档案治理视角下“全国档案事业发展规划”的分析及思考*

周旖 黄恺慧

（中山大学信息管理学院 广州 510006）

2013年11月，中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的总目标。[1]《2014年国家档案局档案馆（室）司工作重点》中首次主张要推进档案治理体系和治理能力现代化。[2]档案治理概念的提出，体现档案事业管理理念和方式的变革，推进档案治理也成为我国档案事业转型发展的主要方向。政策工具是档案治理的主要手段，全国档案事业发展规划是档案领域宏观层面上的综合性纲领，指导着我国档案事业的建设，保证其顺利发展，作为国家档案政策体系的关键，在档案治理现代化目标的实现过程中需要发挥其战略导向作用。2021年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，其指导思想和发展目标中分别提出全面推进档案治理体系建设和档案治理效能得到新提升。在档案治理的大背景下，系统研究历次全国档案事业发展规划，立足历史经验，面向发展远景，提出方向性的编制建议，对推动我国档案事业持续健康发展、推进档案治理体系与能力现代化具有重大意义和价值。

1 问题陈述

目前学界围绕档案治理主题的研究主要集中在其理论的阐释与建构，但对于档案治理的概念尚未达成共识。归纳晏秦[3]、常大伟[4]、祝哲淇[5]、徐拥军与熊文景[6]、虞香群与李子林[7]等学者对档案治理的定义，可以发现对档案治理概念的认识是一个结合国情不断深入的过程。尽管表述各不相同，但存在一些共性。档案治理强调社会力量的参与和治理过程的互动协同，以制度规则为基础，协调各方权利、责任、义务和利益，体现“共建、共治、共享”的思想理念。结合我国档案工作统一领导、分级管理的原则以及实际情况，研究主要采用学者常大伟的观点，认为档案治理是指在党的领导下，由档案部门主导，社会组织与个人广泛参与，基于一定的法规标准与体制机制，协同合作对档案事务进行管理并协调各方利益的活动过程。由此可见，制度是治理的基础，政策是治理的工具和手段。以往档案管理主要是档案部门依靠公权力对档案业务进行单向管理，而档案治理是社会多方基于一定的制度安排和行动规则参与档案事务的治理，档案部门通过政策工具进行有效调控。因此，政策制度的合理设计与运用在档案治理中显得尤为重要。2019年党的十九届四中全会提出，要健全以国家发展规划为战略导向的宏观调控制度体系，规划在推进国家治理体系和治理能力现代化中的地位和作用更加凸显。[8]

全国档案事业发展规划是国家档案行政管理部门对未来若干年内档案领域重大事项的全面部署和总体安排，是完成规划期内档案工作的尺度和指南。全国档案事业发展规划原被称作全国档案事业发展计划，后因适应市场经济发展以及国家规划体系的完善而更改名称，其主要形式为五年规划，属国家级专项规划，是国民经济与社会发展五年规划（以下简称“国家总体规划”）在档案领域战略目标及发展任务的细化和深化，由国务院审批或授权有关部门批准。[9]全国档案事业发展规划作为国家档案事业的顶层设计，能自上而下地谋划档案事业的治理模式和路径，是我国档案政策制度体系的核心，也是国家发展规划体系以及公共政策体系的重要组成部分。因此应充分发挥规划在档案治理过程中的引导作用，为有关档案政策和年度计划的制定提供依据，推进档案事业的转型发展，提升档案治理的现代化水平。

国内档案学界对档案事业发展规划主题的研究已取得了一定成果，关于规划编制前后的思考和解读持续深入，档案服务、资源建设、法治化、信息化等研究视角日趋丰富，研究美国、英国、澳大利亚、俄罗斯等国外档案战略规划的文献也在不断增加。但目前的研究倾向于从业务实践角度探讨某一具体规划，从理论角度和宏观视野对历次规划的分析有待丰富，同时缺乏从档案治理这一热点视角出发对规划的解读。由此可见，在面向新时代档案事业转型发展需要的当下，对我国档案事业发展规划的研究还有很大的发展空间。选择档案治理与全国档案事业发展规划结合的研究视角，对规划的历程和内容进行全面系统的研究，具有一定的创新性。研究梳理历次全国档案事业发展规划及其结构，并确定档案治理能力提升的要求，以作为规划内容分析的框架，运用内容分析法和比较研究法，总结规划重点领域的变化，观察其是否满足档案治理的要求，探讨未来规划在编制时还应关注哪些方向。

2 全国档案事业发展规划的调查与梳理

2.1 全国档案事业发展规划的调查与收集

自新中国成立至今，我国已实施了9个全国档案事业发展规划，以五年规划形式为主。研究采用网络调查法获取全国档案事业发展规划文本，规划文本以及相关时间信息（见表1）主要来源于中华人民共和国国家档案局官网（https://www.saac.gov.cn/daj/index.shtml）公开的政府信息以及学术期刊报纸《档案工作》《中国档案报》《中国档案》所载的新闻报道和会议报告。

表1 建国以来发布的全国档案事业发展规划

在国家档案局官网上可获取《全国档案事业发展“十二五”规划纲要》《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》《“十四五”全国档案事业发展规划》的完整文本，《中国档案》刊发了《档案事业发展“十一五”规划》的摘要，《中国档案报》刊登了《全国档案事业发展“十五”计划》的文本。《全国档案事业发展“九五”计划》《全国档案事业发展十年规划和“八五”计划纲要》《全国档案事业发展“七五”计划》《1983年至1990年档案事业发展规划》暂无法获取到规划的最终文本。但由于在规划正式发布前，国家档案局局长会在全国档案会议上报告未来五年规划的指导思想、发展目标和任务，故在后文的文本规划分析中以会议报告和相关资料为依据。

2.2 全国档案事业发展规划的演变

改革开放前，除了1955年4月5日至12日在北京召开的第二次党的全国档案工作会议讨论通过的《1956年至1963年党（团）的档案工作规划》，国家没有发布任何关于档案事业发展的规划文件。这是由于当时受经济水平和历史政治局势等因素的影响，规划制度尚不成熟，整个国家的规划工作发展缓慢，但这段时期的探索为改革开放后的编制提供了经验积累。

改革开放后，我国以经济建设为中心，为规划工作提供良好的社会环境，国家五年计划的编制和执行开始正常进行，全国档案事业发展规划也按期制定、发布和实施。依据规划形式，全国档案事业发展规划的演变历程可分为计划时期和规划时期。

2.2.1 计划时期

计划时期是指改革开放至2005年，从《1983年至1990年全国档案事业发展规划》到《全国档案事业发展“十五”计划》，这一时期全国档案事业发展规划主要以计划命名。从国家“六五”计划开始，经济计划变成经济社会发展计划，作为解决“怎么干”的各类专项规划体系也加快建立。但在国家“十五”计划以前，以特定领域为对象编制的规划都不以专项规划命名，多是部门计划或行业规划。[15]改革开放后由国家档案局制定的首个档案事业发展规划《1983年至1990年档案事业发展规划》明确将建有“中国特色的档案事业体系”作为其未来发展目标，肯定了我国档案事业的定位——中国特色社会主义档案事业。[16]这一规划的编制与颁布标志着我国档案事业发展规划工作的开端。

2.2.2 规划时期

规划时期是指2006年至今，从《档案事业发展“十一五”规划》到《“十四五”全国档案事业发展规划》。从2006年开始，五年计划正式更名为五年规划，意味着国家对规划工作的重视。从国家“十一五”规划到“十三五”规划，进一步淡化了计划经济色彩，规划的篇幅不断增加，内容不断丰富，重点更加突出，“五年规划”制度对国民经济和社会发展的作用日益增强。[17]随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，政府管理经济的方式和手段也要求做出适应性调整，作为政府工作重要抓手的规划体制也面临重大改革。国家“十五”计划首次提出10个重点专项规划后，专项规划才真正独立出来。[18]2005年国务院印发《关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》（国发[2005]33号），更是明确了专项规划的定义。《档案事业发展“十一五”规划》就属于国家级专项规划，被国家发改委列入了国家级专项规划编制目录。[19]编制流程中，全国档案事业发展规划从由国家档案局等行业部门自行制定演变成编制后须经国务院发改委审批通过方可公布，保证了与国家总体规划以及其他相关规划的协调。规划的命名、体例等规划形式上也发生了变化。

全国档案事业发展规划的演变历程反映了国家对档案事业认识观念的转变。从改革开放前档案规划尚未起步，到计划时期档案事业发展计划如期颁布，再到规划时期档案事业发展规划在国家政策出台下列入了国家级专项规划编制目录，国家对档案事业发展规划愈发重视，其编制呈规范化趋势发展，导向作用更为突出。

3 全国档案事业发展规划结构分析

全国档案事业发展规划反映上一阶段档案事业的目标完成情况，以及对当前与未来形势、内外环境的基本研判，确定未来一定时期的发展目标和方向。规划是按照一定要求、理论和模板形成规划思路的政策文件，有其特殊的行文范式体例。体例是战略规划长期发展过程中形成的较为系统的战略规划文本的组织结构样式。[20]经过一定时期的发展，随着全国档案事业发展规划工作的推进，编制经验逐渐积累，规划体例已经相对成熟，主要由规划背景、指导思想、发展目标、主要任务和指标、保障措施五大部分组成。

3.1 规划背景

规划背景是规划的开篇部分，包括对上一规划档案事业发展成效总结，当前发展环境分析，以及存在问题和面临挑战说明等部分。编制规划的立足点应建立在总结过去、剖析现状和预测未来的基础之上。

上一阶段档案事业取得的成效为本阶段的档案事业发展奠定基础，对其情况进行回顾是寻找发展规划规律的重要手段，提供编制思路。依据制定的主要任务和指标体系，对上一规划的实施情况做出评估，用文字与数据展示所取得的成就，描述时遵循全面、客观、简洁的原则。《全国档案事业发展“十五”计划》到《全国档案事业发展“十二五”规划纲要》的数据和档案事业建设成就的文字描述是分开的。而《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《“十四五”全国档案事业发展规划》的指标数据在规划中分别对应到各项成就的阐述中作为例证，两者紧密结合在一起，而非单纯的罗列，说明全国档案事业发展规划对规划背景的描述愈加规范明了。

新形势产生新挑战，赋予新任务。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》规划背景部分开始增加对当前档案事业所面临形势的分析。当前发展环境分析综合国内外档案事业发展现状和趋势、政策导向和社会热点以及技术变化等，考虑一切与档案事业发展密切相关的社会因素，推导出档案事业当前发展的机遇和挑战，再明确现阶段制约档案事业向前发展的原因，预测未来发展的趋势，为后面发展目标和主要任务的确定提供方向。

3.2 指导思想

指导思想呈现发展规划的主旨和工作开展所必须遵循的总原则与总要求，是规划工作方针、核心思路、重点布局、着力点与突破口等的集中表达，一定程度上还能体现决心和气势，是指导未来五年档案事业建设的理论基础，具有引领作用。[21]只有确定了正确的指导思想，才能为发展目标与任务的设计提供准绳和总纲，从宏观角度引导档案工作朝着正确的方向前进。

指导思想的开头明确以党中央的思想理论成果为指导，贯彻落实最新的会议精神，表明正确的政治立场，符合党和国家的工作大局。计划时期的全国档案事业发展规划都强调建设有中国特色的社会主义档案事业，适应国民经济与社会发展的需要，有效地为社会主义现代化建设服务。这是我国档案事业发展的最基本要求。从《全国档案事业发展“十五”计划》开始，规划在指导思想上保证与国家总体规划核心要求相协调的同时，基于档案事业发展现阶段情况阐述指导思路和方针。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《“十四五”全国档案事业发展规划》紧扣国家总体规划的指导思想，分别提出“加快完善档案治理体系、提升档案治理能力”和“全面推进档案治理体系建设，着力推动档案工作走向依法治理”；还新增了档案事业发展必须坚持的基本原则，使得指导思想更为完整，其指导功能更强。

由此可见，全国档案事业发展规划的指导思想应是一个层次清晰、逻辑严密的系统整体，一方面要紧密联系国家总体规划的指导思想，保证档案事业的发展和国民经济与社会发展的步伐相一致，适应党和国家的需要；另一方面要结合档案事业的特点和未来发展的方向提出自身发展的目标、重点与原则。由于社会历史与档案事业的发展具有延续性，因此指导思想具有连续性，并因为不同历史阶段都有其特点，指导思想也在继承中发展更新，不断完善，与国家总体规划和上一规划的融合程度逐渐加深，对档案事业的要求也逐步明晰。

3.3 发展目标

全国档案事业发展规划的发展目标是一种宏观目标，对全局的一种总体设想，规定的是整体发展的根本方向，因此应是高度概括的。发展目标根据规划编制的背景进行设置和调整，决定未来一段时间内的主要任务和所采取的措施。目标最重要的特点是可实现的，制定规划目标时必须在全面分析发展机会与问题的基础上，判断经过努力后所能达到的程度，既不能脱离实际将目标定得太高，必须在规定的五年内能够实现，也不可妄自菲薄将目标定得太低，否则会失去目标的挑战性和作用，目标必须符合社会各方利益要求并为档案工作者所理解。[22]

《全国档案事业发展“十五”计划》开始，规划在基本目标的基础上，从档案事业的重点方面提出具体的目标。因此完整的发展目标部分应包含基本目标和具体目标。进入规划时期后，从计划变成规划，其奋斗目标的表述也发生改变，出现总体目标、主要目标、发展目标等表述。目标是全面性和可分解性的结合，总目标可分解为多个阶段多个方面的具体目标，在确立发展目标时坚持统筹兼顾和重点发展相结合的原则，鉴于资源和时间有限以及每一时期所面临挑战不同的缘故，既要全面统筹档案事业整体发展，又要根据实际情况确定重点发展的方向和领域。

3.4 主要任务

明确五年内应实现的档案工作任务和核心指标是规划制定的目标和意义所在，以解决“做什么”的问题，是对发展目标的细化，直接关乎这五年档案部门机构和工作者的工作内容。主要任务与指标的设置要坚持问题导向与目标导向相结合，如果这一部分不具体不科学，将严重影响这一时期档案事业的发展效果。规划实施的可行性，体现在目标的合理性和任务指标的可行性，因此主要任务与指标和发展目标一样必须具有可实现的特点。而且指标如果不明确，将失去其评估规划实施情况和档案工作的功能。

进入新世纪后，规划根据发展需要对主要任务部分进行合理划分，更加明确和突出发展的重点，再提出详细具体的工作内容和行动安排。规划的主要任务和关注的重点领域随着档案工作实践的发展在不断调整和推进，以满足现代化治理的需求。主要任务基本包括档案法规制度、档案业务、档案信息化、档案科技、档案人才等的建设，覆盖档案事业发展的关键方面。而《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《“十四五”全国档案事业发展规划》的发展重点更是发生了明显的转移，一是提出全面推进档案治理体系建设，提升治理效能；二是从档案法制的表述变为档案法治，更为注重行政执法与监督这一环节；三是围绕档案资源、安全和利用服务三大体系的建设，极其深入地阐述了各级档案馆和各单位组织档案业务工作的具体发展目标与任务；四是信息化这一关键词出现较多，规划着重强调必须充分利用信息化技术提高档案工作管理的现代化水平。这些变化都是基于实现档案治理现代化这一目标产生的。

3.5 保障措施

全国档案事业发展规划保障措施的作用是保证规划所确定目标与任务的实现和完成，解决“怎样做”的问题，确保方针政策、工作部署落到实处、取得成效，因此规划须在明确指导思想、工作目标、主要任务等内容后提出保障措施，且措施要提得有力且与主要任务相呼应，使其能够全面实施顺利推进。保障措施部分可使整个规划逻辑顺畅、结构完整。因此在编制规划纲要时应重视这一部分的撰写。这一部分是从《全国档案事业发展“十五”计划》开始出现，首要的保障措施一般为加强组织领导和经费保障。

3.6 有机联系

规划的五个部分不可或缺且有机联系，相互呼应，各自发挥其应有的作用。规划背景是前提与基础，指导思想是统领，总体目标是核心，主要任务与指标是关键，保障措施是手段。规划背景是规划制定的前提和基础，结合上一阶段发展规划的实施效果，国内外宏观环境以及当前档案事业所处发展阶段的基本特征，确定下一阶段的发展方向和目标；指导思想提供发展原则和工作方针，保证档案工作健康有序进行；发展目标和主要任务与指标的提出是为了解决发展问题应对发展挑战，两者是相互对应的，是规划的核心和关键部分，体现规划的价值与作用，是实施对照评估和下一规划背景阐述的依据，必须合乎对档案事业发展的现状、资源和能力的判断和对未来发展需求的预期；最后提出保障目标实现和任务落实的针对性措施与手段。这五部分构成了一个系统化的整体，保证规划的全面与科学。

进入新世纪，全国档案事业发展规划体例明显发生变化，在进入规划时期后，专项规划的编制要求抓住事业发展的重点，确定优先发展的目标[23]，规划的结构与内容逐渐标准化，响应国家规划体系建设与现代化发展的部署，规划结构逐渐清晰、完整，内容逐渐丰富、深入，表述方式逐渐简练，规划的指导性更为明显。

4 档案治理视角下的全国档案事业发展规划内容分析

档案治理建设包括构建档案治理体系和提升档案治理能力两大方面，全国档案事业发展规划作为档案治理制度体系的一部分，其内容编制应符合档案治理能力提升的要求。2016年4月7日国家档案局正式印发《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》，提出“加快完善档案治理体系，提升档案治理能力”，首次在规划中出现档案治理的表述。从档案管理到档案治理是一个继承发展的过程，虽然在“十三五”之前规划中没有出现档案治理的概念，但其所提出的发展目标和任务始终在推进我国档案事业在通往现代化的道路上前进，为当下和未来档案治理的实现奠定了基础。

有鉴于此，论文拟采用学者常大伟提出的档案治理能力建设内容体系框架为工具（见表2），比较分析9份全国档案事业发展规划文本的内容所反映出的在顶层设计层面我国档案治理能力发展变化的进程，并以《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《“十四五”全国档案事业发展规划》这两份在2014年档案治理概念提出后出台的规划文件为重点分析对象。

表2 我国档案治理能力建设内容体系的构成及阐释[24]

4.1 制度能力建设

规划应强化法规标准以及技术等治理工具的运用，完善档案治理能力建设的制度保障，使得档案工作运行规范化、有序化和制度化。自1987年《档案法》公布，档案事业进入法制化时代，加强档案法规制度建设就一直是全国档案事业发展规划的重点，往往放在目标与任务的首位，通过加强立法、执法和普法工作进行建设。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出档案治理法治化的目标是基本形成档案法治体系；《“十四五”全国档案事业发展规划》在指导思想的工作原则中提出坚持依法治档，不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平。

立法方面，历次规划持续健全以《档案法》为核心的档案法规体系，明确法规条例的制、修订任务，加强重点领域制度和政策以及标准供给，积极参与国际标准工作。执法方面，逐步加大对档案法规标准实施的监督力度和行政执法检查力度，建立健全相关体制机制以及规范执法程序，建设档案法制机构和行政执法队伍，提升档案人员的法律素养，完成权责清单，依法落实主体责任。从《全国档案事业发展“十五”计划》推进档案行政执法检查的经常化、制度化到《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》的标准化、精细化，对执法工作的要求不断提高和深化，保证权力的合理运行。普法方面，制定和实施全国档案普法规划，组织法规标准的宣传推广和法治教育，增强全社会档案法治意识。

4.2 档案公共服务能力建设

规划应以公共服务能力建设为导向，采用多种形式促进档案信息的开发利用，突出档案服务的社会性，协调社会各方利益，从而共享治理成果，彰显档案治理的价值。档案开放服务是历次规划的焦点，其发展方向主要是加大档案开放力度，提高信息整合共享程度，提高服务水平，提供更加便捷普惠的利用服务。《“十四五”全国档案事业发展规划》的工作原则之一是坚持人民立场，发展目标包括深化以人民为中心的档案服务理念，提升档案资政服务、公共服务、文化教育能力。

4.2.1 推进档案开放与开发

各级国家档案馆建立健全档案开放审核制度，完善鉴定机制程序，明确权责，鼓励并探索部分档案的提前开放；规范档案目录的公布形式；加强与政府信息公开的衔接，做好已公开现行文件利用工作，落实配套政策；鼓励其他档案馆的社会开放。

开发方式包括开展出版编研工作，举办展览陈列和公益讲座，进行新媒体传播、影视制作，利用市场手段和产业化方式加工档案信息内容，开发档案文化创意产品。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》加强国家重点档案的开发，开展历史档案目录中心、目录数据库和专题库等基础体系建设。《“十四五”全国档案事业发展规划》进行红色专题档案开发，充分发挥档案在服务国家治理、传承红色基因、建构民族记忆等方面的独特作用。

4.2.2 提升档案公共服务能力

各级国家综合档案馆提供各类档案业务服务，运用先进技术，简化利用程序，实现档案信息资源的社会共享，提高公共服务的认知度和用户满意度。线下鼓励有条件的综合档案馆全年向社会公众开放或延长开放时间；加强档案馆爱国主义教育基地建设；利用现代化技术手段推动辖区档案资源跨馆利用和出证工作等。线上加强档案网站、档案信息资源库群和开放档案信息资源社会化共享服务平台的建设；推进互联网和移动端查询利用服务，定期公布开放档案目录，稳步推进开放档案全文在线查阅。《全国档案事业发展“十二五”规划纲要》和《“十四五”全国档案事业发展规划》推动档案利用工作向基层延伸，促进档案公共服务均等化、便捷化；后者还提出积极探索知识管理、人工智能、数字人文等技术在档案信息深层加工利用中的应用。

除此之外，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《“十四五”全国档案事业发展规划》还进行档案信息服务范围的扩展，助力民生保障、政府决策和经济科技发展等，以增进社会效益：推进电子档案和居民健康档案的建立和完善，提高流动人员人事档案基本公共服务能力；拓展档案馆开展普及型教育、专业型利用服务和定制型政府决策参考的能力；完善重大科技攻关、产品研制以及建设项目档案利用服务机制。

4.3 档案业务能力建设

规划应不断推进档案业务能力的建设，巩固档案治理能力建设的基础，优化各要素以实现档案管理的信息化和科学化。历次规划都用较大篇幅来阐明档案业务能力建设的各项任务和措施，说明其核心地位，它涵盖了档案馆基础业务、档案人才与科研、档案信息化数字化、档案宣传与交流和相关机关团体单位的档案工作建设等方面。

4.3.1 档案馆基础业务

《全国档案事业发展“十五”计划》提出加强档案馆在国家档案事业中的主体地位，加强基础业务建设；《档案事业发展“十一五”规划》要求档案馆设施完备、功能完善、技术先进、馆藏丰富、利用方便；《全国档案事业发展“十二五”规划纲要》初步提出建立档案资源、安全和利用三个体系，到《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》进行重点建设，再到《“十四五”全国档案事业发展规划》强调全面推进。

进入规划时期，档案资源建设成为编制重点领域，加强重点档案建档工作，拓展收集范围，实现应收尽收，规范接收程序和要求，从丰富馆藏数量到优化馆藏结构，提高馆藏质量。安全保障方面，着重提升档案实体安全、信息数据安全以及应急管理的能力，一方面加强档案馆库建设和设施配备，建立国家重点档案保护制度，另一方面有效利用现代化技术，加强档案信息网络系统的管理，完善档案安全保密管理制度和工作机制，健全人防、物防、技防“三位一体”的档案安全防范体系，建立完备的数据备份和灾难应急机制。利用服务方面，档案馆加快档案鉴定开放，挖掘档案信息资源，利用网络技术提供线上服务，最大限度地满足社会各方面的利用需求。

4.3.2 档案人才与科研

档案人才队伍与科研建设为档案业务能力的提升提供智力支撑。档案人才队伍建设方面，大力发展教育，与院校、专业机构等深入合作拓宽人才培养渠道，提高人员的政治素质和专业能力，加大财政投入，优化和共享教师、课程、教材、平台等优质资源，充分运用新技术形式，建立健全人才评价激励和教育培训机制，加强工作业绩考核，拓展职业发展空间，培养多层次高素质人才，打造和壮大结构合理的人才队伍，建设全国档案专家库。

档案科研建设方面，加强理论研究，组织引导科技项目研究，加大重点科研任务攻关力度，推动科研创新及其成果转化和推广应用，完善科技创新机制和规划管理体系，加强科研机构建设，发挥学术团体优势和专家作用，积极开展交流，引进国外先进技术和方法，探索建立档案智库的机制和途径，提高档案工作的科技含量。

4.3.3 档案管理信息化

档案信息化建设方面，进入21世纪，面对信息与数字技术的广泛应用以及电子文件的出现，《全国档案事业发展“十五”计划》开始提出加强档案信息化建设。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出到2020年初步实现以信息化为核心的档案管理现代化；《“十四五”全国档案事业发展规划》提出档案工作要基本实现数字转型。档案信息化建设从做好电子文档归档接收及管理工作，建立健全相关规章制度与标准办法，到进一步推进电子文件中心和数字档案馆的建设，建立和完善数据库和共享平台、管理系统等信息化基础设施设备，加工和整合数据资源，再到实现档案管理的信息化，推行电子档案单套制和单轨制，全面推进档案资源存量数字化、增量电子化、利用网络化，完善档案信息化发展保障机制。

4.3.4 档案宣传与交流

档案宣传的方式包括扩大档案学术著作、刊物的对外发行，公布档案史料、开展主题活动、出国举办档案展览等形式，充分运用新技术，与有关宣传媒体特别是新兴媒体联系与合作，加强理念和手段创新。合作交流方面，对内加强与其他文化机构的沟通与联动，在科学研究、标准制定、公共服务等方面开展合作；对外举办和参加国际性专业会议、参与国际学术研究和外事活动，以及开展多边和双边档案合作项目，加强与各国档案界同行的业务交流和合作，选派档案人员出国进修，做好外文资料的翻译印发工作。

4.3.5 相关档案业务工作

各类业务系统和不同领域产生的文档有不同管理要求。各级机关、团体、企事业单位、城乡以及建设项目的档案工作建设，主要是建立健全档案工作管理机制和规章制度，探索和创新管理模式，做好档案的归档、保管、移交以及开发利用工作，加强监督、检查和指导，推动信息化建设，明确纳入国家档案资源体系的档案范围，适应档案管理现代化的需要，更多发挥出档案及档案工作在社会治理中的作用。

4.4 统筹与组织能力建设

规划应要求档案行政机关和管理部门积极主导治理过程，加强顶层设计、统筹规划和组织领导，为档案事业的多元互动协作建设提供必要条件。

规划的保障措施一般把加强政府对档案工作的组织领导放在第一位。统筹与组织能力建设主要体现在：一是坚持党的领导，牢记档案工作的政治属性。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《“十四五”全国档案事业发展规划》的原则中都提到坚持正确的政治方向。二是各级政府要统筹规划, 把档案事业建设列入总体规划和预算，加大对档案事业的投入，提高资金效益，着力解决发展突出问题，《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》还提出要组织编制一批专项规划，细化落实本规划提出的主要任务。三是完善党管档案工作体制机制，改革档案机构，明确职责，理顺关系，增进局馆协同。《“十四五”全国档案事业发展规划》要求各级党委落实规划组织实施领导责任；增强各级档案主管部门统筹谋划和指导协调能力；全面建立和落实档案工作责任制，各级党委将档案工作纳入年度考核内容。

4.5 社会参与能力建设

规划应通过培育意识，完善机制，拓宽渠道等方式鼓励和引导社会力量广泛参与档案事务，充分调动社会组织和个人的活力，建立协同合作的治理模式，有效推进档案治理进程。

《档案事业发展“十一五”规划》提出探索档案信息资源增值服务的社会化和市场化开发的方法和途径，培育、发展和规范档案中介机构。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出全面提升档案事业发展协同创新能力，鼓励档案社会化服务，加快档案服务外包系统标准规范的制订。《“十四五”全国档案事业发展规划》明确提出加强部门、区域、行业协同，鼓励、引导、规范社会力量参与档案事务；鼓励档案学会等学术团体、行业组织及市场主体开展档案团体和企业标准制定修订工作；大力宣传档案工作的重要作用，激发全社会支持参与档案事业发展的积极性、主动性；积极鼓励社会各方参与档案资源开发；引导社会资金投入档案科研创新领域。最新的规划多处出现社会参与的相关表述，说明国家正逐渐加深运用社会力量推动档案工作任务高质高效的完成。

4.6 监督与管理能力建设

规划应加强监管体系和模式建设，保证档案治理能力建设举措的全面落实，对档案治理效果及时进行评估、考核与监督，以提升档案治理效能。

进入规划时期后，规划更为着重档案行政管理部门对规划实施和档案事业发展情况的督查和评估，组织阶段性的综合评估及专项评估，进行跟踪分析，构建监管制度，保证档案业务工作的顺利开展。《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》和《“十四五”全国档案事业发展规划》要求建立完善规划执行情况监督、检查和评估机制，确定评估标准、指标以及重点项目，明确责任主体和进度安排，确保如期完成，并将评估结果作为改进档案工作和加强绩效考核的重要依据。后者还加强重点领域档案工作监管；创新档案业务监督指导方式，健全“互联网+监管”手段，优化综合档案馆业务建设评价机制和机关、企业等各类档案工作的监督管理机制。

4.7 回应能力建设

规划应做好回应能力的建设，完善政策响应机制，适时做出调整，处置各种紧急情况，回应各类利益诉求和社会热点，增强档案治理能力建设的可持续性。

《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》提出加强对项目档案的监督管理，服务于“一带一路”和区域发展战略，以及交通、核电等重点建设工程和基础设施项目；做好脱贫档案工作，将档案工作纳入新型城镇化建设、“美丽乡村建设”等工程。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出加强重点领域档案收集工作，健全重大活动、突发事件应对活动档案工作机制，着力健全重特大事件应急处置档案管理机制；开展脱贫攻坚、新冠肺炎疫情防控等相关主题的档案项目活动；档案资源开发应围绕重大纪念活动进行等。可见规划编制逐渐加深与国家各项重大发展战略的融合程度，并开始建立应急机制。

5 思考与建议

自改革开放以来，档案事业发展规划的目标和任务随着档案事业形势和实际工作的变化一直在不断调整，虽然档案治理现代化的目标是在2014年后提出，但是以往全国档案事业发展规划的目标、任务与措施一直都在促进我国档案事业的转型发展，为实现档案治理现代化目标奠定了基础。而围绕这一目标编制的《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》《“十四五”全国档案事业发展规划》更是推动档案事业治理能力上升了一个新台阶，其内容相较以往规划也更为详细具体，指导性和操作性明显增强，但距离全面提升档案治理能力与实现档案治理现代化的目标还需要进一步优化。基于上文的分析，对未来全国档案事业发展规划的编制进行思考并提供建议参考。

5.1 深化制度能力、档案业务能力和档案公共服务能力建设

经过多年的发展，我国在制度能力、档案业务能力与档案公共服务能力建设方面取得了一定的成果，这三种能力的建设一直是规划编制的重点领域，提出的任务也随着档案实践的发展而不断调整和细化，未来应继续巩固和深化。

制度能力建设方面，随着社会治理中各个领域的融合，档案领域涌现了更多的问题需要进行规范，因此规划应继续加快档案法规制、修订工作进度，必须跟上档案事业发展形势的快速变化，完善国家档案法规体系建设；还可推动参与其他领域相关条例规定的制、修订工作，细化档案管理要求。档案业务能力建设方面，规划应要求各个档案机构单位健全档案管理的体制机制和各环节的具体制度要求，继续利用新技术推进档案业务能力的建设，关键是有效落实各项举措。档案公共服务能力建设方面，制度层面应明确档案馆公共文化服务的角色定位与核心使命，加快档案鉴定解密的进程，提高馆藏开放比例；鼓励档案馆服务工作主动走出去，在全社会发展档案文化；继续推动不同行业不同类型的档案工作发展，开发出更多应用场合，挖掘档案的价值，深化档案服务的时代内涵。

5.2 创新统筹与组织能力和监督与管理能力建设

规划的有效实施与执行，档案事业的健康发展，档案治理目标的实现，都离不开有力的统筹、组织与监管。规划对统筹与组织、监管能力建设的重视程度日益加深，在档案治理概念提出后增加了对这两方面的着墨，但建设的举措需要继续丰富与创新，以适应不断变化的档案治理需求与不断增多的档案事业发展问题。

统筹与组织能力建设方面，强化顶层设计是关键，通过规划这一纲领性政策来确定档案治理的方向、路径和策略，因此档案主管部门要做好规划的编制工作，与国家总体规划及其他相关规划做好衔接，并可考虑制定各级各类国家档案馆的战略规划，为档案治理能力建设的推进提供强有力的支撑。监督与管理能力建设方面，制定规划实施问责制度，构建实践反馈问题的长效良性循环机制；建立社会监督机制，确保民主参与和监督通道顺畅；建立科学合理的评价标准体系，落实定期发布进度报告，使档案治理主体和档案事务参与者能够全面把握档案事业发展状态，也有助于规划的评估与调整。

5.3 加快社会参与能力和回应能力建设

档案治理的背景下，更多的社会力量应该被引导到档案事业的建设当中，以提升档案治理的效率和质量，而回应能力作为档案治理能力中的补充部分，也是不可忽视的，以体现档案事业的高质量发展。而规划开始关注这两种能力的建设，《“十四五”全国档案事业发展规划》中多次出现社会力量参与和应急处置管理等相关字眼，未来应加快建设和探索的步伐。

社会参与能力建设方面，规划应推动档案馆加强与各类社会主体的互动合作，拓宽参与渠道，引入市场化手段，重点是完善社会力量参与的机制和平台，采用不同的合作模式处理不同的档案事务，充分发挥各自的优势；而且规划应明确之后的档案公众宣传内容除了档案工作的重要性还有参与档案事务的方式。回应能力建设方面，规划应继续尝试建立政策响应和应急管理机制，根据档案实践情况和社会需求适时调整并回应，与国家和社会的发展需要和战略政策进行呼应，更好地发挥档案服务国家和社会治理的作用，保证档案事业的可持续发展。

6 结语

全国档案事业发展规划作为档案领域最高级的行动纲领，在档案治理总任务明确的背景下，应在字里行间充分体现和紧紧围绕这一思想和目标，发挥其导向作用，加快档案事业转型发展。随着国家对档案事业的愈加重视和规划制度的不断完善，档案事业发展规划的编制过程和体例逐渐规范化，使得规划所能发挥的作用也明显增强。未来要继续完善全国档案事业发展规划的设计，加快建设档案治理体系和提升档案治理能力。