基于不同分类标准下土地红利的形成

凌家慧，刘红梅

（上海师范大学商学院，上海 200234）

0 引言

新中国成立以来，土地资源在中国经济快速增长进程中具有很高贡献率。从宏观层面看，政府推动土地相关政策实施加快了土地经济的快速发展；从微观层面看，政府凝聚各方力量推动中国经济从第一产业向第二、三产业转移，农村人口逐步向城市流出，同时城镇化与工业化水平刺激了城市的用地需求。土地资源的高效利用促使中国形成一种有利于经济增长的土地优势。

土地红利是经济增长与社会发展的重要驱动力。土地红利对经济增长与社会福利的推动作用主要表现在以下3个方面，第一，土地作为一种生产要素，不同类型的土地使用都对提升人民生活水平方面作出了重大贡献[1]；第二，土地使用用途改变过程中，推动农村人口向城镇与非农产业转移，提高地区产业发展速度[2-3]，完善地方基础设施建设；第三，政府等层面通过实施相关政策和对部分土地追加投入以提高土地利用强度，有利于从总体上优化土地利用格局和产业空间结构[4]，提升单位土地经济收益的同时保障生态环境优化[5-6]。

中国现代化进程中土地红利作为国民经济的重要组成部分，本研究将土地红利界定为土地使用用途改变和土地使用效率提升过程中推动经济、社会、环境方面带来的总效益提升。这一内涵不仅说明了土地作为一种资本在用途发生改变过程中因不同类型土地资本有机构成不同而产生的直接价值增值，还说明了土地作为一种要素，资本家与农民在提升土地使用效率过程中获得的间接价值增值。本文在已有研究的基础上，对土地红利概念重新界定，依据不同分类标准对土地红利进行分类，并探究分类形式下土地红利的形成，丰富现有土地红利理论，为进一步实现土地红利最大化提供一定参考。

1 文献综述

土地红利是新中国成立以来中国的发展红利之一，但已有学者在“土地红利”内涵界定上观点并未统一。

大部分学者认为土地红利是土地资本化过程中的土地财富增值[7-9]，即土地使用方式转变过程中产生的价值增值部分（土地增值红利）[10]。张广辉[11]使用索罗模型证明了农村集体土地转变为城市国有土地过程中确实产生了土地红利，即土地红利来源于土地征收过程中土地用途改变产生的经济效益。在这方面，学者主要研究重心在于土地由集体所有转变为国家所有过程中土地红利在不同利益相关者之间的分配问题，即土地所有权转移过程中土地红利的分配方面，围绕农民（或村委会）与地方政府2个主体展开，研究认为土地承包者（农民）在土地红利分配过程中收到的红利份额较低，一般不超过所获土地份额的20%[12-13]。

少部分学者将土地红利界定为土地资源在各种用途上所产生的“边际收益”相等基础上实现经济利益的最大化部分。土地红利的获得需要进一步提高土地资源的合理配置水平；合理确定土地制度的公权边界；全面建立国家对各类土地的用途管制开发；推动土地规划与土地用途管制的法制化[14-15]。

目前已有文章大多是针对土地增值红利进行研究，研究土地红利在不同利益相关者之间的分配问题，且已有的研究中土地红利的形成都是基于土地所有权发生转移背景下，没有考虑到土地所有权即使不发生转移土地用途发生改变也会产生一定数量的土地红利。与已有文献相比，本研究的边际贡献在于：对土地红利的内涵界定更加全面，不仅包括土地用途转变改变过程中产生的土地红利，还涵盖了土地使用效率提升过程中产生的土地红利部分，并分析不同分类标准下土地红利的形成。

2 土地红利的分类

根据不同的分类标准对土地红利进行分类。

依据土地红利的来源形式不同，将土地红利分为土地产权变化、土地用途变化（包括产权用途皆不变、产权变用途不变、产权不变用途变、产权用途都改变4种形式）以及建设用地减量化等5种不同红利形成类型。

依据土地红利形成的本质的不同，可以将土地红利分为土地使用用途改变以及土地使用效率提升2种不同来源形式。前者主要表现为土地资本化过程中产生的土地财富增值，即土地从低价值用途转变为高价值用途过程中产生的土地增值部分（从作用时间阶段上也被称作土地一次红利）；后者主要指土地紧缺时，政府等层面通过实施土地政策和应用技术以及企业家通过对土地追加投入的方式来提升土地使用效率的土地增效部分（从作用时间阶段上也被称作土地二次红利）。

通过影响途径的不同，可以将土地红利分为土地经济红利、土地社会福利红利和土地生态景观红利，分别表示为土地红利形成过程中给地区经济发展、居民社会福利以及生态环境带来的增长与改善。

3 从产生途径分析土地红利的形成

土地红利的形成与土地用途、所有权的归属密切相关，土地使用用途不同产生土地红利之间存在一定差距，依据土地所有权的归属，用途、空间和强度是否变化可以将土地红利进一步细分，如表1所示（本文主要讨论土地经济红利的形成与变化）。

表1 土地红利的形成

3.1 土地产权不变，使用用途不变，土地利用强度提高

3.1.1 农业用地利用强度提升 农业用地普遍存在土地规模小、不集中、组织分散等特点，农业用地的集约化使用推动农业生产由传统农业向现代农业转移。

农地使用效率的提升依赖对农业土地的追加投入来提高土地生产率与劳动生产率，主要存在于以下几种方式中：（1）技术引进，利用先进科学技术，完善农产品制造体系，强化农业产出功能，强化地方税务，保障农民社会福利。（2）生态建设，进一步提升农业的生态景观功能与产出。（3）空间优化，以农业、生态空间、永久基本农田等开发边界，以此为载体优化空间结构布局。农业用地的再开发将高效农业生产和农业休闲观光两大主要功能为依托，将农业用地打造成具有地方特色的农业产业。

3.1.2 建设用地利用强度提升 目前，部分建设用地存在建设用地闲置、农村建设用地布局分散、容积率低和聚集度低等现象，面对这些土地浪费现象不同投资主体追加对建设用地投入以提升土地利用、产出效率。建设用地的二次开发是涉及社会关系、多重经济以及物质利益的复杂问题[16]，可以有效提升单位建设用地使用效率。建设用地二次开发主要存在以下几种形式：（1）城市更新，通过对城乡土地功能转换以及多效使用等方面提升土地资源利用效率，早期城市更新依赖于房地产开发，目前主要通过对项目、产业升级等多种途径，吸引社会资金投入提升单位土地使用效能。（2）对存在环境污染的土地进行治理、修复，提升土地可利用附加值。（3）完善村镇规划管理体制，主要通过对村镇内部土地合理规划管理，保障农业用地与居民点合理布局再选择有发展潜力的土地进入市场流通体系。

3.2 土地产权不变，使用用途改变

3.2.1 农业用地转变为建设用地使用 不同类型的土地，土地红利的产生数量存在一定差异。当土地用于农业生产时，红利主要通过农业生产方式形成；当土地用于工业生产时，红利主要产生与第二、三产业中。直观来说，在中国城市建设的转型时期，建设用地对土地经济红利的贡献度大于农业用地的贡献度。

在这里，农用地转变为建设用地使用主要包括集体农业用地转变为集体建设用地以及国有农业用地转变为国有建设用地使用2种方式（建设用地有很多种，增值收益具体表现形式存在差异，本研究所指建设用地皆为营利性）。由于农业资本有机构成与工业资本有机构成的差异导致工业生产产生的经济红利远高于农业生产，相对于农业用地建设用地单位土地面积投资强度较高，土地资源利用效率较高。土地所有权人通过对原有农业用地进行开发、投资、吸引企业入驻，获得一定数量土地经济红利，建设用地的使用有利于增加政府税收改善居民社会福利。

3.2.2 未利用地转变为农业用地使用 未利用地是一种土地未利用的现象，是特指除农业用地和建设用地以外的土地。针对未利用地，将适合开发成农用地的土地优先开发成农业用地，既能增加有效供给，又可以通过生态保育推动生态文明建设，有效促进土地红利数量的提升。

3.3 土地产权改变，使用用途不变

3.3.1 集体农业用地转变为国有农业用地使用 集体农业用地转变为国有农业用地主要通过2个步骤：土地征收与土地出让[17]。国家征收集体农业用地，土地产权发生转移，国家给予原来土地所有者适当经济补偿。在土地出让阶段，买方（土地开发商）获得土地所有权需要在不同开发商之间竞争。卖房（政府）追求以最高价格增加政府税收、落实土地管理政策以及节约集约利用土地。

部分集体农业用地存在土地不集中、组织分散等特点，征收后土地由国家统一组织生产，农业用地相对更加集约高效生产。虽然土地用途不发生变化，但长期情况下土地产权改变能有效提高土地利用强度，刺激土地红利形成。

3.3.2 集体建设用地转变为国有建设用地使用 集体建设用地征收为国有建设用地情况与农业土地类似。土地所有权转移之后有利于国家与政府优化建设用地空间利用格局，进行满足生产、生活、生态空间的合理开发；加快推进对低效建设用地的改造，盘活存量建设用地，刺激土地红利的形成。比如距离城区较近的近郊区建设用地相对更容易被国家征收，进入到城市土地管理体系中。征收后的建设用地，政府对其进行规划、整理和出让，有利于提高土地使用效率与企业入驻率，以获得更多的经济红利。

3.4 土地产权改变，使用用途改变

集体农业用地转变为国有建设用地过程中，非农使用如工业、商业等土地使用用途不同产生的价值也存在一定差距。在这个阶段，农民通过政府征收获得一部分经济补偿的同时，土地所有权转移促使农民身份转化，城镇化水平提升。另外，土地用途改变后推动经济效益较好企业加入会产生额外的政府税收，部分资金将会以基础工业设施改善等方式还给社会居民，有利于社会福利水平的改善[18]。

3.5 一种特殊情况：建设用地减量化

21世纪以来，中国部分城市工业用地比重较大，如上海市一些郊区工业用地占土地总量的30%以上，产值却不高于10%。建设用地减量化本质是土地利用格局优化，减量化是区域经济发展的必经过程[19]。

建设用地减量化可以分为建设用地总量不变和减少两种不同阶段，前者主要通过提高建设用地利用效率实现地区建设用地数量的“零增长”，后者主要指缩减建设用地面积，将低效建设用地转变为农业用地或生态用地以提高地区环境质量并获取额外建设用地指标。建设用地减量化整理的土地大多数属于集体建设用地而非国有土地。

3.5.1 集体建设用地转变为集体农业用地使用 减量化过程对社会经济较低或者环境效益较差的建设用地进行土地整治，将其恢复成农业或生态用地使用，推动土地集约节约使用。合理规划低效建设用地是发达地区经济转型的需要，如宅基地减量化整理主要以宅基地建设中心与经济条件相对好的、发展潜力巨大以及基础设施配套完善的村庄为中心点，聚集着周围经济实力相对落后的村庄，辐射与带动周围村庄共同发展[20]。整理后的农民集中居住，有利于改善农民生活水平与基础设施建设的使用，推动土地红利的形成与增长。但是在减量化过程中，土地经济红利产生不显著，但是有效改善区域环境质量，土地生态景观红利显著提升。

3.5.2 集体建设用地转变为集体建设用地使用 建设用地减量化后仍为建设用地使用主要存在以下2个过程：（1）部分建设用地存在产出效率低且污染排放严重，为优化环境质量和保障建设用地指标转移与优化，建设用地A转变为农业使用A'，原土地所有者获得一定的经济补偿。（2）建设用地A减量化通过将位置固定的建设用地转化为可流转的建设用地指标B和耕地占补平衡指标A'，为存量建设用地优化提供可能，依据土地边际收益的差别，将建设用地指标配置到土地产出效益更高的区域使用。

4 从形成本质分析土地红利的形成

4.1 土地用途改变过程土地红利的形成

众所周知，土地数量、结构的变化对经济、社会和环境都有着非常重要的影响，一般来说农业使用转变为建设使用会导致经济等方面在短期内得到迅猛提升，土地用途由未利用地转变为农业用途使用也是如此。这种土地由一种用途转变为另一种用途使用过程中产生的土地价值增值部分也被称为土地的一次红利。

农业用地转变为建设用地之前，农地用地的价格表现为农地地租的资本化，即土地作为自然资源所体现的价格。农业用地一般先通过政府征收转变为国有土地，通过适当的配套基础设施建设推动土地整理以达到政府出让给企业的水平。当土地用途改变过程中，土地使用权进行转移，土地价格还包括投入在土地中的物化劳动，主要通过货币形式体现，即土地资本价格。由于投入土地的劳动或资本与土地结合在一起，在土地使用权转让时，也就同时出售了投资在土地中的物化劳动。

农业用地转变为建设用地使用是土地用途改变过程中土地红利主要存在形式，农业用地转变为建设用地是农地地租和建设用地地租的连接点。一般来说，转变为建设用地的农业用地原始基础设施完善度较低，在通过所有权转移与市场调整之后，转变为建设用地的农业用地与一般建设用地地租水平会达到均衡状态。农业用地土地红利主要来源于农地地租与农业利润之和，建设用地主要来源于工业地租、工业利润与企业税收，土地用途改变过程中土地红利来源如表2所示。

表2 土地用途改变过程中土地红利的来源

4.2 土地使用效率提升过程土地红利的形成

随着经济发展与技术进步，无论土地所有权是否转移，绝大多数情况下土地所有者会逐步提高土地利用强度与自身收益，这种通过提升单位面积土地使用效率获得的增效红利部分也被称作土地二次红利。土地维持原有土地使用用途情况下，土地红利形成本质在于土地使用效率的提高，而土地使用效率的提高与土地投资的增加密不可分。以农业用地或建设用地所有权转移为例，农业用地或建设用地的再次交易主要发生在土地二次交易市场，主要体现在农业用地与建设用地在集体所有与国家所有之间进行再交易。建设用地在土地市场进行二次交易之后（即由集体所有转变为国家所有），政府层面通过完善地区基础设施建设吸引有潜力企业入驻，合理规划促进土地使用集约高效，推动土地经济红利、社会福利红利以及生态景观红利的形成与增加。

事实上，在土地所有权交易过程中，土地作为一种可变资本投入承担了部分金融产品的属性。由于土地资源的稀缺性和土地供给的垄断性，土地的这种类金融产品性质容易引起土地投机进而导致高地价，单位土地面积价格的提升推动企业家提高土地使用效率，获得更多经济利润。与此同时，土地红利会随着这种土地使用效率提升而稳步增值，土地红利来源主要见表3所示（这里的建设用地主要指盈利性土地）。

表3 土地使用效率过程中土地红利的来源

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，强调坚持农业农村优先发展观念。加快农业生产全面升级、农村全面进步，加大对农业生产部门的政策扶持力度和资金投入力度来提升农业生产效率。建设用地使用效率提升体现在城市与农村建设用地的功能开发、复合利用以及空间优化，提高建设用地容积率、建筑密度以及增加对地下空间的使用，提升单位面积土地使用效率，推动建设用地二次红利在未来土地红利形成占比增加。

5 结论与讨论

本文对土地红利的内涵进行全面界定，基于不同标准对土地红利进行分类，在此基础上分析不同分类标准下土地红利的形成。（1）从来源形式分析土地红利的形成。土地红利的形成与土地用途、产权、空间和强度的变化密不可分，土地所有权的变化与土地用途改变过程均会形成一定数量的土地红利。（2）土地红利形成实质来看，土地红利的形成不仅来源于土地用途改变过程中，还源于土地使用效率提升。政府推动土地制度逐步完善，有利于土地红利由一次红利向二次红利转变。

借助土地开发、整理、减量化使用和对土地的二次开发，利用先进技术节约、集约使用土地，推动土地红利的形成与增长。（1）提升单位面积土地使用效率。政府应增强政策实施力度，进一步挖掘已有农业用地、建设用地的红利增长潜力。完善土地交易市场，利用数字化和信息化等多种方式推动从土地一次红利向土地二次红利转变，进一步释放增长动力。（2）协调好经济、社会与环境之间的关系。在提升地区土地经济红利的同时，推动土地社会福利红利与土地生态景观红利稳步增长，为推进绿色健康可持续发展提供源源不断的动力与保障。