我国政策性农业保险高质量发展的水平评估与实现路径

丁少群 谭莉 张玉凤

国际DOI编码：10.15958/j.cnki.gdxbshb.2021.04.10

摘 要：自2007年中央财政直接支持农业保险发展以来，政策性农业保险已逐步从单一的粮食安全保障过渡到支持农业现代化转型的高质量发展阶段。而政策性农业保险高质量发展必须实现四方共赢，即财政补贴实现间接支持高效、产业保障从保粮食安全到支持现代农业、农民受益方面从成本补偿到稳收增收、机构经营持续性方面从风险可控到稳步成长。论文在研究高质发展衡量方式的基础上，结合实际数据全面评估了我国政策性农业保险的现阶段发展水平，研究认为我国现阶段农业保险离高质量发展目标仍有距离，特别是对贫困地区的保障覆盖小，对现代农业的保障不足，大灾风险分散机制不健全，在农业风险防治方面的作用发挥有限。因此，建议通过调整财政补贴结构、拓宽专业化农业的保障范围、提升现代农业保障水平、落实灾害防治服務、筑牢巨灾风险分散机制等路径实现农业保险高质量发展。

关键词：政策性农业保险;高质量发展;衡量方式;实现路径

中图分类号：F840.66   文献标识码：A   文章编号：1000-5099（2021）04-0098-11

随着我国经济逐步从数量发展转向质量提升，农业产业现代化转型也被提升到国家战略层面：2018年9月，国务院印发《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》，明确提出要加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业，推动农业高质量发展的同时实现乡村产业全面振兴。而在农业产业转型与产业结构调整过程中，各类农业经营主体必然面临转型收益与转型风险的利弊权衡，而过大的转型风险往往会阻碍产业的顺利转型，因此建构合理的风险化解机制对农业现代化建设与乡村振兴有着十分重要的意义。

在此背景下，2019年10月，财政部、农业农村部、银保监会、林草局联合印发《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》，2020年各省市也纷纷出台了推动农业保险高质量发展的具体实施意见，以引导农业保险高质量发展，稳步推进农业产业转型、实现乡村振兴。然而，何为农业保险高质量发展在学界仍无定论。因此，本文拟基于历史演进与乡村振兴战略、以保障对象（农业）与保险主体（财政、农民、保险机构）为切入点，探讨农业保险高质量发展的衡量标准及现实差距，并基于具体目标分析我国农业保险存在的问题，进而从内部设计与外部监督两大维度探讨我国农业保险高质量发展的实现路径。

一、农业保险的财政补贴效率：从财政直补到间接支持

在财政转移支付被世贸组织列为“黄箱”政策背景下，我国开始探索以“绿箱”政策之一的农业保险为依托的新型农业风险保障机制：2007年，中央财政开始增加预算科目“农业保险保险费补贴”，通过保费补贴的方式支持农业产业发展。由此，我国对农业这一弱势传统产业的财政支持手段也逐步从早期的种粮直补和直接救济过渡为市场化运作的政策性农业保险的间接支持方式，下文则将基于此细化财政补贴效率衡量标准，总结我国农业保险在财政补贴效率上的成就与不足。

（一）农业保险财政补贴效率的衡量方式

从财政直补到支持参加农业保险的间接性补贴，我国在农业支持机制上的调整一方面是适应国际化需要，另一方面也有提高财政补贴效率的考虑：首先，相对于财政直接补贴而言，农业保险补偿是与实际的粮食等农作物种植活动密切相关的，规避了对种粮耕地荒废的无效补贴，同时补偿额度的高低与个体损失情况直接挂钩，可显著提升灾害救济的精准性;其次，比例分摊的缴费机制一方面放大了保障资金池，另一方面也可强化农户风险意识、放大灾害保障效果;此外，其商业化运营可提升损失补偿效率，使农户及时恢复再生产以提升农业稳定性。然而以上理论优势的实现又以农业保险制度有效为前提：只有农业保险补贴政策的设计与运行协调有序，才可完全实现其预期补贴效率。

而农业保险补贴政策的协调有序又可从“量、质、变”三个维度加以分解：首先，农业保险财政补贴需具备量的有效性，在补贴所撬动的损失补偿基金规模（保费收入）、风险保障额度上相对财政直补有明显提升;其次，农业保险财政补贴政策结构应相对协调，在区域补贴、品种支持、供需保障、缴费分摊结构上相对合理;此外，财政补贴持续有效也离不开科学合理的动态调整机制。

（二）农业保险财政补贴效率的成就与不足

1.相对财政直接补贴而言，政策性农业保险的农业支持能力显著放大

整体而言，我国农业保险基本实现了其预期优势，保障能力相对中央财政补贴显著放大：2007～2019年间，各级财政以3 021.6亿元的保费补贴撬动了4 004.84亿元的保费收入，实现农业风险保障19.7万亿元，平均放大保费补贴资金65倍、中央直接补贴130倍;此外，农业保险的财政补贴放大能力逐年增强，从2007年的52.37倍增长至2018年的173.57倍，2019年略有回落（见表1）。

2.相对于民政救济而言，农业保险灾害补偿的及时性、准确性显著提升

一方面，农业保险的外部监督机制划定了定损理赔的基础要求，《农业保险承保理赔管理暂行办法》限定保险公司在接到报案后24小时内现场查勘，并限期确定损失程度（养殖业保险以3天为限，种植业保险绝收以20天为限），《农业保险条例》则明确保险机构需在现场查勘、定损后的10日内完成赔付，而《关于加强农业保险理赔管理工作的通知》则规定赔款支付须 “零现金转账直赔到户”;另一方面，农业保险的市场竞争也推动各险企主动提升服务能力，引入无人机、物联网、智能识别等技术实现精确定损，同时设计指数类保险产品简化理赔流程、实现赔付资金即时到账。

3.农业保险财政补贴机制失调：量较低、质失衡、变无序

从量的维度出发，农业保险赔付支出与历年财政补贴总额出入不大，农业保险所撬动的风险保障落实到受灾农户手上的比例不高;而从质的维度来看，由于农业保险中央财政补贴范围有限，大部分地区的大量农产品仍处于风险暴露中，而地方先行、中央配套的央地补贴结构与只补保费、不补运营的保险补贴结构则进一步扩大了财政支持的地域失衡，加大了农业生产的贫富不均、效率受损^[1];而从变的维度来看，我国农业保险补贴政策长年不变，无论是在补贴比例还是在补贴范围上都还没有建立科学合理的动态调整机制，导致农业保障滞后于农业发展，特别是现代农业的发展得不到有力支持（见表2）。

二、农业保险的产业保障效果：从粮食安全到农业现代化

财政支持是促进农业保险发展的手段，而产业保障则是农业保险发展的根本目标。随着我国经济发展、农业产业转型，农业保障目标也逐步从保粮食安全转变为支持农业现代化。因此，下文将基于此细化农业保险的产业保障标准，分层次探讨其实际保障效果。

（一）农业保险产业保障效果的衡量方式

在乡村振兴战略背景下，我国农业或以粮食安全为基本要求、以农业产业现代化为核心目标、以农业生产绿色经济可持续为终极追求;因此农业保险对农业产业的有效保障就包括稳定粮食生产、推动产业结构转型、提升农产品质量三方面的内容。其中，稳定粮食生产主要是通过农业保险风险分摊实现三大主粮种植面积、产量规模总体稳定，推进产业结构转型则是通过保险的风险分摊、金融增信、融资推动实现农业产业投入、生产规模、种养类别及生产主体的结构调整，而提升农产品质量则是在打通产销基础上通过全流程的风险保障提升农产品质量、确保农业生产绿色生态可持续。

而以上目标的实现又以农业保险供需匹配、保障有效、服务联动为前提：所谓供需匹配是指农业保险的市场供给与农业产业发展相协调，农业生产者的有效保险需求能够在农业保险市场找到对应的保险产品;而保障有效则是指农业保险所提供的损失补偿能够充分满足农业再生产需要，不因人为因素出现损后推脱、保障无效;所谓服务联动则是指保险能积极发挥信用支持作用、与农村金融体系相联动，破除农业融资难题、引导市场资本支持农业现代化发展。

（二）现阶段政策性农业保险的产业保障效果评价

1.稳定粮食生产的目标基本实现，但对粮农防灾激励略显不足

1999～2006年间，我国粮食作物播种面积年均下降1.07%，播种面积变异系数为4%;而政策性农业保险开展后，2007～2019年间，我国粮食作物播种面积年均增长0.76%，播种面积变异系数也降至3.77%，粮食作物种植稳定性有所提升;而在粮食产量方面，我国粮食总产量在1999～2006年间以年均0.29%的速度下降，2007年以后则以年均2.32%的速度逐年增长，其中稻谷和小麦产量增长尤为明显，2007年前二者分别以年均1.25%、0.69%的速度下降，之后则分别以年均0.98%、1.67%的速度增长，同时其产量波动也从早期的6%（稻谷）、9.55%（小麦）降至后期的4.19%（稻谷）、7.08%（小麦）（见图1）。

但农业保险对农户风险教育作用仍显不足，很多粮农防灾意识仍然不强、对天灾听之任之^[2]，究其原因或源于我国农业保险保障水平仍然较低、保险激励仍然不足：2018年我国三大主粮作物保障深度仍在40%左右徘徊，保险责任仍以传统的自然灾害导致的直接物化成本的损失补偿为主，而对农户的防灾救灾行为仍无明确的激励机制。

2.促进了效益型、规模化农业的发展，但对专业化农业的保障總体不足

政策性农业保险通过保障对象、保障水平和补贴力度等的选择，可以有效发挥对农业资源的分配调节作用，促进农业产业结构的优化调整。随着我国政策性农业保险的广度和深度不断拓展，对专业化、规模化、高附加值农产品的保障范围不断扩大、保障力度不断提高，我国农业产业经济化、规模化倾向明显。2007年以来，我国蔬菜、药材等高价值作物的播种占比明显提升，花卉种植面积也从2007年的7.5万公顷增长至2018年的163万公顷;而从生猪养殖结构来看，2007年以前，我国年出栏量超过5万头的不足50户，2007～2017年间，我国生猪个体养殖户明显减少、生猪养殖日趋规模化，十年间年出栏量在5万头以上的养殖场增长为407户，年生产规模在1万头以上的养殖场数量也翻了一番。

但是，与高速发展的专业化农业生产相比，我国农业保险对新型农业经营主体和专业性生产的农产品保障仍显滞后：农业保险在作物覆盖上仍以三大主粮为主、对优质高效的商品化农业覆盖不足;在现行农业保险政策下，专业农户所得保障仍不足其收入的60%^[3]。从农业保险的农产品覆盖情况来看：2017年，我国743种农作物中仅272种被纳入了农业保险保障范围，且覆盖率超过50%的均是中央财政补贴的保险品种;而经济价值较高的蔬菜园艺作物、水果、花卉由于未被纳入中央财政补贴范围，仅有少数地区的地方财政给予部分保费补贴，其保险覆盖率均不足20%，其中花卉保险覆盖率仅0.38%，随新型农业经营主体而普及的温室、大棚作物覆盖面积也只有18.22%（见表3）。

3.绿色农业、现代农业快速发展，市场风险、食品质量风险等保障滞后

适应消费者对农产品消费数量满足向质量追求的转变和“舌尖上的安全”需要，推动我国农业生产质量业明显提升。2013年以来，我国农药使用量逐步下降;到2016年，农业生产者的质量意识进一步提升，农用化肥施用量开始逐年走低、农用塑料薄膜使用逐年缩减，农用柴油的使用也逐步减少，有机农产品、绿色农业快速发展（见图2）。

随着我国农业生产向绿色农业、现代化生产转型，农业生产者面临的市场风险、食品安全风险和信用风险也将远高于传统的自然风险，但其间农业保险发展却相对滞后：首先，我国农业保险产品供给仍以自然风险所致产量损失为主要保险责任，对农业生产过程关注甚少，虽然部分地区开展了农用机械保险、价格保险、信用保证保险、收入保险等创新风险保障责任的产品试点，但其承保数量和范围仍然狭窄，难以大面积推广;其次，农业保险对专业化的农业生产成本覆盖不足，2019年农业保险总保额仅占同期农业生产总值的54%，即便扣除20%的免赔率，仍有接近30%的农业产值无法得到保障;此外，我国农业保险仍以事后损失补偿为主，对事前的风险管理重视不足，同时其与信贷机构服务联动不足，保险增信作用发挥有限，规模化生产的农户信贷能力受限，进而使其投资现代农业的能力受限。

三、农业保险的农民获益程度：从成本补偿到稳收增收

在产业保障基础上，农民则是农业保险保障的直接受益人;因此，好的农业保险必然可使农民得到切实的收益，而农民受益的直接体现就是在成本补偿基础上的农业收入稳定增长，故下文将基于此分解农民受益目标，并分析我国农业保险的实际惠民能力。

（一）农业保险农民受益程度的衡量方式

农业保险对农民的主要价值在于精准确定灾后损失、通过赔付机制及时补偿农民经济损失，避免农民因灾致贫的同时为农民的再生产提供启动资金;因此，农民得实惠的最终结果可具化为农民农业经营性收入稳中有增、农民种养多样性下降、专业化水平提升、农业收入在农民收入中占比提高及农业吸引力提升所致的农业人口回流。

而要实现这些目标仍离不开农业保险供需双方的良性互动：只有农民对农业保险的认知从“被保险”转变为主动寻求合适的保险保障，农业保险才可能在农民的生产生活中发挥其应有的积极作用;而这一目标又可进一步分解为保险产品清晰易懂、投保理赔简易高效、保险保障充分适度和风险管理全程贯通。

（二）农业保险的农民受益程度评估

1.政策性农业保险的局部增收效应明显，全面稳收作用甚微

在收入增长方面，2007～2018年间我国农民农业经营收入增速相对2007年以前增加了54%，同期工资性收入增速仅提高了8.49%，而国内研究也表明我国农业保险确实可促进农民收入增长^[4]，且主要通过转移支付激发农民生产积极性、推动农业产业增长的方式得到实现^[5];具体而言，农业保险会显著提升农民的专业化种植倾向^[6]，推动农户以技术储备、种植面积替代化肥投入提升其农业收入^[7]。

但从收入稳定角度来看，我国农民农业经营收入的变异系数在2007年后相对之前增加了61.67%，而农民的工资性收入变异系数在2007年后却只增加了51.54%;可见，覆盖有限的农业保险对农村居民收入稳定并未起到预期的积极影响。此外，虽然农业保险使得农业经营收入增长的加速度超过了工资收入，但其在2007～2018年间年均6.5%的增速仍远低于同期工资性收入12.79%的增长，要实现农业投入增加与农业人口回流仍然任重而道远。

2.农业保险覆盖较窄、保障有限，对山区贫困农民支持不足

农业保险对农民收入稳定效果有限、就业回流影响不大的主要原因还是因其整体上覆盖较窄、保障不足。2012年，我国农业保险密度①仅89.08元，不足同期人均农业经营收入的4%;2019年，我国每亩保费仅27.02元，不到同期每亩产值的2%，而我国农业保险深度②也只有0.54%;农业保险保额相对农业产值占比虽逐年上升但仍不足35%。而在农户损失补偿上，农业保险赔款支出与当年各级保费补贴基本持平，且近十年来的财政补贴总额明显高于农业保險赔款支出;农业保险对财政补贴的杠杆作用虽有所改善但仍未得到较好落实，农业保险对农户的实际补偿能力仍然较低。

此外，农业保险经营需要与财政补贴限制也使农业保险覆盖存在明显的地域失衡：相对于贫困山区，经济较为发达的平原地区更容易满足农业保险的可保风险和承保标准，地方财政也更有能力提供相对完备的保费补贴机制，从而经济较发达地区的农民也更容易得到农业保险保障，而山区的贫困人民则较难被农业保险所覆盖：西藏于2018年种植的401.7万亩蔬菜无一入保，凉山、甘孜、阿坝等深度贫困地区在乡镇一级仍无对应的农业保险服务机构，其适宜于高寒地带生长的特种农产品（如高原草莓、松茸、乌金猪），因其种养分散、生产风险大、交通不便等，很少得到保险保障，阻碍了农民的规模化种养和收入水平的提高。

3.政策性农业保险供需结构失衡，农户获得感仍然较弱

政策性农业保险覆盖面窄、保障不足的深层根源，还在于其内部结构的供需失衡。首先，从农业保险产品设计来看，虽然国内多地已开始倡导简化条款、电子化保单，但农业保险合同中的语言表达仍然较为书面、免赔限制相对其他保险而言更加复杂，农民理解起来难度较大、容易出现赔案纠纷、降低农民投保积极性;其次，虽然农业保险合同中规定的保额并不低、保险责任也不少，但其相对免赔率和分阶段赔付系数的存在却会显著降低其实际保障水平^[8]，降低农户获得感;此外，我国农业保险供给方的风险管理手段仍然有限，保险服务依旧局限在最后的赔付阶段，对农户防灾防损行为激励不够、指导不足。

而目前的供需失衡又在一定程度上源于农业保险监管边界模糊、农业基础信息联动不足：一方面，地方政府缺乏推动农业保险发展的自觉，使农业生产者的风险认知停留在感性经验层面，造成农业保险投保意愿和农业生产经营行为分布极端;另一方面，保险机构也采取保守经营策略，提供较低的保障标准与较窄的保障范围以降低自身经营风险。

四、农业保险机构经营可持续性：从风险可控到稳步成长

在产业保障、农户受惠之外，保险机构经营可持续则是联通财政补贴与农业发展的有效桥梁，而可持续的农险经营也必将从最初追求的经营风险可控转变为长期的稳步成长。故下文将基于此分解农险机构可持续目标，由微观机构到宏观框架评判我国农险经营可持续性。

（一）农业保险机构经营可持续性的衡量方式

从微观指标来看，农业保险机构经营可持续主要是指其农险业务风险可控、财务稳定，而其财务稳定性可基于收支平衡原理通过赔付率、综合成本率、巨灾应对能力等指标加以验证，其中巨灾风险应对能力又可具化为巨灾风险的分摊结构、准备金规模、资金摊回效率等。在农险业务满足财务稳定并具有一定盈利空间基础上，农业保险机构会进一步拓展农险业务，主动提升农险覆盖面，同时业内其他保险公司也会主动争取农业保险的经营权，加入到农业保险供给中，农业保险竞争日趋激烈。

而从宏观框架来看，农业保险机构可持续则以供需协调为前提，以组织形式高效、组织结构合理为关键，以成本可控、服务高效为根本。其中，供需协调是指农业保险市场的总需求相对稳定，内源性农险需求会在农险运行过程中逐步释放，且逐步释放的内源性农险需求可在农险市场上被转化为有效的农险供给;组织形式高效、组织结构合理则是基于农业保险需求特征选取合适的保险组织机制，并在农业保险市场上形成竞争有序的供给结构;而成本可控、服务高效则是社会资源在农险市场配置中的基本原则。

（二）农业保险机构经营可持续性的评估

1.农业保险长期运营相对稳定，短期赔付波动仍然突出

从我国农业保险整体赔付情况来看：2007～2019年间农业保险年均简单赔付率为64.41%，低于国内同期交强险的68.78%，也远低于美国2001～2015年间的76.5%;同时，我国农业保险产业成本等经营成本远低于其他财产保险，即使扣除25%的管理费用，保险机构仍有年均10%以上的承保利润率;因此，我国农业保险经营机构也从2007年的15家增长至2017年的35家，期间成立的5家专业农险公司的经营利润率也长期维持在10%以上;但我国农业保险经营波动性较大，2007～2018年间其简单赔付率极差高达31.44%，而同期交强险简单赔付率则长年稳定在70%左右（见表5）。

2.农险机构的巨灾风险管理能力脆弱：前端投入不足，后端分散不力

由于农业保险巨灾风险实为同一时间段内因特定风险发生的集中、巨额赔付，因此其破解之道不外乎通过事前风险预防和事中风险控制降低灾害事故损失额，同时设计合理有效的资金筹措机制以应对损失发生后的集中赔付。但由于我国农业信息联通不畅、保险经营机构对农业数据信息掌握不足，农业保险经营机构无力实现农业风险的全流程管理，进而使事前防损、事中控制都无法实现。而在后端的筹资机制上，我国虽已形成商业再保、“农共体”与地方性巨灾准备金相结合的巨灾风险分散机制^[9]，但其內部结构仍然较为混乱，各地的巨灾风险保障水平、保障能力仍存在较大的差异。许多地区的农业风险分摊仍然停留在省市级层面，风险分散能力较弱;而地方购买的商业再保险虽可实现巨灾风险的转移，但一年一保的再保机制也不稳定。

3.供需错配导致农险经营后劲不足，供给结构失衡将加大市场负担

虽然我国农业保险机构的历史运行相对顺利，但有偏的市场终将失衡，供方所攫取的剩余也会日渐消失。从我国农业保险市场的供给结构来看，目前的经营可持续似也不太乐观：首先，我国农险经营可持续的需方基础薄弱，制度诱导仍是其主要驱动力^[10]，农户对农险了解不足、认同度不高、供给排斥普遍存在^[11]，农户内源性保险需求无法通过保险过程得到释放，农业保险供给缺乏有效的需求支撑;其次，农业保险供方组织结构混乱、组织形式层次不清，相互保险发展缓慢，商业保险机构圈地明显、过度竞争^[12]，与风险属性不匹配的农业保险扩张反而会加重机构经营负担^[13];此外，较高的利润空间与财政支持也使得农险经营机构的成本控制和服务意识淡薄，农业保险管理粗放、对农业生产风险控制不足。

五、促进政策性农业保险高质量发展的实现路径

如前所述，在财政补贴的推动下，我国农业保险虽然在推进农业保障、惠及农民方面取得了一定成效，但其覆盖失衡、保障低效、监管模糊、分管不力等问题仍然严峻。因此，下文将基于我国农业保险存在的问题就不同参与主体提出针对性建议，多策并举推进农业保险高质量发展。

（一）中央财政确保基础农业保障，地方财政落实特色农业支持

如前所述，农业保险财政补贴结构失衡是阻碍其实现预期财政补贴效率的主要原因：补保费不补运营的补贴机制弱化了财政支农主动性，地方先行中央配套的固定补贴结构则不利于农业保障公平。因此，要提升农业保险财政补贴效率就必须从其补贴结构入手，在综合考虑农业产业目标、各方支付能力、补贴激励、道德风险等因素基础上落实央地、公私责任分摊，并建立动态协调机制确保农险补贴高效可持续。

基于农业产业目标，农业保障可分为粮食安全、工业原料支持和特色农业发展三个层次：其中，粮食生产与工业原料是国家安全的基本保障，须全面落实风险保障以确保其产能稳定;而特色农业则与地方经济发展与农业产业现代化息息相关，宜因地制宜、有选择性的施行风险保障。进而，结合中央和地方财政支付能力，可基于社会需求划定基础农业范围、基于财政受益确定保险补贴比例，由中央财政独力承担粮食作物保险补贴，中央与地方共同承担工业原料保险补贴，地方采取广范围低比例的财政补贴方式支持特色农业发展。

具体而言，为落实基础农业保障，应在保险标的卫星审核基础上逐步前置农业保险补贴拨款，以中央财政“预付—收回”激励地方主动拓宽基础农业保障覆盖，同时将基础农业保险补贴效率纳入地方官员考核以避免资金滥用。而在特色农业与农业现代化发展方面，可将地方特色农业保障纳入政府绩效评价，建立奖助机制鼓励特色农业发展：对贫困地区建立农业扶贫专项资金以补贴地方特色农业发展，对中等收入地区建立特色农业奖励资金鼓励农业现代化发展。此外，为提升农业风险防治能力，可“以奖代补”支持地方政府与保险机构的防灾防损能力建设。

（二）对自给型农业落实灾害防治，对经营性农业推广综合保障

从农业产业保障情况来看，我国农业保险仍以基础农业、产量保障、成本补偿和结果管理为主，在特色农业、质量保障、收入补偿和过程管理上投入甚少、发展缓慢。而农业保障结构失衡、效能低下的主要原因则是农业保险供给结构混沌、风险责任分摊不明及保险合同激励不足。因此，要提升农业产业保障能力就须从农业保障主体出发，分类分级确定农业保障目标，结合受益权属分配缴费责任、构建防灾激励，并据保险对象调整服务重心以提升保障效率。

如前所述，我国农业保障存在粮食安全、工业原料支持和特色农业发展三个维度的目标，在此之下又存在不同规模的农业生产者，分别以自给、半经营和全经营为生产目标。其中，农业自给者在我国粮食生产中仍然普遍存在，其生产的农产品只用于家庭自给、不进入市场流通，农业经营对其家庭收入影响甚微。而半经营者的农业生产以经营性质为主，但其经营规模和家庭劳动力投入都相对有限，农业损失带来的收入减少可被其兼业收入所稀释。而全经营者则以新型经营主体为代表，专事农业生产，农业损失会显著减少其家庭收入、危害家庭经济稳定。可见，不同生产性质的农业生产者的保障需求和参保意愿存在显著差异，须针对性的设计保障机制、提供保险产品及服务。

自给型农业以自然风险为核心关切，农业灾害对个体收入影响不大，但对国家粮食安全存在潜在威胁;因此，自给型农业保障应以防灾防损、确保粮食生产总量稳定为主，保险设计也应强化防灾救灾激励、弱化灾后补偿。而半经营性农业通常涉及农产品生产和直接出售，面临自然和市场两方面的风险;因此，半经营性农业保障应以收入保障为主，可基于数字化、“农产品+期货”完善精算基础，通过订单农业、产销协同等方式降低市场波动。而全经营型农业在生产端存在自然、雇工、机械、信贷等多重参与主体，在销售端存在存储、加工、物流等多个环节，其面临的风险也更为复杂;因此，对新型农业经营主体宜推广农业综合保障，将这类群体普遍存在的风险设为基础保障，同时设计信用保证、雇主责任、食品安全、环境责任、财产损失、存储损失等多种附加保障供其选择。

（三）对兼业生产落实成本全覆盖，对专业化经营推进收入保障

从前文的分析可知，保障水平低下是农民受益有限的主要原因，但盲目提高保障水平也会加大保险经营风险、降低市场供给积极性;因此，农业保障标准提升也应有基础、有选择、有侧重、有层次，在农业经营数据满足精算要求基础上，对兼业经营的被保险人确保其经营成本，而对专业化发展农业的职业经营的被保险人尽可能确保其收入穩定。

首先，在农业基础信息方面，应联通政企识别各类农业风险、引入第三方机构建立基准费率表，同时鼓励保险机构联合基层政府利用物联网、区块链等技术搭建农业风险预警平台，将农业风险信息实时反馈给农业生产者。其次，对兼业生产者定期开展成本结构调查，确保普遍成本在保额中有所体现，同时基于市场成本水平确定全额保险金额，结合兼业生产者收入结构确定最低保障比例。而对职业经营者可在完善农产品销售、流通数据基础上，通过销售凭证、会计报表等资料分类确定收入保障水平，据经营者资信情况设计不同档次的承保比例，同时严格惩罚机制、完善过程管理、杜绝职业经理人的风险投机行为。

此外，为切实农业保险保障能力，监管方可基于需方结构建立农险保障能力核准调整机制，定期考察需方成本、收益与实际赔付水平之间的差异，当二者间的差异达到一定临界值时启动赔付调整机制，通过实地考察、供需协商重调农险保障水平;同时建立农险保障外部监督机制，设立网络举报平台、电话投诉中心及时发现实际保障不足、赔付限制过多的农险产品，通过再保预警、业务限制等方式督促相关产品进行合同调整。

（四）建构农业灾害防治服务体系，筑牢巨灾风险分散机制

如前所述，巨灾风险和服务低效是影响我国农业保险机构可持续的主要原因;因此，为确保农业保险经营可持续，保险机构需秉持长期可持续的经营理念，将农险经营重心前移，完善灾害防范和风险控制机制，落实巨灾损失的财务分摊架构，同时在产品设计和业务实践上紧跟市场需求，提升保险供给效率。

首先，在农业灾害防治上：农业部门应将各地防灾需要落实到农业基础设施建设中，同时联合保险机构和气象部门搭建农业自然风险预警机制，及时通知农业生产者采取合理的风险防范、损失控制措施以降低实际农业损失;此外，在保费厘定和损失补偿认定中，保险机构可仿照机动车辆保险建立救灾防损优惠机制，鼓励农户通过合理措施降低农业损失。其次，在巨灾风险分散上，可在中国农业再保险公司支持下建立多层次大灾风险分散机制，逐步推进国内期权期货市场的成熟，将大灾风险融资从保险、财政拓展至金融衍生品市场，通过巨灾证券化的方式在期权期货市场上进行风险转移;同时逐步健全农业大灾风险数据化程度，提升国内外再保机构的承保意愿，扩大农业再保险承保能力，并合理界定保险机构与再保险机构的市场定位，避免风险交叉带来的风险分摊无效。

此外，为提升农业保险供给效率，各地可建立以服务能力为导向的保险机构招投标和动态考评制度：鼓励保险机构在基层搭建农业保险服务信息系统，推进农业保险服务电子化;同时设立保险服务定期评价机制，在投保、防灾、救灾、理赔等重要环节嵌入农户评分作为保险机构服务能力的考量因素;并在此基础上建立保险机构经营负面清单，保险监管部门对服务能力不达标的机构启动经营检查、业务指导，地方政府则对服务能力严重不足的机构实行业务限制与定期清退。

参考文献：

[1]肖卫东，张宝辉，贺畅，等.公共财政补贴农业保险：国际经验与中国实践[J].中国农村经济，2013（7）：13-23.

[2]杨东群，王克军，蒋和平.粮食减产影响我国粮食安全的分析与政策建议[J].经济学家，2018（12）：71-80.

[3]张伟，黄颖，李长春，等.收入分化、需求演变与农业保险供给侧改革[J].农业经济问题，2018（11）：123-134.

[4]石文香，陈盛伟.农业保险促进了农民增收吗？——基于省级面板门槛模型的实证检验[J].经济体制改革，2019（2）：84-91.

[5]卢飞，张建清，刘明辉.政策性农业保险的农民增收效应研究[J].保险研究，2017（12）：67-78.

[6]付小鹏，梁平.政策性农业保险试点改变了农民多样化种植行为吗[J].农业技术经济，2017（9）：66-79.

[7]張哲晰，穆月英，侯玲玲.参加农业保险能优化要素配置吗？——农户投保行为内生化的生产效应分析[J].中国农村经济，2018（10）：53-70.

[8]王克，何小伟，肖宇谷，等.农业保险保障水平的影响因素及提升策略[J].中国农村经济，2018（7）：34-45.

[9]郑伟，郑豪，贾若，等.农业保险大灾风险分散体系的评估框架及其在国际比较中的应用[J].农业经济问题，2019（9）：121-133.

[10]叶明华.政策性农业保险：从制度诱导到农户自主性需求——基于江苏省585户粮食种植户的问卷调查[J].财贸经济，2015（11）：88-100.

[11]郭军，谭思，孔祥智.农户农业保险排斥的区域差异：供给不足还是需求不足——基于北方 6省12县种植业保险的调研[J].农业技术经济，2019（2）：85-98.

[12]冯文丽，苏晓鹏.农业保险助推乡村振兴战略实施的制度约束与改革[J].农业经济问题，2020（4）：82-88.

[13]SURMINSKI S， BOUWER L， LINNEROOTH-BAYER M J.  “How Insurance Can Support Climate Resilience”[J].Nature Climate Chang，  2016（6）： 333-334.

（责任编辑：王勤美）

收稿日期：2021-04-18

基金项目：

国家社会科学基金十九大专项“全面建成多层次社会保障体系的实施难点与路径优化研究”（18VSJ095）;四川省社科规划重点研究基地重大项目“多层次保障体系中社会保险与商业保险协同发展的创新机制研究”（SC19EZD023）。

作者简介：丁少群，男，安徽怀宁人，西南财经大学保险学院教授、博士生导师，中国农业保险与农村研究中心主任。研究方向：农业保险与农村社会保障发展。

谭 莉，女，四川广安人，西南财经大学保险学院博士研究生。研究方向：农业保险与经济保障。

张玉凤，女，吉林白城人，集美大学财经学院副教授。研究方向：农村金融与保险。为本文的通讯作者。

①据保险密度定义，农业保险密度=农业保险保费/农业从业人数，农业涵盖农林牧渔。

②据保险深度定义，农业保险深度=农业保险保费/农业总产值，农业涵盖农林牧渔。

The Level Evaluation and Realization Path of the High Quality Development of Chinas Policy-based Agricultural Insurance

DING Shaoqun 1，TAN Li 1，ZHANG Yufeng 2

（1.Insurance School of Southwestern University of Finance and Economics，Chengdu，Sichuan，China，611130; 2.Finance and Economics College，Jimei University，Xiamen，Fujian，China，361021）

Abstract：The central government has been directly supporting the development of agricultural insurance since 2007，and since then，policy-based agricultural insurance has gradually transitioned from the phase of a single food security guarantee to a high-quality development stage that supports the transformation of agricultural modernization.The high-quality development of policy-based agricultural insurance must achieve a win-win situation for the four parties，that is，in the aspect of financial subsidies high efficiency of indirect support was achieved，industrial protection covers from ensuring food security to supporting modern agriculture，and farmers benefits expands from compensation to stable income and increased income，and sustainable organizational operation gets improved from the stage of risk is controllable to that of steady growth.Based on the study of high-quality development measurement methods，the paper comprehensively evaluates the current level of development of Chinas policy-based agricultural insurance based on actual data.The research concludes that the current agricultural insurance is still far from the goal of high-quality development，especially for poverty-stricken areas where the coverage of the insurance is small，the guarantee for modern agriculture is insufficient，the mechanism for dispersing catastrophe risks is not sound，and its role in agricultural risk prevention and control is limited.Therefore，it is recommended to achieve high-quality development of agricultural insurance by adjusting the structure of financial subsidies，broadening the scope of protection for specialized agriculture，improving the level of modern agricultural protection，implementing disaster prevention services，and strengthening the catastrophe risk dispersion mechanism.

Key words：policy-based agricultural insurance; high-quality development; measurement method; realization path