中国共产党基层治理的探索与启示——以“枫桥经验”的传承与创新为例

吕宗澄，李 旺(南华大学 经济管理与法学学院，湖南 衡阳 4200)

发源于20世纪六十年代的“枫桥经验”是共和国历史上极少数至今仍保持活力的基层经验典型。自1963年毛泽东同志肯定性批示浙江枫桥干部群众创造的“依靠群众就地化解矛盾”的“枫桥经验”以来，“枫桥经验”继承和发扬优良传统，适应不同时期的时代要求，创新群众工作方法，为不同历史时期基层社会稳定、百姓安居乐业发挥着重要作用，其生动体现了党领导人民建设中国特色社会主义事业的智慧和力量。党的十八大以来，习近平总书记高度重视坚持和发展“枫桥经验”，在中央全面依法治国工作会议、中央农村工作会议、全国公安工作会议等重大场合作出一系列重要论述，为新时代“枫桥经验”的发展指明了方向。如今的“枫桥经验”早已走出浙江，在全国蓬勃发展。各地纷纷根据自身实际情况探索本地版“枫桥经验”。与此同时，新时代“枫桥经验”的内涵与实践等也随着新时代中国特色社会主义事业的发展而不断与时俱进。文章试图回顾“枫桥经验”的发展历程，提炼新时代“枫桥经验”的“变”与“不变”，总结新时代“枫桥经验”在地方的实践特点与经验启示，以期为新时代“枫桥经验”的传承与发展增添一个生动注脚。

一 “枫桥经验”的发展历程

纵观近60年的发展经历，“枫桥经验”的话语实践历经了从改造“四类分子”(调和阶级矛盾)——社会治安综合管理——社会管理创新——社会治理现代化的历史性转变[1]，每个历史阶段的“枫桥经验”都反映出不同历史时期国家、社会、组织、个人等多元主体在基层治理中受社会基本形态、主要矛盾、法规政策、现实需求等诸多因素所调整的联系与互动。“枫桥经验”所实践的基层治理实质内涵主要体现在国家与社会成员关系的创造性建构和调整、中央政策在基层的优化实施、国家总体秩序在基层的实现与维系等三个方面[2]。

(一)治理“四类分子”的“枫桥经验”

20世纪60年代，在农村社会主义教育运动中，“枫桥经验”满足了改造“四类分子”(地主分子、富农分子、反革命分子、坏分子)的要求。诸暨县枫桥区的领导班子始终秉承着依靠人民群众的工作原则，并根据不同的表现，对“四类分子”采取不同的惩治措施。虽然这一时期的“枫桥经验”诞生在阶级斗争特定的社会背景之下，有一定的历史局限性，但在当时取得了诸多成绩。在实施时采用相对温和的改造路线，缓解了当时的社会矛盾(经验推广后的第一年1964年是新中国成立以来捕人、杀人最少的一年)，通过对“四类分子”的改造，使得他们不再受到身份上的歧视，提高了他们参与社会建设的积极性，为当时经济复苏和增长提供了有利的条件。在这一历史阶段，“枫桥经验”的鲜明特点表现为以民主的方式处理和化解社会矛盾，彰显了人性和善良的力量，调动了基层社会生产生活的积极因素，促进了我国经济社会的发展[3]。

(二)社会治安综合治理的“枫桥经验”

1979年，从社会主义道路探索开始向改革开放转型，在这一转型过程中，社会矛盾引发了社会治安问题。在这种背景下，如何扭转严峻的社会治安问题成为我国当时面临的重要难题，这也为“枫桥经验”的发展提供了契机。枫桥区逐步形成了以“打、防、教、管”为一体的社会治安综合治理格局，即必须坚持以预防为主，防打结合，教管相济的方针策略。具体而言包括：第一，总结帮扶工作的经验，预防各类犯罪事件的发生；总结研究制订村规民约，运用村民自治的手段，推动全民知法守法；切实做好对社会层面的安全风险防控，一旦发现犯罪行为的苗头，及时予以打击。第二，教与管相结合，不断地创造和优化完善“教育人，改造人”的教育内容和形式。坚持以思想政治教育为主的原则，促进其重新做人。这些做法使得当时枫桥区的犯罪率大幅下降。1998年，“枫桥经验”被总结为“党政动手，依靠群众，立足预防，化解矛盾，维护稳定，促进发展”，其内容要点包括：第一，要始终坚持党的领导，在党的领导下开展工作。第二，要始终坚持群众路线，积极广泛地动员和服务于人民群众，实现集中统筹、综合管理、集中整治。第三，要注重预防，重视事前工作的开展，防患于未然，最终实现对矛盾的及时良好化解[4]。

(三)社会管理的“枫桥经验”

21世纪以来，随着改革开放不断深入，社会发展急剧转型，国内经济社会的发展面临新的矛盾和挑战。为了应对新局面，尤其是在党的十六大报告正式提出“社会管理”的概念、党的十六届四中全会明确提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局之后，“枫桥经验”也逐渐由社会治安综合治理向社会管理转变。2003年，全国开始推广“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的“枫桥经验”做法。“以人为本，依靠群众；抓早抓小，就地化解；维护稳定，建设小康”成为这一时期“枫桥经验”的总结[5]。2008年，“枫桥经验”的内涵又有了新发展，逐步形成村民自治、基层民主法治建设的经验。

(四)社会治理的“枫桥经验”

党的十八大以来，特别是党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次提出“社会治理”概念之后，“枫桥经验”逐渐从社会管理经验提升为社会治理经验。该时期“枫桥经验”特征和时代内涵主要体现为党建统领、人民主体、自治法治德治“三治”结合、共建共治共享、平安和谐等五个核心要素[6]。新时代的“枫桥经验”仍始终坚守党的群众路线，依靠群众化解矛盾；更加注重以人为本，突出人民的主体地位，以人民为中心，切实维护人民群众的切身利益；在共建共治共享的社会治理格局中构建多元化纠纷解决机制，强调综合运用各种社会资源，解决矛盾纠纷；在解纷过程中将自治、德治、法治三者相融合，既依靠老百姓的力量，即自治，同时坚持依法解纷，并将社会主义核心价值观融入其中，即法治和德治相结合，最终实现自治、法治、德治的有机统一。

二 新时代“枫桥经验”的变与不变

“枫桥经验”自创立以来保持着旺盛的生命力，与时俱进，历久弥新。新时代的“枫桥经验”早已不是创建伊始以调和阶级矛盾为主要内容的“枫桥经验”，在经历了不同历史时期的转变，今日的“枫桥经验”继承了昨日“枫桥经验”的优秀基因，并随着时代进步而不断创新。

(一)“枫桥经验”的变

1.新时代“枫桥经验”的历史任务产生变化

“枫桥经验”的历史任务总是随着时代的需要而改变。1962年，党的八届十中全会形成了以阶级斗争为纲的思想。在这样的背景下，政治斗争成为当时社会主义教育运动的重要内容。而“四类分子”也成为当时斗争的重要对象。因此，为了解决这一问题，枫桥镇依靠群众，对“四类分子”进行治理。那时的“枫桥经验”的内涵是，依靠人民群众，做到小事不出村，大事不出镇，把矛盾化解在基层。改革开放以来，我国经济迅速发展，基层矛盾和治安事故增多。为了解决这一问题，“枫桥经验”的使命已经成为了社会治安综合治理的样本。21世纪以来，改革开放深入推进，矛盾纠纷呈现出多样化的态势。仅仅解决社会治安问题显然不能满足时代的要求。为了解决矛盾纠纷多发、多样的窘境，我党提出了社会管理的理念。为此，“枫桥经验”的内容是“以人为本，依靠群众；抓早抓小，就地化解；维护稳定，建设小康”。为解决当时的社会问题作出了自己的贡献。新时代，我国的社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。因此，关注与人民群众切身利益相关的事情，完善社会治理模式，实现基层治理的现代化和法治化成为当代“枫桥经验”的应有之义。

2.新时代“枫桥经验”突显多元共建共治共享的社会治理

正如习近平总书记所强调，新时代坚持和发展“枫桥经验”，要建立健全基层社会矛盾纠纷多元化的预防和化解机制，要切实充分发挥共建、共治、共享格局的治理作用。新时代的“枫桥经验”应当依靠多种途径，构建和完善多元纠纷解决机制。为此，首先，各地不断创新人民调解方式，变事后调解为事前预防，注重事前工作的开展，争取做到将矛盾扼杀在摇篮之中。其次，在基层社会的治理中，各地不仅依靠党委和政府，而且要积极发动群众，听取群众意见。同时引入专业机构，实现了基层社会的多元治理。最后，各地探索“党建+”的治理模式，探索基层党建新做法，以实现协同发展。

3.新时代“枫桥经验”更加注重法治化治理

“治国凭圭臬，安邦靠准绳。”法律是古今中外经世济民、治国安邦之重器，法治是践行法律至上、严格依法施治的治国理政理念和方式，是国家治理体系和治理能力的重要依托[7]。法治赋能新时代“枫桥经验”，是把“枫桥经验”这一“传家宝”传承发扬好的最好路径。这也与当前我国全面依法治国，建设法治国家、法治政府、法治社会的方略相一致。习近平总书记指出，各级党委和政府要充分认识“枫桥经验”的重大意义，发扬优良作风，适应时代要求，创新群众工作方法，善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题①。因此，各地在运用“枫桥经验”治理基层社会时，注重基层治理的法治化。这就使得新时代的“枫桥经验”在习近平法治思想的指引下，呈现出鲜明的法治化治理的特征。

4.新时代“枫桥经验”得以更广泛地运用

新时代“枫桥经验”，开始由点状“盆景”向全域“风景”转变，即呈现出全域化发展态势。第一，新时代“枫桥经验”呈现出全领域拓展特征。开展派出所、司法所、法庭、社区服务中心等新时代“枫桥式”系列创建工作，努力推动“枫桥经验”向各个领域发展[8]。第二，新时代“枫桥经验”推广创新典型。新时代“枫桥经验”加强对各部门、各地区实践创新经验的总结和提炼，及时总结“互联网+社会治理”“三治融合”“溯源治理”等具备推广价值的创新经验，提高了社会治理效率。第三，新时代“枫桥经验”呈现出全地域拓展特征。把握城乡融合治理的发展趋势，抢抓“未来社区”建设契机，推动社区党建“契约化”共建等创建活动[8]，着力推进共建共治共享治理格局的实现。

(二)“枫桥经验”的不变

1.坚持党的领导的基本原则没有变

坚持党的领导是“枫桥经验”的核心内涵，也是“枫桥经验”历久弥新，保持强大生命力的根本所在。始终坚持充分发挥党的政治优势，把党的领导与“枫桥经验”基本精神紧密结合起来，贯穿于基层改革发展稳定各领域全过程。事实上，“枫桥经验”在其创立之初，就是枫桥镇干群在浙江省委的支持和领导下对化解矛盾的基层实践经验进行科学总结而逐步形成的，经近60年的探索和发展，坚持中国共产党的领导的基本原则自始至终没有改变。新时代继续发展“枫桥经验”，仍必须坚持在实际行动中继续加强共产党的领导，结合当前新时代党的根本任务和各项工作的重心等进行谋划和发展。

2.人民的主体地位没有变

“枫桥经验”是党带领人民在中国特色社会主义事业的伟大征程中为全球治理贡献的中国经验。而这一经验得以传承并不断创新的一大法宝就是党自始至终坚持人民的主体地位。注重人民的主体地位和坚持走群众路线是一致的。人民性是中国共产党最鲜明的底色，全心全意为人民服务是党一切工作的出发点和落脚点。党所做的一切都是为了解决事关人民群众切身利益的事情。治理“四类分子”，解决社会治安问题，创新社会管理和社会治理模式，是为社会主义经济的发展提供一个稳定的社会环境，但归根结底，是为了满足人民群众对美好生活的向往，是为了解决与人民群众切身利益相关的事情。“枫桥经验”理念维度的核心就是“以人民为中心”。

3.密切联系群众，走群众路线的工作方法没有变

党的群众路线——“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”是党的根本工作路线，也是党处理纠纷、解决矛盾的必胜法宝。“枫桥经验”从诞生之初便开始依靠人民群众，对“四类分子”进行政治斗争。经过近60年的传承与发展，走群众路线，依靠人民群众已成为“枫桥经验”得以传承与发展的重要法宝，是“枫桥经验”核心的工作方法。习近平总书记曾多次强调，把“枫桥经验”坚持好、发展好，把党的群众路线坚持好、贯彻好，充分发动群众、组织群众、依靠群众，推进基层社会治理创新②。新时期坚持和发展“枫桥经验”，必须坚持走群众路线，依靠群众的工作方法，把事关人民群众切身利益的事情处理好、解决好。

4.夯实基层基础的目标没有变

枫桥经验”起源于基层，服务于基层，反过来又指导基层，并在基层得到坚持与发展。它是一个强基层、打基础的经验，突出了固本强基、基层治理的理念。20世纪60年代，治理“四类分子”，是为了解决当时政治斗争中的敌我矛盾，夯实基层政权基础。20世纪70年代，我国进行改革开放，随着经济的发展，基层矛盾增多，基层治安面临难题，当时的“枫桥经验”致力于社会治安综合治理，解决基层的人民内部矛盾，也是为了夯实基层治安基础。党的十六届四中全会提出“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局是为了解决我国深化改革而带来的矛盾多发、多样问题，也是为了维护社会稳定，夯实基层管理基础。新时代，把“枫桥经验”致力于实现基层治理的现代化、法治化这一目标，亦是为了夯实基层治理基础。总之，“枫桥经验”一直注重基层矛盾解决这一目标，其目的也是为了夯实基层基础。

三 新时代“枫桥经验”的实践

随着新时代的“枫桥经验”在全国推广，各地积极探索本地版的“枫桥经验”。总体来说，各地实践主要围绕着党建统领、人民主体、自治法治德治“三治”结合、共建共治共享、平安和谐五个核心要素展开，具体表现为：第一，完善党委领导的方式，加强党建引领，筑强基层堡垒。例如广元充分发挥党组织的领导作用，每当遇到矛盾纠纷时，都由党员带头，发挥先锋模范的引领作用，从而大大地减少了矛盾冲突[9]。第二，坚持自治、法治、德治三治融合的治理模式，推进善治的发展方向。例如浙江坚持自治为基、法治为本、德治为先的做法，改变了以前“政府一厢情愿，老百姓不买账”的现象[10]。石家庄努力打造自治、法治、德治相融合的治理格局。例如长安区荣景园社区首创的“道德银行”，晋州市周家庄乡各生产队的红白理事会，实现了居(村)民自治的移风易俗[11]。第三，坚持走群众路线，加强同群众的密切联系，积极引导群众参与社会治理。杭州积极创新群众参与机制，使社会治理人人有责、人人尽责的理念深入人心[12]。广元在基层治理中，不仅仅依靠政府，更积极发动群众，听取群众意见，并引入专业机构，实现基层社会的多元治理[9]。第四，努力构建共建共治共享社会治理新格局。例如杭州“六合塔”工作体系中的“社会协和”机制，充分发挥群团组织、社会组织、基层自治组织的作用，打造人人有责、人人尽责的社会治理共同体[12]。诸暨将“共建共治共享的乡村善治”应用于社区治理，积极探索“党建+社区+物业+智慧”的城市社区治理现代化模式[13]。第五，坚持科技支撑，智慧治理的创新动力。浙江积极推进“互联网+政务服务”，努力做到让老百姓只跑一次路[10]。第六，注重社会治理的法治化水平。杭州市在建立健全市域法律规范体系的同时，积极深化市域司法体制改革，以提升社会治理的法治化水平[12]。第七，坚持以“文化育和”为思想保障，构建以价值导向、道德引领、文化浸润为核心的平安文化体系。杭州市积极培育、弘扬平安文化；试点推广社会心理服务体系建设；积极构建城市信用体系[12]。

表1以“枫桥经验”的发源地浙江为例，并结合全国其他部分地区，从省、市、县(区)、乡镇四个层面具体阐述“枫桥经验”的当代实践。

表1 “枫桥经验”的当代实践

(一)省域层面

省域层面的“枫桥经验”，主要是在省级行政区划内统筹与指导各地实践，发挥政策的引领作用，推进“枫桥经验”的全域化、体系化。以浙江省为例，第一，浙江省充分发挥党建引领、党员带头的政治优势，积极打造“党建+”的治理格局。例如杭州“六和塔”工作体系中位于市域治理体系塔尖的“党建领和”，枫源村、杜黄新村的“党建+社会治理”，乐山村、大干溪村的“党建+五水共治”，新择湖村的“党建+新农村建设”[10]。第二，坚持为了群众和依靠群众的初心，坚持走群众路线，一切依靠群众、一切为了群众，把群众的利益放在首位。第三，浙江省坚持固本强基、防范风险的主题。为了应对当前存在的矛盾多元、风险多发的窘境，浙江省积极打造矛盾纠纷多元化解格局。努力把矛盾化解在基层，夯实基层基础。第四，坚持三治融合、推进善治的发展方向。浙江省坚持自治为基、法治为本、德治为先的做法，改变了以前“政府一厢情愿，老百姓不买账”的现象[10]。第五，浙江省坚持科技支撑，智慧治理的的创新动力。浙江省积极引进互联网、大数据技术，以提升社会治理的智慧化水平。例如，浙江省积极推进“互联网+政务服务”，努力做到让老百姓只跑一次路。

(二)市域层面

市域层面的“枫桥经验”，主要是在市域治理格局和治理模式上的创新。以杭州市为例，杭州充分发挥党建、公众、专业力量、科技、法治和文化的作用，提升城市治理效能[12]。第一，注重党建建设，巩固提升“党建+社会治理”成果。通过创新网格+党建、社会组织+党建等多种载体，激活党组织在基层社会治理中的引领功能。第二，注重公众参与社会治理。杭州市积极创新群众参与机制，使社会治理人人有责、人人尽责的理念深入人心。第三，注重突出专业力量，以应对新型社会风险、矛盾。首先，杭州市创新政法干警的工作机制和灵活运用法律政策，打造并增强社会治理的专业力量。其次，引入律师等社会力量，创新人民调解的工作方式，打造新型人民调解格局。第四，积极引入科技力量，提升社会治理的智慧化水平。例如，杭州市建立智慧电子政务云、分布式计算资源和数据算法服务“三大平台”，为城市大脑实现“人过留影、车过留牌、机过留号、物过留痕”的超强感知提供足够的硬件支持。第五，注重社会治理的法治化水平，建立健全市域法律规范体系与深化市域司法体制改革两手抓、两手硬。第六，坚持以“文化育和”为思想保障，构建以价值导向、道德引领、文化浸润为核心的平安文化体系[12]。为此，杭州市积极培育、弘扬平安文化；试点推广社会心理服务体系建设；积极构建城市信用体系。

(三)县(区)域层面

县(区)域层面的“枫桥经验”是“枫桥经验”社会治理实践承上启下的关键环节。以绍兴市下辖的部分县(区)为例，绍兴市诸暨(市)通过构建“互联网+社会治理”的新模式，将互联网、物联网以及大数据、人工智能、云计算等现代科技综合运用到社会治理领域，从理念、体制、技术、要素等方面整体突破，形成了“互联网+”与矛盾化解、公共安全、执法司法、公共服务、网格管理、基层治理等重点领域相结合，打造“枫桥经验”的升级版[13]。越城区大力推进信息技术在基层治理中的运用，努力让越城区实现从信息化到智能化再到智慧化管理。例如，在包括卫生间、超市、车站等在内的公共场所安置报警器，在全区范围内构筑一张“天网”，一旦有违法违规的行为发生，综合治理指挥中心便可迅速知晓，作出应对措施[14]。绍兴市河桥区形成了区、镇、村三级联动的综合治理体系。河桥区设立了社会矛盾调处化解中心，该中心有信访接待、法律服务、劳动仲裁等12个功能区。当群众有纠纷需要解决时，由服务中心统一接待，再根据群众反映纠纷的类型分流到不同的功能区。由功能区根据区、镇、村不同的职权决定由哪一级处理。

(四)乡(镇)域层面

乡(镇)域层面的“枫桥经验”是“枫桥经验”实践的最基层，也是“枫桥经验”最直接、最基础、最广大的作用对象。作为“枫桥经验”最基层行政区划发源地的枫桥镇，基层治理创新主要表现为：其一，枫桥镇合理分配镇级、村级和个体力量，实现了政府服务民间、民间助力政府的治理格局。这是枫桥镇创新群众参与社会治理方式，积极构建多元主体系统治理，实现主体多元、层次丰富的矛盾调处机制的表现。其二，枫桥镇溯源治理，从源头治理矛盾纠纷。枫桥镇秉着重预防的工作理念，在日常工作中通过创新调解员工作方式、开设心理疏导中心、设立宣传服务站等多种方式，尽可能将矛盾扼杀在萌芽状态。其三，枫桥镇一方面强化干部密切联系群众的工作机制，做到“勤跑腿，多沾泥”。腿勤了，脸也就熟了，工作也就好开展了。另一方面，枫桥镇积极引导群众参与社会治理，创立了由民警和居民等多元主体组成的“红枫义警”来守护人民群众的平安。“红枫义警”主要担负着治安巡逻，社区矫正、流动人口监管等任务。这是从群众中来到群众中去，坚持走群众路线在新时代的体现。实现群防群治、协同治理。

当前“枫桥经验”，已走出浙江，在其他地区开花结果。例如石家庄坚持群众路线，坚定以人民为中心的价值导向；坚持“三调联动”，构建矛盾纠纷多元化解综合工作机制；坚持“三治融合”，构建社会治理新格局[11]。广元采用党建引领，筑强基层堡垒；构建多元主体，实现协同治理；实施多管齐下，增强治理效能的方式[9]。正阳采用信息技术等高科技手段，完善基层警务治理模式；将党员请进调解，以服务群众把每一件小事做实[15]。

在政法领域，随着司法改革的深入推进，公检法司等部门也在运用“枫桥经验”来完善自身改革。公安部《关于全国公安机关坚持发展新时代“枫桥经验”的意见》要求公安机关做新时代“枫桥经验”的主力军、排头兵；要强化组织领导、强化示范引领，着力打造一批立得起、叫得响、过得硬的“枫桥式公安派出所”，让“枫桥经验”全面开花结果，再焕强大生机活力[16]。还要注重宣传，积极引导人民群众和其他社会专业力量参与治安防范工作，提高社会治安管理水平，做好新时代的社会维稳工作，保护家国平安。检察院积极探索“枫桥经验”的检察实践。例如，运用“枫桥经验”推进“少捕慎诉”[17]。为了推进“少捕慎诉”的落实，需要坚持强化捕前把关，严控提请逮捕条件，强化逮捕条件中的“社会危险性”证明；细化捕中对接，提高逮捕案件质量，如将刑事和解挺在前面，并积极开展羁押必要性审查；落实捕后监督，严防不羁押失管逃诉，如实施不捕告诫制度和不捕跟踪制度[18]。法院将“枫桥经验”同法院司法改革的实际情况相结合，具体而言，一是坚持党的领导、整体统筹，主动将司法改革融入全面深化改革大局；二是坚持人民中心、群众路线，发挥法院在社会综合治理中的法治引领作用；三是坚持依法履责、延伸职责，充分实现司法维护社会公平正义的核心职能；四是坚持系统集成、合作共赢，全面构建多元化、便捷化、法治化的矛盾纠纷预防化解机制；五是坚持价值引导、德润人心，将社会主义核心价值观融入司法改革实践；六是坚持理论引领、科技助推，打造新时代的“枫桥经验”[19]。司法行政机关运用“枫桥经验”治理基层社会主要是不断完善人民调解的工作方式。当前，各地司法行政机关坚持筑牢人民调解维稳的第一防线，变被动调解为超前预防；完善矛盾纠纷情报信息网络，发挥人民调解组织遍布城乡的网络优势，发动和依靠群众，及时发现可能导致矛盾纠纷的潜在因素；把法治宣传融入调解工作中，积极引导人民群众在办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治轨道上理性表达利益诉求；积极引入诉前调解、律师和解等机制，尽可能将矛盾纠纷解决在基层、消除在萌芽状态[20]。

四 新时代“枫桥经验”的实践启示

(一)坚持党的全面领导，完善党的领导方式

“枫桥经验”在其创立之初，就是枫桥镇干群在浙江省委的支持和领导下对枫桥实践进行科学总结而逐步形成的，不同历史时期的“枫桥经验”总是能根据实际情况发挥党的领导核心作用。新时代发展“枫桥经验”仍必须将“坚持党的领导，不断完善党的领导方式”作为根本保证，这是“枫桥经验”始终保持的鲜明特色，也是“枫桥经验”永葆生机的力量之源。正如习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上所强调，以史为鉴、开创未来，必须坚持中国共产党坚强领导③。新时代“枫桥经验”仍必须坚持在实际行动中全面贯彻新时期党的基本理论、基本路线、基本方略，实事求是，在基层治理中守正创新。

具体而言，要推进基层党组织建设，大力加强基层党建工作，积极创新基层治理中的“党建+”模式。例如：其一，推进“党建+互联网”。如包头市东河区实施“互联网+阵地建设”，推动了信息技术与基层党建传统优势高度融合；“互联网+管理服务”把互联网产业优势转化为延伸管理服务的重要手段；“互联网+党员教育”把互联网产业优势转化为开展党员教育培训的重要平台[21]。其二，打造“党建+流动人口监测”模式。以前的乡村、社区是熟人社会，在熟人社会中，每当有矛盾纠纷发生，村(居)民间碍于熟人情面，矛盾化解相对容易。然而随着城市化进程的加快，人口流动越发频繁，熟人社会的范围愈加狭窄。如果可以深入推进“党建+流动人口监察”模式，对新流入的人口进行心理疏导，加快新老村(居)民间的融合，则可减少矛盾纠纷的发生。

(二)坚持党的群众路线，创新群众工作方法

群众路线是党的根本工作路线，也是党处理各种复杂问题的法宝。“走群众路线，依靠人民群众”一直是“枫桥经验”得以传承与发展的重要基因。当前我国基层，尤其是乡镇运用群众工作方法解决矛盾纠纷的多为人民调解。即由村委会、居委会、街道办、司法所、派出所等机构的工作人员组成人民调解委员会对发生矛盾的双方进行协调，以化解其矛盾纠纷。这种矛盾化解纠纷的方式，虽然在一定程度上缓解了基层矛盾纠纷，但毕竟人民调解委员会存在人员组成结构单一、专业度不高、调解范围狭窄等问题，再加上当前我国基层面临矛盾纠纷多样化等局面，仅依靠传统的人民调解的方式难以满足新时代基层社会治理的需要。

为解决当前存在的难题，需要创新群众工作机制，变单一人民调解为多元化纠纷解决机制。首先，多元化纠纷解决机制注重事前的预防。为此，人民调解员的工作就不仅仅是在当村(居)民之间发生矛盾时，予以调解。更要注重事前预防工作的开展。例如，规定每月特定日期为群众心理疏导日，在该日对村(居)民进行心理疏导，如发现存在矛盾纠纷的苗头及时处理解决，这样便可以大大地减少矛盾纠纷的集中发生。多元化纠纷解决机制的构建，还需要注意互联网技术的运用。实行“互联网+矛盾纠纷解决”，可以最大程度地监测矛盾纠纷存在的领域、发生的情况及严重程度，通过对这些大数据的分析，可以为接下来工作的开展提供指导。第二，需要规范人民调解的工作方式，如要求调解委员会建立完整的工作台账和调解卷宗，同时注重调解的法治化建设，做到事前讲法、事中用法、事后析法[22]。第三，走综合治理道路，巩固人民调解地位。要注重国家与社会、政府与民间的互动合作，坚持党政主导、综治协调、多元共治的“全民共建共治共享”的社会治理理念[23]。

创新群众工作方法，不应仅局限在健全和完善多元纠纷解决机制，更应完善群众参与基层治理方式，争取做到群防群治，实现干群协同治理格局。为完善群众参与基层治理方式，首先，要真正激活村(居)民自治的活力。虽然各村都设有村民委员会，但很多工作都没有开展到位，有些村的村民大会更是形同虚设，少有召开。乡镇政府应当积极引导，真正发挥村(居)民自治的功效。其次，可以通过设立群众反映工作站，群众举报箱等多种方式，让群众的意见有地方表达，让干部可以听到群众的心声，以真正实现密切同群众的血肉联系。最后，应当合理划分乡镇、村庄和个体的权责。让各主体都发挥出自己的作用，做到政府与民间的良性互动，实现协同治理。

(三)完善基层法治化治理，推进自治法治德治“三治一体”

新时代，在全面依法治国背景下，国家治理体系和治理能力现代化在法治轨道上得以全面推进。新时代“枫桥经验”作为在基层实现国家治理体系和治理能力现代化的利器，法治化是其发展的必由之路。推进新时代“枫桥经验”法治化，就是要在习近平新时代中国特色社会主义思想的引领下，根据中国特色社会主义进入新时代的新形势、新要求、新目标，把“枫桥经验”的核心要素纳入国家法治范畴，转换为法治精神与法治原则[24]。自治为基、法治为本、德治为先。推进自治法治德治“三治一体”的治理格局要坚持法治为本的理念，完善基层法治化治理。

1.健全和完善基层治理规范体系

新时代乡村治理不仅要突显国家制定法的“硬法”权威，而且要高度重视村规民约之类“软法”的作用，促使两者在乡村治理中相辅相成、相得益彰[25]。为此，首先，要完善基层治理的规范体系。有些地方的村规民约并不规范，构建硬法与软法相辅相成的治理模式的第一步就是要引导村(居)民制定规范、科学的村规民约。与此同时，要依法及时制定、修订服务基层的法律规范，建构科学合理的乡村治理制度体系和法规体系[25]。其次，需要加强特殊地区的立法。比如民族区域自治地区，不仅要适用全国性的法律，与此同时还应依据国家赋予的立法权，根据本地区现实情况，制定符合本地区的法律规范。再次，要用好国家的政策。各地区应结合本地区的实际情况，有效利用国家的规定和政策，提高村民治理的法治化水平。最后，在敏感领域，重点行业，完善相关行业规范和标准，用以规范相关领域的行为。由此构建出全国性法律法规、自治地区的政府规章和地方性法规、村规民约、行业规范为一体的法律规范体系，可以满足多方的需求，从而最大限度地为基层治理提供规范保障。

2.充分发挥派出法庭的职能作用

派出法庭是法院的“神经末梢”，完善基层社会治理应充分发挥派出法庭的职能作用。首先，在自治层面做到司法职能与村规民约的有效对接。有些地区的村规民约制定得并不科学，一方面要发挥立法对村规民约修订的指引作用，另一方面要发挥司法的引导作用。通过司法裁决引导村(居)民制定符合社会公德、家庭美德、职业道德的村规民约。其次，在法治层面，一方面，派出法庭应当为基层其他机构、组织化解纠纷提供司法保障，充分发挥在依法治理中的纽带作用和在多元纠纷解决机制中的示范、保障作用[26]。另一方面，派出法庭还应立足审判职能参与地方治理。例如把每月特定日期作为法庭开放日，通过参观法庭、以案说法、送法下乡等多种途径向群众普及法治知识，以达到普法宣传的目的。最后，在德治层面，要发挥司法文化的宣教功能。社会治理离不开先进文化的有效引导，司法文化当属社会文化的重要一环[27]。将社会主义核心价值观孕育在司法裁判之中，通过司法裁判彰显社会主义核心价值观的理念、内涵，引导群众遵守公序良俗，培育良好的道德风尚。

3.实施法律专业人员下基层政策

实行法律专业人员下基层政策可以有效满足实现基层治理现代化、法治化的需求。为此，一要创新警务治理模式，延伸警务感应触角，建立更为全面、精细的警务覆盖系统。在条件具备的村(居)，设立独立的警务工作室，以预防和解决各村(居)内部的矛盾纠纷；在村(居)与村(居)之间设立警务中心，来协调村(居)与村(居)之间的矛盾纠纷。二要实施律师下基层策略。乡镇应当至少引进一名律师作为法律顾问，为各村提供法律服务，当村(居)民有重大法律事务，或者法律纠纷时，要听取律师的意见。与此同时，也要建立健全完善的法律顾问考核机制，以保证律师作为法律顾问的服务质量。三要完善司法所工作机制，司法所应当协同派出法庭在重点村落设立培训中心，对村(居)民委会委员、人民调解员、警员进行法律法规培训，以提高他们的法律专业水平。

(四)创新驱动发展，深入实施“互联网+”战略

新时代的“枫桥经验”应理所当然地融入互联网、大数据、云计算、人工智能等时代科技元素，在基层治理中发挥科技创新驱动，加大“互联网+”战略实施的力度，扩宽其实施的维度，以实现基层治理的智慧化，提高治理效能。其一，推动“互联网+多元化纠纷解决”，依托互联网、大数据、云计算等技术，实现解纷主体、解纷资源、解纷技术等跨时空优化配置、对纠纷进行风险研判、提前干预、及时介入、有效解决。此外，构建调解数据库与司法数据库互联互通体系，通过展示以往类似案件的司法裁判结果，提高群众调解意愿，缓解累诉窘境。其二，实施“互联网+社区矫正”。通过对社区矫正人员在数据库中建档立卡，及时掌握社区矫正人员家庭情况、社会背景关系、性格特征、行程轨迹等数据。通过对数据分析研判，以最大限度地了解矫正人员的动态，科学制定并适时调整矫正策略，提高矫正效果。其三，构建“互联网+社会治安防控”体系。在乡村治理中，随着农村社会人口流动越发频繁，传统的农村熟人社会正在改变，通过互联网、大数据依法收集流动人员信息，对数据信息进行分析，根据具体情况，对风险进行评估，制定相关应对措施，做到未雨绸缪。然而科技也是双刃剑，如果使用不当，也会对群众的切身利益造成严重侵害，如因网络安全漏洞而带来的黑客侵权、对平台监管不利而导致个人隐私泄露等。因此，对信息技术在基层治理中的运用亟需在制度、技术、人员等方面进行规范。

五 结 语

历经半个多世纪的传承与发展，集中体现基层治理中国智慧与中国方案的“枫桥经验”经几代人的探索与实践，历久弥新，欣欣向荣。作为中国人民贡献给全世界的整套基层社会治理智慧和方案，新时代的“枫桥经验”焕发出新的强大生机与活力，在习近平新时代中国特色社会主义思想引领下，正以新的时代内涵与实践走向世界，其必将提升我国在全球治理中的影响力和话语权。

注释：

①参见习近平同志2013年10月就坚持和发展“枫桥经验”的重要指示。

②参见习近平同志2019年5月在全国公安工作会议上的讲话。

③参见习近平同志在庆祝中国共产党成立一百周年大会上的重要讲话。