现大国资源利用的优化。这就要求中国在现代化赶超过程中，依托城市群这一空间载体，推动传统经济社会向市场经济社会转型，打破地域分割进而实现资源要素的跨区域自由流动与自由组合，为实现高效率的后发赶超提供支撑。

二、城市群高质量发展的理论逻辑

城市群作为经济增长重心在空间形式上的集中表现，具有高能量集聚和辐射功能，是连接国内市场与国际市场的枢纽，是带动本国经济发展和塑造国家全球竞争优势的核心载体（蔡来兴，1995）。培育发展城市群，是顺应经济现代化效率增进、功能跃升、均衡发展、开放协同要求的重大发展战略。

（一）效率增进要求以城市群为空间载体提升分工合作水平

经济现代化强调经济效率，分工是提升经济效率的重要方式之一。基于城市网络的分工整合是城市群的精髓。城市群空间形成众多不同规模的专业化与多样化城市，一般来说，大城市侧重于服务功能，中小城市侧重于专业化的制造功能，在整个城市群内部，各个城市会根据各自不同的资源禀赋和比较优势形成一个高效的产业分工网络体系。阿隆索（1973）曾用“借规模”来解释大城市和周边中小城市在发展上的相互作用。认为大城市周边的中小城市，可能利用大城市的人口规模，形成具有竞争力的专业化产业，大城市也可以利用邻近中小城市的专业化优势，在劳动力市场、商品市场等方面进行整合，形成竞争优势，并避免因集聚“块状”所形成的空间成本，为企业实现空间集聚收益与分工收益的最大化提升生产效率创建空间基础。城市群内部网络中的各大城市也可能互相借助各自的规模，在劳动力市场、商品市场等方面进行整合，形成竞争优势，进而与世界城市、全球城市在世界经济格局中齐头并进（Meijers、Burger，2016）。Saskia Sassen（2007）指出，城市群应超越大规模集聚经济产业的规模经济，其精髓在于区域之间整合后的多样化发展，以同时满足多元目标追求。城市群应实现的理想场景是：生产性服务业在中心地区集聚，制造业扩散至外围地区，中心地区生产性服务业的发展能够依托外围地区的市场获得持续繁荣，而外围地区通过参与分工进而实现振兴;由于中心城市与外围地区的地域分工，使得区域能够实现规模经济和多样化发展，突破了以往所强调的城市化经济范畴，建构了区域内部合作的经济基础，从而更有效地参与全球化背景下的区域竞争。

（二）功能跃升要求以城市群为空间载体提升全球资源配置功能

城市群作为一个要素集聚体而存在，集聚有助于促使共享、匹配和学习机制的产生，也是提升经济效率与经济功能的重要手段。当要素在某一城市集聚到一定程度时，即集聚效应达到一个临界点的时候，该地资源要素的相互组合能力开始发生质的变化，即产生中心地的相关功能，如制造中心、服务中心、金融中心、交通中心、信息中心和科技创新中心等中心功能，进而成为引领整个地区或国家现代化的核心空间。城市群作为邻近空间城市化空间的集聚体，生产、就业与消费需求的规模更大，不同城市间多种经济活动相互补充、互相促进，公共基础设施、知识信息的共享，将有效促使城市间生产、服务、就业与需求结构的多级层次化发展，促进产业结构与需求结构的升级，能够在较大空间尺度上提升城市群的综合服务功能。改革开放以来，中国城市是通过承接跨国公司主导的全球产业转移被动性卷入经济全球化进程之中的，在全球生产网络格局和全球产业价值链中处于中低端地位，在全球城市体系中的地位较低。而依托城市群，尤其是规模较大的城市群经济体量和国内外要素流量，有望孕育出中国特色的世界城市或全球城市，进而提升中国城市对国家乃至全球资源要素的优化配置功能。因此，在现代化赶超背景下实施城市群战略，能够有效提升我国主要区域在全球化时代的全球竞争优势，提升国际生产要素尤其是高端生产要素的集聚能力，实现我国城市群在全球地域分工上的尺度跃升、形态演进与空间关系重构。通过尺度跃升，使城市群从国家内部的区域尺度跃升至全球尺度的地域分工，进而提升国家经济的影响力和控制力;通过形态演进，使城市群从全球价值链低端环节逐步向全球价值链高端环节演进，进而提升国家经济的创新力;通过空间关系重构，实现城市群内部中心城市与外围各城市优势的分工整合，促进区域的一体化发展（李少星、顾朝林，2011）。

（三）均衡发展要求以城市群为空间载体提升区域协调发展能力

受区域自身自然禀赋、交通区位、贸易自由化程度、政治与政策等条件影响，资源要素往往向优势地区集中，导致区域经济社会发展并不均衡。区域发展上的过度分化可能导致政治经济与社会等方面的问题，容易引发区域矛盾，不利于国家统一。经济现代化要求实现空间上的均衡发展，空间均衡发展不是追求不同空间在经济指标上的相近，而是追求人均水平上的大体一致，实现不同地区空间基本公共服务的均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当等。空间上的均衡发展，一是要求资源要素自由流动，推动人口等生产要素由劣势地区向优势地区集中，进而实现人均收入上共进;二是要求发达地区进行地区支援、合作与互动等，推动资源要素向欠发达地区转移，提升欠发达地区的发展能力。在城市群层面，基于发展效率的考虑，必须优先推动某一区域的发展，集中有限的资源要素，率先推动某一区域形成经济增长极或中心地，通过这些区域的优先发展带动周边的经济发展，最终实现整个空间的一体均衡发展。城市群往往是一国首先重点发展的中心区域和增长极，通过城市群的发展带动效应，推动发展空间的向外扩散，进而形成对相邻区域的经济带动效应，实现城市群与周边地区的一体均衡发展。同时，在城市群内部，往往优先推进中心城市的发展，通过中心城市的集聚与扩散效应，进而拉动周边城市的发展，实现城市群内部的一体均衡发展。

（四）开放发展要求以城市群为空间载体提升内外一体化发展能力

从外部来看，全球化的世界，你中有我，我中有你，任何一个国家都不可能关起门来搞现代化建设，中国更不能通过重回“闭关锁国”的老路来实现现代化。从国内来看，在我国属地管理体制与现行的市管县体制下，地区经济发展往往具有行政区经济特征，从而形成一种“块块分割”（刘君德、靳润成、周克榆，1999）。这种行政区经济很容易演化成为地方本位主义和保护主义，制约要素的跨区域流动，并对资源要素的配置形成一定程度的扭曲。因此，推动城市群建设的一个核心要义也在于打破内外分割，提升城市群对内对外一体化水平。城市群内部一体化主要指各城市通过基础设施一体化、市场一体化、功能一体化和利益协同化的网络，推进城市功能之间的相互衔接、融合、互补与分工。外部一体化是指城市群的对外开放水平，即城市群经济融入世界经济的能力，涉及与国际贸易投资规则的一体化程度、外贸成本的降低、与外部经贸联系度等。从我国来看，发展城市群一是内部各城市地区之间的开放，打破行政区划界线的束缚，推动跨区域空间要素的分工整合，提升区域整体竞争能力。二是对外部地区的开放，借助全球生产网络融入全球经济贸易体系，“引进来”与“走出去”，将本区域的商品销售到世界各地，塑造本地区的全球竞争优势。综合来看，就是将城市群建设成为联系国内市场与国际市场的枢纽与国内外各种要素和信息的汇集地。

三、我国城市群发展的

主要特征和存在的突出问题

党的十一届三中全会以后，中央开启了以乡镇企业为代表的农村现代化进程，适应农村工业化发展要求，我国相应实施了小城镇发展战略。20世纪90年代以来，我国进入城镇化加速阶段，资源要素以更大的规模、更快的速度向各等级城市集聚，小城市发展为中等城市，中等城市发展为大城市，城市的规模、数量和空间密度不断增加，城市之间、城市与周边地区之间的相互作用不断强化，经济社会联系日益密切，相互间要素竞争越来越激烈。进入21世纪，我国区域在实际发展中已初步形成一批城市群，中央政策也开始着眼于培育壮大城市群，城市群逐渐成为我国推进城镇化的主体形态，国家建设城市群也经历了规划、培育与落实推进的过程。

（一）城市群发展特征

目前，我国政府已规划的19个城市群①土地面积为322.79万平方千米（以地级市行政管辖区域为统计单元，下同），占全国陆地面积的33.62%，常住人口10.52亿人，占全国总人口75.4%，国内生产总值81.81万亿元，占全国总量的88.98%，即以1/3的国土面积承载了3/4的人口和近九成的GDP总量。

1. 东部地区城市群质量最高

东部地区5个城市群（长三角、粤港澳大湾区、京津冀、山东半岛、海峡西岸）的规划面积、人口和GDP分别占全国的8%、34%和53%。也就是说，数量约占19个城市群的1/4，土地面积约占二成多，人口约占四成多，GDP约占一半多。中部地区有3个城市群（长江中游、中原、山西中部），其规划面积、人口和GDP分别占全国的6%、16%和15%，与西部地区9个城市群（成渝、关中、北部湾、天山北坡、黔中、滇中、呼包鄂榆、关西、宁夏沿黄）人口和GDP占比接近（西部地区人口和GDP约占全国的19%和16%），而所占土地面积，西部则远超中部（西部地区城市群规划面积约占全国15%）。东北地区2个城市群（辽中南、哈长）规划面积、人口和GDP数量所占份额最低，分别约占全国的4%、6%和5%，与中部比，土地面积相差无几，但人口和经济集聚度差距较大，与西部相比，主要是占地面积造成的差距。

2. 城市群之间规模结构差异大

已规划的19个城市群的土地面积、人口数量、经济体量等存在着很大差异，也就是说不在一个等量级上。西部一个城市群的人口总量不及东部城市群中一个大城市，差距还体现在人均GDP和地均GDP上。

从人口和经济规模看，形成了长三角、长江中游、京津冀、山东半岛4个人口亿级城市群，成渝、粤港澳大湾区、中原3个人口超过5000万城市群，辽中南、关中平原、海峡西岸、哈长、北部湾常住人口超过3000万，天山北坡、黔中、滇中、呼包鄂渝、兰西、山西中部常住人口超过1000万不到3000万，宁夏沿黄城市群的人口只有564万;长三角、粤港澳大湾区2个城市群GDP超10万亿元，长江中游、京津冀、山东半岛、成渝4个城市群GDP超過5万亿元，中原、海峡西岸、关中平原、哈长4个城市群GDP超过2万亿元，北部湾、呼包鄂渝、黔中、山西中部4个城市群GDP超过1万亿元，天山北坡、兰西、宁夏沿黄城市群GDP只有几千亿元。

从人口和经济密度看，粤港澳大湾区城市群人口密度最高，为1286人/平方千米，长三角、中原、山东半岛、京津冀城市群人口密度超过500人/平方千米，海峡西岸、长江中游、成渝、北部湾、辽中南城市群人口密度超过300人/平方千米，山西中部、关中平原、黔中、滇中、宁夏沿黄、哈长城市群人口密度低于300人/平方千米，兰西、呼包鄂榆、天山北坡3个城市群人口密度不到100人/平方千米。经济密度的差距也很大，粤港澳大湾区城市群地均GDP指标遥遥领先，为19368元/平方千米，长三角城市群位居第二，为8835元/平方千米，山东半岛、京津冀、中原城市群3000～5000元/平方千米，海峡西岸、长江中游、山西中部、关中平原、北部湾、辽中南城市群地均GDP在3000元/平方千米以下，黔中、滇中、哈长、宁夏沿黄、呼包鄂榆、兰西、天山北坡7个城市群只有几百元/平方千米。由此可见，很多城市群确实存在规划范围太大，人口密度过低的问题。

粤港澳大湾区、呼包鄂榆、长三角城市群的人均GDP10万元以上，除山西中部、北部湾、黔中、兰西4个城市群人均GDP低于5万元外，其他12个城市群人均GDP在5万元以上。

可以看到，土地利用效率、集约化程度较高的是粤港澳大湾区和长三角城市群，京津冀、山东半岛、中原等城市群次之，而兰西、呼包鄂榆、天山北坡等城市群地广人稀，集聚程度、集约化程度均比较低。人均GDP反映了区域的产出创造水平、经济运行和发展状况，粤港澳大湾区、长三角以及海西、京津冀、山东半岛等城市群经济发展水平较高，呼包鄂榆、天山北坡、宁夏沿黄城市群由于人口少，贡献率高，也跻身第一梯队，而山西中部、北部湾、黔中、兰西等中西部城市群经济发展与效益水平均较低。

（二）当前城市群发展存在的主要问题

受行政区经济影响，地方政府将纳入城市群作为其改变自身发展条件的重要契機，而对城市群的不同发展阶段的规律认识不足，导致城市群在发展过程中出现了一系列问题，主要表现为城镇体系不合理导致区域发展差距较大，城市间公共服务均等化长期遭到忽视和建设不足，城际之间的快速网络尚未形成，一体化体制机制协调能力有限等。

1. 城市群城镇体系不合理

从我国目前多数城市群来看，在要素追求规模报酬递增效应纷纷向核心城市集聚的背景下，城市群核心城市人口与经济规模过于“肥胖”，周边城市在虹吸效应下过于“瘦弱”，城市群内大中城市偏少，城市规模结构“断档”问题日渐突出。除长三角与粤港澳大湾区城市群之外，京津冀城市群中北京的人口与经济规模持续提升，天津、石家庄则逐步下降，成渝城市群向成都、重庆极化，长江中游城市群向武汉、长沙、南昌三个省会城市极化，辽中南城市群向沈阳、大连极化，哈长城市群向哈尔滨、长春极化;中原城市群、关中城市群、山西中部城市群、北部湾城市群、黔中城市群、滇中城市群等则主要向郑州、西安、太原、南宁、贵阳、昆明等省会城市极化。并且，随着我国经济结构的不断升级，人口、技术、资金等要素有可能进一步向城市群内核心城市集中，导致城市群内部城市规模等级呈现“哑铃”型结构，大城市过大，小城市过多，中等城市数量较少、发展不足，不仅限制了大城市辐射带动中小城市加快发展，而且造成经济要素进一步向核心城市过度集聚，导致城市群核心城市“大城市病”等问题的发生。

2. 公共服务一体化存在障碍

属地化管理模式下，我国现行的地方政府考核体系仍然以GDP、财政收入、招商引资等指标为主。受行政区经济的影响，基于辖区利益出发的公共服务政策在一定程度上限制和割裂了经济的内在联系，影响和制约了生产要素合理流动和有效配置。属地管理模式下公共服务供给以户籍为底本，各地方均愿意吸纳青年劳动力到本地工作缴纳相关社会保障基金，而财政支出却希望由其户籍所在地承担，结果导致长三角各地地方政府不愿为外来农民工提供均等化公共服务，区域公共服务难以实现真正的对接共享，外来流动人口则难以获取市民化公共服务待遇。表现在医疗、养老保险跨行政辖区的转移上，由于医疗、养老保险由地级市或省级政府进行统筹，参保人员跨区域流动过程中，转出区统筹的响应社会保障基金并不能全部转移，且转移手续较为繁琐。城市群内部的区域劳动力市场一体化仍存在较大障碍，城乡或不同城市或地区之间的户籍壁垒和公共服务供给不均等，仍难以适应现代社会对劳动力自由流动的要求。此外，长三角内部各地方政府大多从地方利益出发，造成市场、环境等方面的监管规则不统一，执法标准不一致，进而影响长三角整体市场规则和秩序的统一化。

3. 区域一体化发展体制机制有待健全

尽管我国的城市群内部已经建立了多个层面的区域协同方式，但总体来看仍存在一些缺陷与不足。首先，区域协作的有效机制仍不完善。目前，在跨省域城市群的协作中，尽管国家发展改革委就一些国内重大区域战略设立了专门的处室，但中央部门在实际运行过程中介入依旧不够。同时，地方政府作为上级政府的执行机构，在跨省域边界问题上的协调能力有限，现行的处理跨区域问题的方式是由省级人民政府协商解决，并报国务院批准。跨省域边界问题处理的时间较长且程序较为繁琐，导致城市群内各城市尤其是跨省城市之间的边界问题难以处理。而日常的议事协调机构均较为松散，制度性、权威性和协调效果不高。其次，区域法律和规范协调不足。目前，即便是一体化水平最高的长三角城市群，其立法协调机制基本上还处于空白。不同地区在税收优惠政策、劳动用工、道路交通和环境保护法等法规方面存在冲突。在技术标准、行政规划、惩罚尺度、法律效力等方面也存在较大差异。第三，跨区域、跨流域生态环境与水资源协同治理长效机制尚未建立，区域、流域、上下游、左右岸的生态环境治理责任分担、利益共享机制缺乏，区域生态补偿、区域排放权交易等市场化污染减排机制缺失或有待持续完善，难以协调各主体之间的利益分配，实现上下游目标、标准和管理的一致协调。

4. 城际间综合交通网络体系亟待完善

从目前的城市群内部城际高速铁路来看，主要存在以下两个方面不足：一是位于国家综合运输干线通道上的城市基本已经实现高铁连接，但是位于主要通道之外的城市与核心城市及其他城市之间的高铁联系相对较弱，甚至缺失，阻止了城市之间的沟通，导致城市群对内对外联系不高。以京津冀城市群为例，目前开通的城际列车仅有京津、京雄城际，其他节点城市如石家庄、衡水、张家口、秦皇岛等，与北京的联系及其之间的联系主要依靠高铁、普通铁路或高速公路，在发车时间间隔上远不如城际列车的频率，便捷便利化程度有待提升。二是城市内部以高铁站点为核心的快速交通网络尚待完善形成。已经开通高铁的城市，尽管城际之间的交通时间得到了大幅压缩，但是由于缺乏各类交通方式在高铁城际站点的无缝衔接以及从高铁站点至市内各主要板块之间的快速通道网络，导致大量的交通时间耗费在城市内部。三是城市群内部的断头路、瓶颈路较多。断头路较多主要源于两个方面：一方面，受行政区划影响，不同省区等级公路网络规划发展的重点并不一样，同时综合交通规划又缺乏相互衔接，导致道路在省际交界地区的衔接出现不匹配问题。另一方面，行政区经济下，城市发展重点主要聚焦内部重点核心功能区（如城市新区、高新区、开发区），有限的财力资源导致城市更注重内部核心地区交通网络完善，同时受跨界道路城市之间跨区域协调成本量较大的影响，城市政府完善交界边缘区路网的动力有限。

四、推进城市群高质量发展的路径选择

以城市群为主体形态，我国已初步形成“两横三纵”城镇化战略格局，城市群成为支撑中国发展的巨擘。随着现代化进程的不断推进，我国资源要素跨区域流动的规模和频率都将持续增强，大国规模经济效应与集聚效应将在城市群得到良好的展现。适应现代化后发赶超的要求，我国城市群今后一个时期亟待加快推动形成快速便捷的城市群综合交通体系，以都市圈为载体提升城市群协同发展能力，加快构建包容共享的城市群公共服务体系，建立健全城市群一体化协调发展机制，提升城市群内外双向开放水平。

（一）适应现代社会快速流动需求，推动形成快速便捷的城市群综合交通体系

高效快速便捷的交通设施网络能够大幅压缩城市群内部的时空成本，促进中心城市产业与知识向周边地区迅速扩散，推动城市群空间结构的演化。从今后一段时间来看，一是应重点推进“轨道上的城市群”建设，织密城市群内部的城际轨道网络，提升城市群内部城市之间的通达水平，进而筑牢城市群一体化发展支撑。二是完善城市内部快速交通体系。重点是推动综合交通枢纽公、铁、航等的无缝衔接，建设城市综合交通枢纽与市内各个主要功能节点的快速衔接能力。三是统筹推进城市群内部综合交通规划编制与相互衔接。统一规划城市群内部等级公路，明确城市群内等级公路发展的重点与推进秩序，确保城市群内部道路建设标准的一致性。探索组建城市群交通投资建设集团，专门用于交界路段等级公路的征地拆迁与施工建设，实现城市群内部交界地区道路建设的统一组织。

（二）顺应现代社会均衡发展需要，以都市圈为载体提升城市群均衡发展质量

國家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中将都市圈定义为城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。推动都市圈发展，既有利于增强中心城市的综合服务能级与辐射带动能力，也有助于促进中心城市周边中小城市发展，进一步优化城市群城镇体系与产业空间布局。今后一个时期，应以都市圈为载体，率先建立健全城市群一体化协调发展机制和成本共担、利益共享机制，统筹推进城市群基础设施协调布局、产业分工协作、公共服务共享、生态共建环境共治，逐步推进城市群的一体化与协同发展。一是以都市圈为载体率先推进城际铁路与市郊铁路建设，打通交界地区断头路与瓶颈路，率先实现公共交通体系的跨区域一体化运营。二是优化都市圈产业空间布局，立足都市圈内各地禀赋，统一编制都市圈产业专项规划，推进中心城市一般制造业等传统产业在都市圈内有序转移，中心城市与周边中小城市共建产业链、供应链与技术创新链，提升都市圈内部各城市协同发展能力。三是率先推动都市圈公共服务的一体化。推进中心城市优质公共服务资源向都市圈内中小城市拓展布局，率先在都市圈内实现各城市公共服务资源配置的均等化，逐步建立都市圈公共服务普惠共享体制。四是率先形成生态共建环境共治机制。以中心城市为核心，统一都市圈内生态建设与环境治理标准，推动都市圈内生态环境信息的实时共享，严格交界地区空间管控，优化交界地区生产、生活与生态空间布局。

（三）适应现代社会要素流动需要，加快构建包容共享的城市群公共服务体系

顺应现代社会人口跨区域快速流动与人口空间集聚规律的要求，进一步深化户籍制度改革，优化城市基本公共服务资源布局，建设包容共享的城市群公共服务体系，促进人口自由合理流动。深化大城市户籍制度改革。大城市、特大城市是人口流动集聚的主要地区，要全面放宽城区常住人口300万～500万的I型大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策，增强大城市、特大城市公共服务供给能力，让在这些地方工作的外来常住人口落户并享受与当地居民一样的公共服务，率先实现城市群内部公共服务的一体化，避免贡献在发达地区大城市、养老负担在异地中小城市的弊端。在城市群率先探索实施“全国基本社保统筹+省级附加社保”个人社会保障模式，为人口要素的跨区域流动提供制度支撑。依据城市群内部常住人口的空间分布、密度等推动公共服务资源弹性配置，推进城市群内部各城市教育、卫生、文化、福利保障等公共服务的一体化进程，缩小不同群体间以及同一群体在城市群内享受公共服务的差异，提高流动人口跨地区获得公共服务的便捷性与便利性，实现流动人口在城市群内部各城市基本公共服务的普惠共享，进一步激发释放城市群的集聚效应和提升城市群的空间效率。

（四）适应现代社会治理能力提升需要，推动形成城市群一体化发展体制机制

当今的流动社会，是城市中国的一个表征，已经突破原来农业时代空间上的二元划分，成为中国国家治理体系变革必须回应的深层次根本问题（曹锦清、刘炳辉，2016）。以城市群为载体空间，探索流动社会之下的跨区域治理模式，对现代中国建设具有积极意义。一是从国家层面要建立跨行政区城市群规划编制衔接实施评估机制，以规划调整重塑中央与地方关系，跨行政区城市与城市之间的关系，在平衡中央集权与地方自主发展上发挥好中央与地方的积极性，为要素的跨区域流动提供好基础服务。二是建立健全规划法律体系以保持规划实施的权威性和连续性。推动规划体系立法，以及城市群规划在落实上压茬推进，杜绝因某地地方领导更迭等所有可能带来的非协同发展危机。三是探索建立城市群内部跨区域合作的利益分配机制，鼓励城市群内部城市之间合作建设经济“飞地”，按照市场原则自愿商定利益分享机制与风险共担机制，支持流域上下游城市之间探索构建横向生态补偿转移支付制度与对口支援机制，提升城市群内部合作效能。四是建立健全常态化中央城市群建设领导与督促考核机制、地方协调议事机制以及城市群政企社合作伙伴关系，分别行使区域发展中的中央职权与地方委托职权，吸纳企业、居民对城市群建设的意见建议，更好地促进城市群交通、生态、产业、技术、公共服务等领域的协同发展与合作共治，适应现代社会治理体系和治理能力现代化的发展要求。

（五）顺应现代社会贸易便利化、投资自由化发展需求，提升城市群開放水平

推进贸易便利化、投资自由化，接轨国际惯例，推动国际重大基础设施的互联互通，实施双多边自贸区战略等，能够进一步降低有形与无形贸易成本，提升跨国要素的自由流动水平，进一步提升城市群在集聚全球人员、资金、产业等要素中的能力，为国内城市群增强全球竞争力打下坚实的基础。国与国之间的开放协定属于国家事权，随着我国更高水平开放型经济新体制的建立与“一带一路”的稳步推进，我国将持续深化商品和要素流动型开放，稳步拓展制度性开放，与全球其他国家的贸易成本会进一步降低，将为我国城市群创造有利的外部发展环境，更能有效提升我国城市群与“一带一路”沿线国家与地区的相互投资和贸易水平，扩展城市群对外合作流量规模与开放层次，提高我国城市群对全球高端要素资源为我所用的整合能力。在这一有利形势下，我国应依托城市群主要城市提升对外开放水平。一是巩固东部沿海城市群开放先导地位。支持东部沿海地区城市群内有条件的城市纳入本省自由贸易试验区片区，推动有条件的城市建设综合保税区、跨境电子商务试验区、临空经济示范区、口岸等开放性功能平台，赋予东部沿海城市群地区更大改革自主权，深化首创性、集成化、差别化改革探索，提升全方位开放能力。巩固提升东部沿海地区和超大特大城市开放引领能力，支持北京、上海、广州、深圳等发展基础较好的核心城市以全球城市或世界城市为发展目标，率先推动全方位高水平开放，健全全球要素配置功能，打造国家对外竞争的核心载体。二是加快中西部和东北地区城市群开放步伐。完善内陆口岸、临空经济示范区等开放性功能平台在中西部及东北地区城市群布局，积极复制推广东部地区制度创新成果。支持宁夏沿黄城市群、黔中城市群、环鄱阳湖城市群内陆开放型经济试验区建设，推进北部湾城市群建设面向东盟的开放合作高地建设，支持滇中城市群建设面向南亚、东南亚和环印度洋地区开放的辐射中心，提升兰西城市群向西开放水平，推进天山北坡城市群内陆开放高地与“一带一路”核心区建设，助推内陆地区成为开放前沿，提升中西部与东北地区开放合作水平。三是以城市群为载体打造陆海内外联动、东西双向互济的开放格局。支持城市群之间依托京广、沿海、陇海兰新、陆海新通道等强化区域间开放联动，推动东部城市群产业向中西部城市群转移，共建产业链供应链与价值链分工体系，大力培育内陆全球重要加工制造基地和新增长极，提升东中西、南北方开放合作发展能力。

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Abstract： Modernization catch-up requires urban clusters as the main spatial form to achieve efficiency enhancement， function jump， balanced development and open cooperation. Urban clusters are increasingly becoming the important engine supporting Chinas modernization. At present， there are large differences in scale and structure among 19 urban clusters in China， and the eastern urban agglomerations have the highest development quality. The unbalanced development of urban clusters lies in the irrational urban system of urban agglomerations， obstacles to the integration of public services， the demand to improve the system and mechanism of regional integration development， and the need to improve the inter-city comprehensive transportation network system. In order to adapt to modern development requirements， the need to promote the formation of urban clusters of quick and easy integration of comprehensive transportation system and development of systems and mechanisms， with metropolitan circle as the carrier to optimize urban clusters spatial pattern. In the meanwhile， we need to promote the coordinated development of urban clusters， speed up the building inclusive sharing public service system， promote the open development level of urban clusters， lead the development of Chinese modernization.

Key words： Modern; Mobile Society; Integrated Metropolitan Circle; Urban Clusters

（收稿日期：2021-07-07  責任编辑：罗建邦）