2000—2025年档案事业政策嬗变的量化研究

2021-08-30崔旭张若为

档案与建设 2021年7期

崔旭张若为

摘要：基于Rothwell和Zegveld提出的政策工具理论和档案学理论中对档案工作的分类，构建了由政策工具（X维度）、事业领域（Y维度）和时间演进（Z维度）组成的三维分析框架，以此为基础，采用文本内容分析法，提取基于国家层面的8份档案事业政策文本内容单元并进行量化统计分析，得出以下结论：档案事业政策建设成就突出体现在政策的连续性和动态稳定性，档案政策嬗变过程与国家档案事业发展需要相适应，但仍存在政策工具结构不合理、各工作领域政策聚焦程度不平衡、以及由政策滞后产生的政策真空问题。建议促进档案事业政策工具结构的合理化、推动档案事业各个工作领域平衡发展、加强政策真空的针对性政策补充。

关键词：档案事业；政策分析；政策工具

A Quantitative Study on the Evolution of Archives Policy from 2000 to 2025

——Analysis of the Policy Text Based on the Archives Business

Cui Xu， Zhang Ruowei

（School of Public Administration of Northwest University， Xian， Shaanxi 710127）

Abstract：Based on the policy tool theory proposed by Rothwell and Zegveld and the classification of archival work in the archives theory， a three-dimensional analysis framework consisting of policy tools （X dimension）， career field （Y dimension） and time evolution （Z dimension） is constructed to based on this framework， using the text content analysis method， extracting 8 archives policy text content units based on the national level and performing quantitative statistical analysis， the following conclusions are drawn： the achievements of the archives policy construction are prominently reflected in the continuity and dynamic stability of the policy .The evolution process of archives policy meets the needs of the development of national archives. However， there are still unreasonable policy tool structures， unbalanced policy focus in various fields of work， and policy vacuum caused by policy lag， and then put forward suggestions： should promote the rationalization of the archives business policy tool structure， promote the balanced development of various work areas of the archives business， and strengthen the targeted policy supplement of the policy vacuum.

Keywords：Archives Business； Policy Analysis； Policy Tools

1 引言

檔案事业是由档案工作者所从事的、具有一定目标和规模的、对社会发展有重要影响的一项专门活动[1]。我国在建国之初就确立了建设现代档案事业体系的目标，档案事业被党和政府视为国家事业的重要组成部分。经过70多年的发展，我国档案事业已经取得了傲人成就，经济、社会、文化、政治效益日渐凸显[2]。加强对档案事业的研究，有利于进一步发挥档案事业对经济、政治、社会发展的基础支撑作用。

目前，关于档案事业政策文本的研究甚少，笔者在CNKI中以“档案事业AND政策分析”为关键词，时间设置为2021年7月29日，仅检索到3篇文章。分别是胡蕾的《中国档案事业法规政策文本量化研究》对档案法规政策文本进行内容分析，得出档案法规政策体系中政策工具使用存在的问题并提出建议[3]；赵雪芹《基于政策工具的我国民生档案政策文本量化研究》从政策工具视角对民生档案进行量化分析，揭示现有问题并提出相应的建议[4]；高大伟《我国少数民族档案文献遗产保护政策量化研究——基于128份政策文本的内容分析》对我国少数民族档案保护政策工具的结构和政策内容进行了分析，并从三个方面指出了未来政策调整的方向[5]。可见目前以档案事业为对象基于政策内容层面的研究还很缺乏。

政策文本是记录政策主体、政策客体、政策工具和政策过程的文献，对政策文本进行分析可以发现隐藏于文字后的信息。对于档案事业而言，量化研究政策文本的意义在于：一是可以分析政策工具的结构特征和演变过程，发现和印证政府行政理念转变过程；二是可以精确定量可视地呈现政策变迁过程，印证定性分析的内容和结论；三是可以为分析政府部门的博弈机制、合作模式提供新的途径；四是可以解析政策之间的复杂关联，反映潜藏的内隐规律和演变轨迹。因此，对档案事业政策文本进行量化研究，将会给档案事业带来新的解读，有助于政府部门更好地掌握档案事业的发展规律[6]。

本研究主要以档案事业的“五年规划”政策文本为分析对象，提出由政策工具、事业领域和时间演进三个维度构成的档案事业政策三维分析框架，采用文本内容分析法，对档案事业政策文本的内容单元进行编码、频数统计和维度分析，厘清档案事业政策嬗变过程中取得的成就及存在的问题，从而给出具有针对性的政策建议，以期对后续政策的制定、调整与完善提供参考。

2 政策分析框架

本文选择政策工具、事业领域和时间演进三个维度来构建档案事业政策三维分析框架模型。其中，X维度是政策工具，代表不同的政策手段；Y维度是事业领域，代表政策作用对象；Z维度是时间演进，代表不同的阶段。

2.1 X维度：政策工具

政策工具是搭建政策目标与政策执行之间的桥梁，是破解政策文本“黑箱”的技术。政策工具的概念在20世纪50年代由达尔和林德布洛姆提出[7]。陈振明认为：“政策工具是政府及其他主体用以解决社会问题和实现公共政策目标所使用的方式和路径。”[8]学者们提出了不同的政策工具划分类型，例如混合型、强制型和非强制型[9]；契约、征税、财政补助、管制、命令等类型[10]；直接型、间接型、基础型和引导型[11]；供给型、环境型与需求型[12]。在这些划分类型中，由于Rothwell和Zegveld政策工具理论适用于解析复杂公共政策，而本文正是对跨越25年的国家档案事业政策内容进行研究，因此笔者认为该分类方法适合本文的研究，遂将档案事业政策拆分为供给型、环境型与需求型工具要素，如图1所示。

供给型政策工具是通过直接提供资金、人才、信息等要素，推动档案事业发展；环境型政策工具是通过调整档案主体行为，建立激励约束机制，间接改变档案事业的发展环境；需求型政策工具是通过政府采购、社会合作、海外交流等方式减少档案事业发展中的不确定性，进而拉动档案事业发展。三种工具具体类型和内容如表1所示。

2.2 Y维度：档案事业领域

由于政策工具分类更多体现的是各类型政策手段，而并未直接表明政策目的所在，仅借助X维度无法对档案事业进行深入剖析，因此结合档案事业自身固有特点，借鉴冯惠玲对档案事业涵盖领域的划分方法构建了Y维度。考虑到原理论中“档案国际交流工作”与政策工具理论中“国际交流”有概念冲突，因此本文将Y维度分为：管理工作、行政工作、教育工作、科研工作和宣传工作5个部分[13]。

2.3 Z维度：时间演进

档案事业发展是一个长期的过程，根据档案事业内外部特征的不同，可以将发展过程划分为不同的阶段[14]。不同阶段的政策目标，政策文本所关注的政策主体、政策客体都会随着时间的演进而呈现出动态变化规律。基于上述原因，笔者将时间演进维度作为档案事业政策工具分析的Z维度，以探究档案事业在政策选择、政策聚焦以及趋势发展方面的特征与问题。按照政策施效时间把Z维度划分为五个阶段，分别对应2001-2005年、2006-2010年、2011-2015年、2016-2020年和2021-2025年。

2.4 构建分析框架

结合上述的X-Y-Z维度，构建档案事业政策分析的三维框架，如图2所示。

3 2000—2025年中国档案事业政策文本分析

3.1 档案事业政策文本的选取

在北大法宝数据库中，以“档案事业”为关键词，时间设定为“2000年1月1日至今”，为保障文件的权威性，文件来源设置“中央法规”进行检索，获得文件8份，去除与本文研究相关性不高的文件，共获得文件6份。并在国家档案局网站进行相同限定条件的检索，同时对《档案工作文件汇集》[15]中收录的文件进行补充，最后获得文件8份（见表2）。

3.2 档案事业政策文本的编码

本研究将8份档案事业政策文本内容拆分为不同的分析单元，按其在文本中出现的顺序编号，根据政策文本内容的具体构成，以“政策编号—章节编号—分析单元序列号”的格式进行编码，得到573个编码。结合选定文献颁布和失效的具体时间，同时考虑分析可行性，把编号1、 2文献归为第一阶段，编号3文献归为第二阶段，编号4文献归为第三阶段，编号5、6文献归为第四阶段，编号7、8文献归为第五阶段。最后形成了档案事业政策文本内容分析单元编码表（具体示例见表3）。为了確保信度，应用Holsti公式进行信度检测[16]，结果显示，所有抽样编码单位的霍斯提信度均达到或超过0.92，本次编码信度达标，分析结果可靠。

3.3 档案事业政策文本编码频数统计

根据本文提出的三维分析框架，对档案事业政策文本内容单元进行三维分布统计，每个编码代表一个频次，形成档案事业政策三维交叉分析表，如表4所示。为更清楚地体现政策工具使用情况和事业领域关注情况，引入政策工具应用比例和政策聚焦程度的概念。政策工具应用比例是指是该工具占全部工具的比例，政策聚焦程度是指某领域工作在全部工作中受关注程度[17]。从表4可以看出，档案事业政策工具在应用上兼顾了供给型政策工具、环境型政策工具和需求型政策工具，政策工具内容覆盖到管理工作、行政工作、教育工作、宣传工作和科研工作5个方面，对档案事业发展起到了推动作用。

4 政策文本的分析

4.1 X维度分析

从表4和图3可以看出，在档案事业政策中综合使用供给型、环境型和需求型政策工具，三者都有相应占比，但比例不均衡，其中环境型占比55.67%，供给型占比31.41%，需求型占比12.92%。说明政策主体更倾向于使用环境型政策工具，重视制定目标规划、法规标准、策略措施等，而对能够拉动档案事业发展的供给型政策工具、需求型政策工具使用较少。

具體来看，供给型政策工具中信息技术保障占比最高，如“十三五”规划中提出“积极响应数字中国建设，加快推进信息技术与档案工作深度融合”，这既说明政策主体对信息技术的重视，也显示出信息技术供给尚难以满足档案事业发展的现实状况，需要通过政策引导予以强化。同时，供给型政策中基础设施建设占比亦较高，表明政策重视档案馆建设和档案保管条件的完善。人才支撑则占比5.24%，体现了政策对加强档案干部队伍建设、提高业务人员技术能力的重视。此外，资金投入占比最低，诸如“加大档案教育培训财政投入”一类的措施太过笼统。

环境型政策工具中策略措施、法规标准、目标规划、政策占比较高，而财务金融则为零。其中目标规划占比高反映了政策主体对规划的重视程度，如在“十二五”规划中提出目标“利用先进技术，为社会各界提供快捷、便利的档案利用服务”，“十三五”规划又进一步提出“档案利用服务更加便捷普惠”。法规标准比例为16.93%，体现了构建完善的档案法规体系和监管制度的政策意愿。策略措施比例高达23.21%，策略措施相对于法规标准更具有灵活性，在规范档案事业发展的同时给予各主体充分自主性，如在教育工作中支持建立全国档案教育培训合作机制，在宣传工作明确要创新服务方式向社会推出精品力作等。财务金融是指相关组织机构参与档案事业过程中，在财务、金融、税收上的优惠措施（如税费减免），8份政策文本都没有提及，说明企业参与档案事业建设情况甚少，财务金融、税费减免等情形并不在政策主体关注范围内。

就需求型政策工具而言，政府采购、社会参与和国际合作比例都很低，占比分别为1.92%、5.93%和5.07%，说明政策主体对引入多元力量激发档案事业发展潜力的关注度不高。当前政府采购集中于珍稀档案、古籍文献的征收购买，涉及范围较窄；社会参与主要体现在与其他公共事业机构的合作上，如与图书、文献、博物馆等部门联合开展科学研究；国际合作则主要表现为档案事业主体与国外各类型主体开展业务、科研和宣传上的交流合作。

4.2 Y维度分析

结合X维度对Y维度进行分析，可以从另一侧面呈现档案事业政策变化特征。从图4、表4可以看出8份政策文本涉及档案事业所有领域，但各领域聚焦程度有明显区别。管理工作一直是档案事业政策关注的核心领域，远远超过其他领域政策聚焦程度总和。管理工作中涉及环境型政策工具和供给型政策工具的频次较高，比如通过“修订《国有企业资产与产权变动档案处置暂行办法》”“创新档案管理理念和管理模式”等措施引导和监督管理工作，同时为了应对新技术对档案工作的影响，信息技术工具也得到了重视。行政工作主要是通过建立档案行政执法工作责任制、完善档案行政执法体制等方式规范档案行政人员的行为，因此政策文本更多涉及环境型政策工具。教育工作受政策关注较高，说明政策主体的重视，环境型政策工具使用比例最大，具体举措如确立档案教育优先发展的战略地位、建立档案专业人才评价激励机制等，说明对档案人才的培养需要通过目标规划和适当的措施引导。教育工作中涉及需求型政策工具较少，对民众宣传教育，提高档案意识和档案素养的政策有所缺失。宣传工作与其他工作相比，政策聚焦比例最低，相对而言需求型政策工具占比较高。档案科研工作中，政策工具使用最频繁是策略措施，通过改革档案科技工作机制和管理方式促进科研工作的开展，体现出政策主体用引导、鼓励、扶持等柔性措施来影响档案科研工作。

4.3 Z维度分析

相比于其他类型文献，政策文本的时间要素更为重要，对政策文本进行演进分析可以从文本中挖掘出更有深度的信息。如表4和图5所示：五个阶段中的政策均聚焦于管理工作，对其他领域工作关注偏低，最频繁使用的是环境型政策工具，这也与前两个维度的分析结果相互印证。在第一阶段，政策文本提出加快数字化进程，推进电子文件归档的试点推广，制定法规条例制度，开展业务指导监督，体现出政策主体对计算机技术应用于管理工作的重视，以及通过全局筹划来引领档案事业平稳过渡。在第二阶段，政策工具应用频次最高的是策略措施、法规标准和信息技术保障，提出要探索电子档案、农村档案、科技档案管理的新体制、新模式，利用信息化手段加强档案数字化网络化建设，体现出管理工作以科学规划档案资源建设为核心、以信息化建设为特征。在第三阶段，供给型政策工具强调“搞好电子文件备份中心建设，落实异质、异地备份制度”，要求“消除各级国家档案馆中‘危房馆现象”，体现出政策主体居安思危，吸取经验，降低突发事件对档案工作影响的政策安排。在第四阶段，管理工作政策指出“积极应对新技术、新业态、新模式发展对档案工作的要求和影响”“建成一批具有国际先进水平的数字档案馆”，说明政策主体意识到现代信息技术对管理工作的重要性。第五阶段则提出“建立健全流动人员等人事档案监督管理机制”“健全重大活动、突发事件应对活动档案工作机制”“积极探索知识管理、人工智能、数字人文等技术在档案信息深层加工和利用中的应用”，体现出档案管理工作对社会环境变化的积极应对。

除了管理工作之外，第一阶段教育工作供给型提出要建立多媒体培训教学基地，探索远程教育，通过要素供给为档案教育工作发展聚力，而宣传工作和行政工作的政策关注度偏低。第二阶段提出了构建法制统一、依法行政、有效监督、高效服务档案行政工作的政策愿景[18]，而对教育科研和宣传工作的关注较少。到了第五阶段，行政工作的政策聚焦有所提升，且主要集中于法规标准和策略措施上，体现出政策主体全面推进档案治理体系建设，提升档案治理效能，构建档案治理体系的意愿[19]。

5 档案事业政策建设成就与问题

5.1 档案事业政策建设成就

通过文本分析，可以发现档案事业政策建设成就突出表现为政策的连续性和稳定性，在五个阶段中，政策工具应用比例和政策聚焦比例變化较小。政策工具应用比例始终以环境型政策工具为主，辅以供给型政策工具和需求型政策工具；政策聚焦上，各个阶段都是以管理工作为政策焦点，同时也都有不同的次焦点，体现出外部经济、政治、文化和技术因素对档案事业政策的影响。随着时间的演进，档案事业政策工具结构保持动态稳定，档案事业政策焦点不变、次焦点动态变化。从政策工具应用和政策聚焦比例的变化程度上看，虽然外部环境对档案事业有所影响，但整体均在档案事业政策能够应对的范围之内，档案事业政策具有很高的弹性，较好地契合了社会发展需要。

5.2 档案事业政策存在的问题

（1）档案事业政策工具结构不合理

从对X维度的分析上看，档案事业政策工具运用比例不平衡，环境型政策工具相较于其他两种工具存在过溢使用，供给型和需求型政策工具使用不足。说明档案事业政策还存在资金支持不足、培养人才力度不强、社会参与机制不健全、国际合作欠缺等问题。从各类政策工具内部来看，供给型政策工具中资金支持、人才支撑、基础设施建设尚未得到很好使用，无疑阻碍了档案事业发展。环境型政策工具中财务金融使用次数为零，说明档案事业政策存在对财务金融工具的忽视。另外社会参与、国际合作等需求型政策工具的缺失，也不利于档案事业长远稳定发展。

（2）档案事业各领域政策聚焦程度不平衡

通过分析Y维度，可以看出档案事业政策在各个工作领域上的分布并不平衡，针对档案管理工作的着墨过多，一定程度上忽视了其他工作。档案管理工作作为基础工作受到重视无可厚非，但是重视过度，会使工作者产生“只要管好档案就行”的错误观念。相比之下，档案教育工作的政策聚焦比例虽然位居第二，但是绝对数量较少；档案科研、行政、宣传工作聚焦比例则更低，说明这些领域长期以来均未从政策层面得到应有的重视，势必将影响档案事业的全面发展。

5.3 档案事业政策存在政策真空问题

通过前文的分析，可以看出我国档案事业政策在各个维度均存在一定的政策真空，表明政策主体对社会实践领域涌现的新问题缺乏足够关注。例如，政策文本中涉及管理工作的部分并没有个人信息保护相关条文，实际上民生档案涉及了大量个人隐私信息，理应受到重视。涉及教育工作的政策聚焦于档案高等教育和在职教育，缺少对公民个人档案信息权利教育、家庭档案建档方法普及等内容。如此一来，长期的政策真空将会导致政策效率低下[20]，进而影响我国档案事业的发展。

6 对策建议

6.1 促进档案事业政策工具结构的合理化

在政策工具理论中，每一种工具都有着自身的定位和独特的价值，在运用过程中均衡配置才能发挥政策工具的合理效果，通过调整政策工具应用结构可以最大程度发挥档案事业政策工具的运行效果。

首先，要合理增加供给型政策工具应用比例，提高资金支持、人才支撑、基础设施建设的政策工具比例。资金是档案事业发展最基本的保障，不但要通过科学的财政预算合理配置档案事业各领域的资金投入，还要积极引入社会资本，形成多元资金供给系统。人才是档案事业发展的关键，应重视档案管理人才的培养和储备，遴选业务拔尖、科研突出的档案专家，建设档案专家数据库。基础设施是档案事业发展的基本保障，老旧馆库的修缮改建，各类型档案设备的升级换代，智能化、数字化档案馆库建设均是政策需要关注的重点。

其次，环境型政策工具最重要的是落实效果。策略措施、法规标准、目标规划的数量过溢反映出这些工具的实施效果并不显著，需要进一步制定具体实施细则和方案，明确职责，细化进度。同时，要重视实施效果的评估与反馈，确保能够产生真正的政策效应。对于受忽视的财务金融政策工具亦要加以利用，即通过财政补贴、税收减免、融资贷款等方式鼓励相关企业单位参与档案事业建设。

最后，大力加强需求型政策工具的使用，坚持新发展理念，做好档案相关社会服务、社会产品的购买，探索多主体协同合作的档案服务体系架构。例如，与高校合作提升档案教育基地的数量和规模，联合建立档案科研中心；与公共文化机构合作开展传统文化挖掘、数字人文研究；与街道社区、新媒体平台合作扩展档案社会影响力；重点结合国家战略，开展档案国际学术活动和开发利用活动，提升我国档案话语权。

6.2 推动档案事业各个工作领域的平衡发展

根据前文分析，档案教育、科研、宣传、行政工作领域政策占比例较低，今后政策主体需要构建结构更为合理的档案事业政策体系。针对教育工作，应顺应档案学新文科专业建设和档案资源数字化建设的现实需要，为培养兼具档案学理论知识、档案管理专业技能和档案数据采集、关联、挖掘、分析能力的复合型人才提供政策引导。对于行政工作，应从组织结构、功能目标、运行方式、制度保障体系方面提升档案行政治理效能，从严格档案执法、强化档案普法，发挥行政工作保障作用方面进行政策引导[21]。对于宣传工作，应从政策层面明确宣传方向、优化宣传内容、加大宣传力度，展现档案的历史文化魅力和政治经济价值。对于档案科研工作，应从政策层面推动档案理论与应用研究相互支撑、高效转化，并完善档案科研成果验收、成果转化权责制度，保障档案科研体系的良性运转。

6.3 加强档案事业政策真空的针对性政策补充

档案事业政策主体应重视政策真空现象，在政策制定时给予充分考虑。例如，针对档案开放过程中个人隐私信息保护问题，政策主体应树立前瞻思维，在现有政策中增加个人隐私信息保护相关条文，并将数据匿名、信息加密、区块链技术应用于档案资源开发中。针对社会公众的档案知识普及与教育，可以出台政策推动档案部门与中小学校、居民社区、企事业单位积极对接，针对不同人群开展社群档案、家庭档案知识普及与培训，并在政策层面鼓励运用VR、AR、全息投影等先进技术为公众提供多载体类型、多场域情景下的档案教育资源，充分彰显档案价值，提升档案教育工作的社会效益。

*本文系2019年度陕西省档案局科技计划项目“基于‘期望-满意指数我国省级档案网站互动信息服务测评及优化策略研究”（项目编号：SX-2019-R-01）阶段性研究成果。

注释与参考文献

[1]金波.档案学导论[M].上海：上海大学出版社，2018.

[2]刘国能.论中国档案事业体系形成阶段[J].档案与建设，2001（4）：4-9.

[3]胡蕾.中国档案事业法规政策文本量化研究[D].浙江：浙江大学，2013：1-107.

[4]赵雪芹，李天娥.基于政策工具的我国民生档案政策文本量化研究[J].档案学研究，2020（6）：37-46.

[5][17]常大偉.我国少数民族档案文献遗产保护政策量化研究——基于128份政策文本的内容分析[J].档案学研究，2020（3）：106-111.

[6]黄萃.政策文本量化研究[M].北京：科学出版社，2016：45.

[7]R DAHL，C LINDBLOM. Politicse economic and welfare[M].New York：Harper and Row，1953：76.

[8]陈振明.公共政策分析[M].北京：中国人民大学出版社，2003：147.

[9]HOWLETT M，RAMESH M.Studying public policy：policy circles and policy subsystems[M].Oxford：Oxford University，1995：85.

[10]LINDER S，PETERS P.The study of public policy instrument[J]. Policy Current，1992（2）：18-26.