伊春市天保二期工程政策实施绩效评价指标体系研究

张铭轩 秦利

摘要 以國有重点林区所在地伊春市为研究对象，介绍了研究区的人文与自然环境概况，以及研究区天保工程实施进展与取得的成果。在探讨评价指标体系设置思路和原则的基础上，运用专家咨询法和层次分析法，将评价体系分为目标层、准则层、指标层和子指标层4个层次，并从生态效益、社会效益、经济效益3个方面综合构建了伊春市天保二期工程政策实施绩效评价指标体系，包括一级指标1个，二级指标3个，三级指标10个，四级指标22个，并计算得到各个指标的权重因子，其中，生态效益B 1、社会效益B 2和经济效益B 3所占权重分别为0.539 6、0.163 4和0.297 0。该指标评价体系的构建思路和计算方法能较好地适用于该区域，满足该区域天保二期工程政策实施评估的需求。最后根据建立的评价指标体系，指出其所具有的现实意义：该评价指标体系可以对伊春市天保二期工程实施情况进行客观评估，为未来天保工程政策指定指明方向，并且对伊春当地职能机构日常运行有预警功能。

关键词 天然林保护二期工程;政策绩效评价;指标体系;层次分析法

中图分类号 F 326.2  文献标识码 A

文章编号 0517-6611（2021）16-0144-05

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2021.16.038   开放科学（资源服务）标识码（OSID）：

Study on the Performance Evaluation Index System of the Policy Implementation of the Phase Ⅱ Natural Forest Protection Project in Yichun

ZHANG Ming-xuan，QIN Li （College of Economics and Management， Northeast Forestry University， Harbin， Heilongjiang 150040）

Abstract Taking Yichun City， the state-owned key forest area as the research object， the paper introduces the general situation of the humanities and natural environment of the research area， and the progress and achievements of the implementation of the phase Ⅱ Natural Forest Protection Project in the research area. Using expert consultation method and analytic hierarchy process， the evaluation system was divided into four levels： target level，criterion level，index level and sub-indicator level. The performance evaluation index system of policy implementation of the phase Ⅱ Natural Forest Protection Project in Yichun City was constructed from three aspects of ecological benefit， social benefit and economic benefit， including 1 first level index， 3 second level indexes， 10 third level indexes and 22 fourth level indexes. The weight factor of each index is calculated， in which the weight of ecological benefit B 1，social benefit B 2 and economic benefit B 3 reached 0.539 6， 0.163 4 and 0.297 0， respectively. The construction ideas and calculation methods of the index evaluation system can be better applied to the area， meet the needs of the evaluation of the implementation of the second phase of the Natural Forest Protection Project in the region. Finally，according to the established evaluation index system，it pointed out its practical significance： the evaluation index system can objectively evaluate the implementation of the second phase of the natural forest protection project in Yichun City， specify the direction for future natural forest protection project policies， and

has an early warning function for the daily operation of the local functional institutions.

Key words The phase Ⅱ Natural Forest Protection Project; Policy performance evaluation; Index system; Analytic hierarchy process

天然林是我国森林资源重要的组成部分[1]，由于经济发展需要以及生态保护意识的缺乏，對天然林的过度砍伐造成了水土流失、大气污染等一系列生态环境问题。针对这一现状，国家于1998年提出天然林保护工程（natural forest protection project，NFPP），旨在从根本上保护和恢复天然林资源，遏制生态环境恶化，保护生物多样性，促进社会经济的可持续发展。国内外对林业工程绩效评价的研究广泛而深入，但也存在一定的局限性，如对于东北地区的天保二期政策实施绩效评价较少，且时间都较久远，因此提出的评价指标体系较少考虑伊春地区当前经济特色和生态文明建设成果，不适用于当前的伊春天保二期工程政策实施绩效综合评价。因此，如何构建符合伊春林区特色的综合指标评价体系，亟需对天保二期工程政策绩效进行有效的综合评价。笔者以伊春市为例，从生态效益、社会效益、经济效益3个方面构建伊春市天然林保护二期工程政策实施绩效评价指标体系，结合专家意见得到各指标权重系数，并针对结果提出天保工程政策实施的建议，为天保工程的政策实施绩效评价提供依据。

1 国内外林业工程实施效果研究现状

自21世纪以来，国内外很多学者从不同角度和不同研究方法出发，对各地林业工程的实施效果进行广泛深入的研究。在林业保护工程的评价指标体系构建角度上，部分学者从生态效益评价角度入手，研究天然林保护工程对生态环境的改善程度。李娜娜等[2]对山西省天保工程生态效益进行评价，得到天保工程的实施对当地生态环境所产生的影响，并进行量化分析。孙传谆等[3]通过环境遥感、生态系统信息质量等手段实现多源数据的融合，评估小陇山地区天然林保护工程实施成效。还有部分学者从天然林的经济效益和社会效益出发进行评价。庞冬鹏等[4]从经济可持续发展的角度，研究天然林保护工程对实现我国林业经济的可持续发展所带来的影响。康秋利[5]以我国陕西省某林区为代表的实例，对该林区实施天保工程后所产生影响进行分析。杨俊等[6]对天保工程实施的效果及对经济产生的贡献进行了深入的探讨和分析。杨晓晨[7]结合目前林业资金绩效审计的现状，从5个维度构建了生态补偿资金绩效审计的评价指标体系。邓冬梅等[8]建立了地区林业生态文明建设水平考核评价方法，并将评价指标体系应用于广东清远市清城区林业生态文明评价实践中。陈宁静等[9]以现行的主要林业政策为基础，从营林政策、木材采伐与运输政策、木材加工与利用政策3个方面，构建对天然林保护工程实施效果的评价指标体系。其次，近年来对天保工程的综合效益评价也成为研究热点。马威等[10]从生态、社会、经济三大领域效益综合评价角度入手，得到了呼伦贝尔市天然林资源保护工程的政策实施综合评价结果。崔军等[11]在总结工程建设成效的基础上，对曲靖市天保工程可持续发展综合体系建设进行研究。Demissie等[12]研究了从物种保护角度，在埃塞俄比亚塔纳湖流域内南部林区进行森林保护工作带来的综合效益。

在林业工程的评价方法研究上，主要有层次分析法（analytic hierarchy process，AHP）[13]、数据包络分析方法（data envelopment analysis，DEA）[14]、参与式林业法[15]等。层次分析法是一种在国内外研究中广泛应用的绩效评价方法，该方法的层次结构已成为各类评价体系设计的主要模型，该方法得到的指标权重是后续定量评价的重要依据[16]。国政等[17]通过使用层次分析法，建立了西南地区天然林恢复效益评价指标体系，以解决西南地区实施天保工程前天然林严重退化的问题。李谦等[18]围绕天保工程二期政策的民生方面，构建了天保工程区二期生态保护政策实施前民生经济影响绩效评价的指标体系。支玲等[19]从云南省鹤庆县、贵州省织金县实施天保工程中以集体公益林管护能力方面，利用层次分析法设定政策实施绩效指标体系，从而对政策进行评价。在国外，Asmawi等[20]利用GIS-AHP法评估了FRIM校区人工和自然再生林区的健康状况水平，包括54个领域，以了解如何最好地改善环境的空气质量。Morandi等[21]使用GIS和AHP方法对巴西塞拉多保护区之间的生态走廊进行划界。王启祥等[22]从农民的角度出发，采用参与式林业的综合评价方法充分考虑天保工程的政策建设和实施效果，得到天保工程的政策未充分考虑各方特别是当地农民的根本利益，民生改善有限这一结论;柯水发等[23]则基于DEA方法，对我国西部10省区市天保工程的建设和实施效果进行了政策实施绩效综合评价。在国外，Strand等[24]利用德菲尔法对亚马逊森林的保护进行了综合评价，得到亚马逊森林保护工作的成果。

2 理论分析框架与研究方法

依据评价指标体系构建思路，以及黑龙江省伊春市天保二期工程评价理论分析框架，明确了评价指标体系构建的思路，建立了一套符合伊春实际情况的天保二期工程评价体系。

2.1 理论分析框架

系统理论将研究对象视为一个完整的系统，系统由相互关联的要素组成。各要素不是独立存在的，它们在系统中都有相应的位置，对系统整体产生一定的作用。同时，各要素之间相互作用，相互关联，要素之间构成了一个整体，缺少任意一个因素都会影响整个系统发挥作用。

天保二期工程是一项大型系统工程，工程规划、建设和管理囊括诸多相关因子。系统理论在天保工程建设成效评价中的应用，是建立评价指标体系时，先按研究对象——天保二期工程政策实施绩效并按系统学方法进行分类，即将天保工程作为一个“社会-经济-生态”复合系统，分为资源与环境、经济、社会3个子系统，然后再逐个系统按目标法定出具体指标。

2.2 层次分析法 绩效指标的主要评价方法有理论分析法[25]、频度分析法[26]、专家咨询法[27]、调查研究综合分析[28]和层次分析法[29]5种。其中，层次分析法是指将与决策总是有关的元素分解成目标、准则、方案等层次，在此基础之上进行定性和定量分析的决策方法，适用于天保二期工程这样评价体系庞大、定性和定量结合密切的工程系统。根据层次分析法的要求计算各指标权重，反映各层级的指标在体系构建中的重要和应用程度。要素在上下层之间的隶属性是由层次结构模型决定，例如下一层元 素D 1，D 2，…，D n等隶属于上一层元素C，依據它们对于准则C的贡献大小赋予各元素D 1，D 2，…，D n相应的指标权重。首先按照一定的比较准则和尺度，将同一层级的元素根据准则采用成对的比较法，构造出一个判断矩阵A，逐层递进，矩阵中每个元素a ij 采用Saaty[16]

的1～9标度法给出，即1： 指标i和指标j重要程度相等;3：指标i比指标j略微重要;5：指标i比指标j稍微重要;7：指标i和指标j重要得多;9：指标i和指标j重要很多;2、4、6、8：指标i和指标j重要 程度介于上述结果之间。

2.3 评价指标体系的建立 根据层次分析法，确定天然林保护二期工程政策实施绩效评价体系的层次和结构，拟将评价指标体系分为4个层次。参考多篇文献中的指标，并结合伊春林区的实际情况和区域特点，补充和完善了经济效益和社会效益指标。最后结合收集调研资料，经专家、教授审议，构建出相应的绩效评价指标体系（图1）。

生态效益B 1。天保二期工程目标与一期工程相比，在生态上更偏重于森林资源的抚育和监管，加强中幼林抚育和低效林改造，强调森林资源的恢复以及对当地生态环境的整体改善作用。其中，涵养水源功能指标C 1，反映森林水平恢复对伊春当地水文环境的影响程度，可细分为调节水量D 1、净化水质D 2;土壤保育效益指标C 2，反映二期工程实施后森林土壤的流失和肥力，可细分为保土D 3和固肥D 4;森林覆盖率C 3，直接反映工程实施对森林面积的保护情况;固碳释氧效益指标C 4和净化大气环境C 6，反映森林对伊春当地空气质量和声环境的改善，可细分为CO 2固定量D 6、O 2释放量D 7、空气污染程度D 10、降低噪音D 11。生物多样性指标，反映工程实施后当地生物多样性恢复情况，可细分为物种保育D 8、生物种类D 9。

社会效益B 2。天保二期工程目标之一是改善林区民生，工程预计大幅提高森林管护和国有林业单位职工5项社会保险补助标准，解决工程实施单位因社会平均工资连年上涨造成的参保费用缺口问题，保证企业职工全员参保。通过继续实施公益林建设、森林管护，以及新增中幼林抚育、低产低效林改造等任务增加就业岗位，保证工程区所有职工充分就业。可分为可量化社会效益C 7，细分为以下子指标层：脱贫率D 12，反映政策实施后当地脱贫情况;林区职工就业率D 13，反映政策实施以后，林区职工的就业情况;基本医疗保险覆盖率D 14，基本养老保险覆盖率D 15，反映在政策实施以后，对退休人员及在岗职工的社会保障情况。潜在的社会效益C 8，细分为公众对天保工程的认识程度D 16，公众对生态保护的认识程度D 17，反映公众对天保二期政策的了解程度以及近年来生态文明建设的成果。

经济效益B 3。天保二期工程的实施目标之一是解决资源枯竭型城市经济转型发展问题，实现产业结构转型优化，开展特色经济发展，实现从依靠木材生产为主向生态建设和依托林区资源综合发展的转变。据此，可分为直接经济效益C 9，反映经济各项数据的直接变化，细化为林木产品效益D 18，即木材产品带来的直接效益D 19;林副产品效益，即伊春当地特色产业（如木耳、蓝莓）所带来的效益;森工企业职工年均收入D 20，直接反映林区居民收入水平。间接经济效益C 10，可分为林区生产总值D 21和产业结构变化D 22，反映伊春经济发展和转型情况。

上述的指标体系包含经济、社会和自然生态3个方面，紧密结合伊春市所实施的天然林保护工程政策，一方面反映伊春市在天保工程政策实施以来森林资源的保护情况，另一方面反映天保工程政策实施中伊春森工企业职工民生改善情况。同时考虑主观指标和客观指标，既客观评价了职工工资收入变化对生活的改善程度，反映职工的满意度和幸福感，从产业结构方面评价天保工程对伊春市经济结构的改善，又反映出社会保障体系的完善和公民环境保护意识的提高，体现出一定的全面性。

3 数据来源

3.1 研究区概况

伊春市位于黑龙江省东北部，是我国重点国有林区所在地之一，经营森林面积3.86万km2，植被覆被率达到82.2%，活立木总蓄积量为2.2亿m3，伊春拥有以红松为主的大型针阔叶混交林，各种珍稀名贵树种达110余种[30]，栖息着东北虎、白头鹤等重点保护动物。此外，伊春天然林区一直是东北地区的天然生态资源屏障，对于调节气候、净化大气、涵养水源等有重要意义。目前工程已进入二期尾声阶段，对工程政策的实施绩效进行评价也成为研究热点之一[31]。

3.2 数据来源

依据理论方法，由30位天然林保护工程等相关技术领域专家进行独立打分，综合各层级领域专家学者的观点和意见，来构建判断矩阵。依据所构造的判断矩阵进行如下操作，得到各指标权重及一致性检验：

（1）计算各指标权重。首先计算每行元素的 M j

M j= n j=1a ij （i=1，2，…，n）（1）

再计算M j的n次方根 i=nM j，再对向量W=[ 1， 2，…， n]T进行归一化计算W i= i/nj=1 i，则W=[ 1， 2，…， n]T为A的特征向量，也就是每个指标的权重特征向量。 计算最大特征值：

λ  max= ni=1（AW） inWI（2）

（2）一致性检验。得到指标权重后，指标一致性检验是检验指标是否合格的依据。根据统计学方法，采用一致性指标CI（consistency index）作为衡量标准CI=（ λ  max- n）/（n-1），其中λ  max为判断矩阵最大特征值。当判断矩阵最大特征值稍大于 n，称A具 有一致性，其定量标准是平均随机一致性指标，即RI值， n为 1～9时，RI值分别为0、0、0.58、0.94、1.12、1.24、1.32、1.41、1.45。当一致性指标CR<0.1（其计算公式为CR=CI/RI）时，则认为通过一致性检验，反之，需要重新构建判断矩阵，并进行再次检验。        安徽农业科学                         2021年

4 经验性结果分析

按照以上方法，通过统计专家打分结果，并利用数学工具Matlab进行统计，得到如表1所示的数据统计分布，以准则层为例。

由表1可以得到专家在准则层的打分分布情况，根据分布最大区间得到评分结果，并计算各指标权重，并进行一致性检验，得到权重计算结果（表2）。结果显示，在准则层中，生态效益B 1所占权重达到0.539 6，大于社会效益B 2和经济效益B 3所占权重，反映了天保二期工程实施中生态效益较经济效益和社会效益而言，对伊春当地的意义更大，需要在后期考核中重点考察其政策完

成情况。在指标层中，森林覆盖率C 3、可量化社会效益C 7和直接经济效益C 9所占比重较大，体现出在天保二期政策实施绩效评价中较为重要。在子指标层中，森林覆盖率D 5、职工年均收入D 20和林区生产总值D 21所占权重分别为1.000 0、0.558 4和0.666 7，表明这3个指标对最终政策绩效评价的影响较大，需要在绩效评价中给予重视。根据构建的评价指标体系和所计算得到的权重，可以系统地反映出各指标在伊春市天保二期工程政策实施绩效评价指标体系中的重要程度，可以用于后续定性地评价天保二期工程的实施绩效，也为未来天保工程的工作重点指明方向。

5 结论与展望

5.1 结论 针对目前有关于伊春林区的天保二期工程政策实施绩效评价指标体系方面研究较少的现状，天保工程二期已接近尾声，根据伊春市的实际情况，根据系统性、针对性、科学性、政策性、全面性、可行性的绩效评价原则，提出和完善了各項政策绩效评价指标，确立了一套包括一级指标1个，二级指标3个，三级指标10个，四级指标22个的伊春市天保二期工程政策实施绩效评价指标体系。伊春市天保二期工程政策实施绩效指标评价体系包含生态效益、社会效益和经济效益，较好地综合了主观与客观指标，能够较为全面科学地反映伊春市天然林保护工程的政策实施情况，有效提高和促进伊春市的林业可持续发展，为天保工程政策后续实施奠定基础。

从政策实施绩效上看，天保工程二期进一步完善了天保工程一期的相关政策，一是天保二期方案取消了20%的地方配套资金，资金全部由中央投入，彻底解决了天保工程一期地方配套资金不能全额到位进而影响工程实施的问题;二是天保二期方案增加了森林抚育、森林培育项目政策，从工程二期实施情况看，通过对森林的科学经营，大幅提高了森林数量和质量，森林的生态功能显著增强;三是提高了相关项目的投入标准，基本上保证了各项建设任务的完成;四是由静态投入改为动态投入，科学地反映了工程实际需求，有利于工程的健康实施。

5.2 展望

5.2.1 对伊春市天保二期工程实施情况进行客观评估。

天保二期工程既作为国家重点生态保护项目，又关系到我国一批林业资源城市的转型发展。天保二期工程政策在过程中依据不同的实施方案和外界影响会产生一系列不同效果，这些效果是否符合天保二期工程预期规划，将根据所建立的评价指标客观评价，并对当地行政部门进行准确绩效考核。

5.2.2 为未来天保工程政策制定指明方向。

天保工程已经进入二期尾声阶段，经过20年的摸索探究，已经积累了一定的实施经验，但面对新时代生态文明建设的发展要求，以往的实施方案必须在未来的工程实施中作出符合时代发展要求的改进。笔者建立的天保二期工程政策实施绩效评价指标体系着眼生态文明建设的发展要求，提供一套更加规范和标准化的评价体系，可以根据评价结果对未来工程政策制订进行适当调整。

5.2.3 对伊春当地职能机构日常运行有预警功能。

伊春当地政府和森工集团职能的行使过程中，难免出现职责不清、职能混乱的现象，如果得不到及时的纠正将会使得工程实施成本大幅上升，甚至影响工程实施最终效果。天保二期工程政策实施绩效评价指标体系的建立，将为该类机构日常职能行使提供行政准则，减少天保工程政策实施过程中“犯错”的几率，并时刻提醒当地机构职能行使的方向，起到必要的预警功能。

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