包容性发展视角下残疾人就业的趋势、问题及破解策略

胡平安 吴燕丹 鲁 城 郑程浩

（福建师范大学体育科学 福建福州 350117）

据2006年全国残疾人抽样调查显示，我国残疾人口占全国总人口的6.34%，截至2010年末，我国残疾人总数约为8502万人。[1]随着人口老龄化进程加快，残疾人口增长速度也呈现加快趋势。当前我国达到就业年龄l6周岁，并且有劳动能力的残疾人口约3000多万人，约2200万人已实现就业，还有800多万达到就业年龄处于待业阶段，我国每年还将新增残疾劳动力30万人。[2]要使残疾人全面摆脱贫困，建设社会主义现代化强国，就亟需解决该特殊群体的就业问题。目前，残疾人在就业中遇到的被歧视、待遇差、就业难等问题，主要是因为社会包容性和发展性不足造成的。包容性发展是更加注重“以人为本”的理念，重视残疾人的发展环境、实际需求及利益分配，追求社会、政治和经济等各方面全面协调的发展理念。[3]对于构建社会主义和谐社会、促进残疾人就业，应对贫苦问题等方面具有重大意义。《残疾人权利公约》提到，残疾人在与其他人平等的基础上享有工作权，包括在无障碍劳动力市场和工作环境中，有权自由选择工作。《中华人民共和国就业促进法》强调公民的平等就业权，各级人民政府创造公平的就业环境，消除就业歧视。由此可见，在众多条例中已融入包容性发展的元素。《世界残疾报告》提出，在残疾人就业方面，应倡导包容性发展理念，促进残疾人融入社会，与普通人共同发展。同样，习近平总书记在残疾人事业发展当中指出：“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”，也突出包容性发展的重要性。包容性发展强调发展主体人人有责，发展内容全面协调，发展过程机会均等，发展成果利益共享，是一种更加全面、更趋公平、更具人文关怀，更具可持续性的新发展理论。[4]新时代如何审视我国残疾人的就业趋势和就业问题，包容性发展理念提供了一种新思路。

一、包容性视角下残疾人就业趋势探讨

随着社会不断发展，残疾人就业选择逐渐增多，就业政策日渐完善，就业趋势稍有转变。通过了解残疾人就业政策和趋势，能更好地把握包容性发展视角下残疾人就业存在的主要问题。

（一）残疾人就业政策的演变。近10年，我国残疾人就业政策在发展过程中，逐渐体现出平等、尊重和包容。由1表可知，2007年国务院办公厅首次发布《残疾人就业条例》文本，残疾人就业权利从法律上得到维护。随着包容性发展理念的深入，残疾人就业政策的增多，侧面反映出国家对残疾人就业的重视。此外，残疾人就业政策的颁布也从最初单一部门发文，到现在多部门联合发文：如《关于扶持残疾人自主就业创业的意见》共有15个部门联合发文，这说明残疾人自主就业创业关注度升高，就业机会增加。残疾人就业政策在2018与2019年发布最多，这可能是为全面建成小康社会做准备。不仅如此，残疾人就业政策内容更加全面，由就业促进条例、税收、就业培训逐渐扩展到就业创业、贷款、网络服务等方面。

表1 2007-2020年残疾人就业相关政策

（二）残疾人就业的趋势。截至2019年，全国城乡持证残疾人就业人数为855.2万人（核减已注销和超年龄段残疾人）。相比以往，新增就业39.1万人，其中，城镇新增就业12.2万人，农村新增26.9万人。[2]残疾人就业趋势逐渐转变，目前残疾人主要就业方式包括：按比例就业、集中就业、个体就业、公益性岗位就业、辅助性就业、灵活就业和从事农业种养。本研究通过对中残联发布的《中国残疾人事业发展统计公报》进行分析，因2016年之前的数据并未对就业形势进行细分，故未纳入此次参考数据范围内，仅对近四年内我国残疾人就业整体趋势进行对比（见图1）。

图1 2016-2019年残疾人就业趋势变化图

由图1可知，我国残疾人就业人数逐渐增多，就业形势有一定程度转变。其中，灵活性就业和从事农业种养是目前残疾人最主要的就业方式，尤其是农业种养，约占50%，主要是因我国大部分残疾人口都集中在农村，缺少相应企业。公益性岗位人数最少，但依旧呈现上升趋势。集中就业约30万人，相对较少，是因招收残疾人的企业尚未全面覆盖，所以比例不高。按比例就业和个体就业人数每年达70万左右，且数据有递增趋势，说明社会在不断发展，残疾人就业机会增多。

二、包容性发展视角下残疾人就业问题分析

经查阅文献，发现我国残疾人就业率相对低于健全人。[5]如何使其更好地融入社会，共享社会发展成果，需了解残疾人在就业过程中存在的困难。整理相关文献后，发现包容性发展视角下我国残疾人就业主要存在以下问题。

（一）残疾人就业主动性与企业接纳性欠佳。残疾人就业主动性不足是阻碍其事业发展的关键问题。虽然为残疾人提供就业机会，可缓解其生存压力，增加家庭收入，但不是所有残疾人都愿意工作。主要是因为他们存在某些心理障碍，易过度依赖家庭，从而陷入“能力贫困”框架里。企业接纳性欠佳，进一步降低残疾人就业率。虽然《中华人民共和国残疾人保障法》规定，国家保障残疾人的劳动权利，用人单位不得歧视残疾人，但很多时候残疾人的权益得不到维护。例如，有企业把残疾人当作“包袱”而不是“劳动力”，即使是国家明确规定用人单位安排残疾人就业比例不得低于本单位在职职工总数的1.5%，但真正能做到的企业还是少之又少。同时，由于残疾人工作效率和时间无法与普通人比较，效率优先的企业，在某种程度上会牺牲公平，不愿招收残疾人。[6]

（二）残疾人人力资本和就业资源欠缺。目前，在包容性发展理念下能找到工作的残疾人，很大一部分是在残联系统的福利工厂庇护性就业或残联定点的支持性就业机构，少部分自主创业，能够在企事业单位有稳定且较高收入工作的凤毛麟角。原因之一是用人单位很重视文凭学历，而我国残疾人受教育水平相对落后，人力资本远不如普通人。残疾人就业资源短缺，部分企业受传统观念影响，认为残疾人的能力不足以承担难度较高的工作，不给予残疾人平等就业机会。新兴的“互联网+”残疾人就业工程“赋权”残疾人，理应对就业结构不合理起到弥补作用，但残疾人“数字鸿沟”可能加剧残疾人失业。

（三）残疾人就业无障碍环境匮乏。无障碍环境匮乏是残疾人包容性发展的一大阻碍。残疾人在就业中需要更多物质、人文、心理等方面的无障碍环境。[7]物质环境无障碍主要体现在残疾人工作场所，交通和辅具等方面。易出现建筑设计未将残疾人考虑在内；场地建设不符合无障碍设计理念；已有无障碍资源被浪费等情况。无障碍物质环境缺乏，残疾人没有合理便利条件，降低了残疾人工作的可能性。人文环境无障碍理应使残疾人得到更多保障。但由于现有人文环境不足，遇到就业问题时，残疾人难以得到有效帮助。心理环境无障碍主要指残疾人自我认同和社会认同。残疾人自我接纳，能增强残疾人自信心，减轻残疾人心理障碍。残疾人社会认同，能促进社会对残疾人的包容，尊重，平等地对待和发自内心地接纳他们。

（四）残疾人创业风险较大。2014年9月，李克强总理在夏季沃斯论坛上提出要“大众创业万众创新”。创业能增强残疾人自信心和抗压能力，提升幸福感和获得感，但残疾人在创业过程中需面对更多困难。首先，残疾人受教育水平偏低，在挖掘创业信息、与外界交流沟通、市场风险判断等方面能力相对较弱，创业启动难。其次，创业优惠政策办理程序不够人性化，目前政府提供的创业补贴只有一次，缺乏可持续性。残疾人创业信息平台不成熟，导致残疾人在创业过程中遇困难无法及时解决，增加残疾人创业风险。

（五）残疾人就业制度难以保障。目前我国残疾人就业制度顶层设计处在一个“摸着石头过河”的阶段。对于残疾人就业来说，缺乏一个整体性、系统性和科学性的制度支撑，基层执行就会出现许多问题。例如，残疾人在求职过程遇到用人单位拒收残疾人的问题，向上反馈常出现相关部门互相推诿责任的情况。这就是残疾人就业制度在设计过程权责划分不明确造成的。残疾人就业保障金制度设计不够明确。在《残疾人就业保障金征收使用管理办法》的违章处罚部分，只对未缴纳残保金的企业进行多征收5‰残保金的处罚，暂无法律上的处罚。对于积极缴纳残保金的企业，没有相应激励政策，只有处罚而没有激励，无法给企业提供足够动力。[5]

三、包容性发展视角下残疾人就业问题破解策略

（一）包容性健康：康复服务的完善。在包容性视角下，健康作为个体发展的先决条件，完善残疾人康复服务，提升残疾人健康水平是推进残疾人事业发展的重要手段。[8]残疾人康复对残疾人生存和发展具有重要作用，也是实现残疾人受教育的权力，拥有均等机会的有效途径。因此，针对残疾人就业，首先要做好残疾人心理康复和生理康复。政府应起表率作用，购买残疾人康复体育进家庭服务项目，减免残疾人康复治疗费用，提供相应辅具。[9]社会应为残疾人提供合理便利，关注残疾人的不便之处，给予残疾人适度关怀和帮助。残疾人自身应积极寻求康复治疗手段，促进身心健康。[10]

（二）包容性教育：普教与职教的融合。百年大计，教育为本。包容性教育是让每个人有学习机会，获得学习资源，更加平等地参与到实际生活当中。[11]2015年，全世界承诺实现可持续发展目标，即“确保包容、公平的优质教育和增加所有人终身学习机会”。做好残疾人普通教育和职业教育工作，努力提高残疾人受教育水平。[12]普通教育能增强残疾人自信心，树立正确的三观。残疾人职业教育能提高残疾人就业能力和市场竞争力，扩宽残疾人就业领域。[11]创造包容性社会必须充分发挥两种教育力量。政府应强制性要求残疾人接受教育，提高残疾人的个人能力。[13]残疾人家庭要主动让残疾人接受教育，融入社会。

（三）包容性文化：合理便利环境的建设。包容性文化是残疾人发展的有效途径。残疾人文化宣传不足，是影响残疾人就业因素之一。[14]目前，微博、微信公众号、抖音等自媒体软件少有残疾人出现；电视频道也未曾给残疾人专设栏目，宣传力度弱，残疾人易被边缘化。发展残疾人事业，理念要先行。首先，要把残疾人当成生活的一部分，政府应对积极宣传残疾人文化的地区、新媒体平台和残联等进行表彰，做好残疾人基层保障工作。其次，树立正确的无障碍理念，加强无障碍生活设施建设，丰富残疾人社会生活。无障碍环境可给残疾人提供合理便利工作环境，让其更易被社会接纳。政府在建设公共设施时需以残疾人为重要考虑因素，并鼓励企业在有能力的情况下创造无障碍工作环境或提供相应辅具。[15]

（四）包容性赋能：多元化就业的倡导。包容性赋能是残疾人平等参与社会的重要保障。残疾人可就业岗位并不少，但如今出现企业招工难，残疾人就业难等问题。一方面是企业招不到合适人才；另一方面是残疾人就业后，有些地区会减少对残疾人的补贴，造成残疾人不愿意就业。实行残疾人多元化就业，提高其就业能力，由“减能”变成“赋能”才能利于残疾人包容性发展。[8]发挥就业部门力量，在城市和农村地区创办残疾人就业培训基地，及时解决残疾人在就业中出现的问题。完善就业优惠政策，为残疾人提供就业信息、岗位，简化创业补贴程序。

（五）包容性参与：顶层设计的优化。包容性发展倡导从弱势群体本身出发，用发展过程的公平性来弥补因个体资源差异导致的社会不公，从而提高其社会参与能力。[3]优化残疾人就业顶层设计，让残疾人享有就业优先权。提高残疾人社会保障精准度，做到精准识别，有效帮助。完善残疾人就业激励与保障，切实解决好权责问题。加强残疾人事业法律法规建设，充分维护残疾人的利益。在顶层设计中要注重权责分明，司法机关、劳动部门等机构，要各司其职，协调配合保障残疾人的权益。这样才能有效地解决残疾人就业问题，化解残疾人对美好生活的向往和发展不平衡不充分之间的矛盾。