新《档案法》实施背景下档案利用权利实现的影响因素与制度保障

2021-08-30常大伟罗瑞云

北京档案 2021年8期

常大伟罗瑞云

摘要：档案利用权利是社会组织或个人在法律框架范围内合理利用档案馆保存的档案信息和档案内容的权利，其实现以国家综合档案馆认真履行档案服务职责为前提，以社会组织或个人积极行使档案利用权利为关键。从制度构建和制度运行的角度来看，通过改进档案收集制度、落实档案开放鉴定制度、优化档案利用服务制度、规范档案监督检查制度和完善档案利用权利救济制度，能够为档案利用权利实现提供一定的制度约束和机制支撑，彰显新《档案法》“权利义务相协调”和“以人为本”的立法理念。

关键词：档案利用档案利用权利档案法制度建构

Abstract：The right of archives utilization is the social organizations or individuals to make rational use of the archives information and archives con？ tent preserved by archives within the legal frame？ work. Its realization is based on the premise that the National Comprehensive Archives conscien？ tiously fulfill the responsibilities of archives service， and the key is that social organizations or individu？ als actively exercise the right of archives utilization. From the perspective of system construction and system operation， improving the archives collec？ tion system， implementing the open appraisal sys？ tem， optimizing the utilization service system， stan？ dardizing the supervision and inspection system， and improving the right relief system can provide certain institutional constraints and mechanism support for the realization of archives utilization rights， and highlight the concept of coordination of rights and obligations and people-oriented in the new archives law.

Keywords： Archives utilization； Rights of ar？ chives utilization； Archives law； System construc？ tion

隨着时代发展，档案信息资源蕴含的经济和社会价值逐步彰显，其外部表现就是社会对档案的利用需求不断增长，对国家综合档案馆履行档案利用权利保障职责形成了倒逼态势。这使得探索档案利用权利的实现路径，调整社会在档案事务中的权利义务关系，成为档案部门需要破解的一道难题。[1]在此背景下，关于档案利用权利的研究日益引起学界的关注，例如，谭彩敏[2]从公民档案利用权发展历程的角度论述了公民档案利用权保障的必要性；罗军[3]从自由性、公平性和效益性三个维度分析了公民利用档案权利实现的主要内容等，为档案利用权利研究提供了参考。需要指出的是，在档案利用权利实现的过程中，必然面对档案开放与档案保密的博弈，以及传统服务理念和管理方式的阻力，这就需要运用制度加以规范和协调。因此，在分析档案利用权利实现影响因素的基础上，从制度构建和制度运行角度分析档案利用权利的实现问题，提供档案利用权利的制度保障，对落实新修订《中华人民共和国档案法》[4]（下文简称“新《档案法》”）中“权利义务相协调”和“以人为本”的立法理念具有积极意义。

一、档案利用权利的基本内涵

新《档案法》提出“一切国家机关、武装力量、政党、团体、企业单位和公民都有保护档案的义务，享有依法利用档案的权利”，开始将档案保护的义务和档案利用的权利置于同等重要地位[5]，体现了社会民主化和法治化在档案领域的新进展。档案利用权利属于信息权利的一种，是社会组织或个人在法律框架范围内合理利用国家综合档案馆保存的档案信息和档案内容的权利。从档案利用权利的要素构成与权利实现来看，档案利用权利主要涉及权利主体、权利内容和权利行使三个要素，体现在综合档案馆档案服务职责的履行和社会组织或个人档案利用权利的行使两个方面。

从权利主体来看，档案利用权利主要是由机关、团体、企业事业单位和其他组织以及公民来行使，体现的是档案事业由国家模式向社会模式转变过程中服务对象的拓展。

从权利内容来看，档案利用权利是权利主体在依法利用已开放档案和未开放档案所承载信息的过程中所享有的权利和利益，主要包括获取档案信息的权利、从国家档案管理机构处获得相应帮助的权利、更正不准确和不完整档案信息的权利及获得救济的权利。[6]

从权利实现来看，一方面国家综合档案馆通过推进档案开放鉴定、完善档案服务平台、创新档案服务方式、简化档案利用流程等方式积极履行档案服务职责，是档案利用权利实现的基本前提；另一方面，档案利用权利主体通过获取和利用档案信息满足自身需求，是档案利用权利实现的直接体现。

二、档案利用权利实现的影响因素

档案利用权利的实现内含档案服务职责的履行和档案利用权利的行使两个要义。因此，有必要从国家综合档案馆档案利用权利保障和社会组织或个人档案利用权利行使两个角度分析档案利用权利实现的影响因素，为完善档案利用权利实现的制度框架提供依据。

（一）国家综合档案馆档案利用权利保障视角

从国家综合档案馆档案利用权利保障的视角来看，充实馆藏资源、优化馆藏结构有助于夯实档案利用的资源基础；完善鉴定规则、推进档案开放有助于扩大档案利用的实际范围；转变服务理念、提升服务能力有助于促进档案利用权利的实现。

1.馆藏资源结构。馆藏资源是国家综合档案館提供档案利用服务的资源基础，也是社会组织或个人行使档案利用权利的基本条件。馆藏资源结构反映了不同内容、不同性质、不同形成领域的档案在馆藏资源中的比例和规模，体现的是国家综合档案馆对档案工作重心的认识和理解。从现状来看，国家综合档案馆保存的主要是党政机关和企事业单位形成的档案，体现了以国家叙事为主导的馆藏理念。但也应该看到，在国家构建“共建共享共治”的社会治理格局以及国家档案局丰富优化档案馆藏等政策的引导下，馆藏资源结构的社会化趋势逐渐明显。各级国家综合档案馆不再仅仅保存党政机关的红头文件，也开始注重接收与社区、特殊群体、家庭和个人等这类主体的生活密切相关的档案进馆[7]，同时通过鼓励开展口述历史档案、国家记忆和城市（乡村）记忆工程、非物质文化遗产建档等工作优化馆藏结构，进一步充实了档案利用权利保障的资源条件。

2.档案开放程度。档案开放作为社会组织或个人利用档案的前提条件，是影响档案利用权利实现的关键环节。因此，档案开放程度是衡量国家综合档案馆保障档案利用权利实际状态和真实能力的重要标准。然而，受传统重藏轻用以及“保密保险、开放危险”的档案工作思想影响，国家综合档案馆档案开放的意愿和自主性较差。同时，由于档案开放鉴定工作事关机密性，需要谨慎判断，档案馆和档案形成单位在档案开放鉴定方面的专业人员还存在一定不足，档案开放鉴定工作在一定程度上进程缓慢。此外，当前我国档案开放的规模仍然较小，据初步统计，全国各省、自治区、直辖市各级综合性档案馆已开放的各类档案只占全部馆藏的30%左右；而欧美多数国家开放率已达到或超过60%。[8]可以看出，我国档案开放的程度还难以有效满足社会档案利用需求，不利于国家综合档案馆更好地履行档案利用权利的保障职责。

3.档案服务能力。国家综合档案馆的服务能力与档案工作人员的服务意识、专业素养、档案服务程序设计、档案监督检查与档案利用权利救济制度等有着密切关系。首先，档案工作人员重视社会组织或个人的档案利用权利，才能提升为社会提供档案利用服务、保障档案利用权利的积极性和主动性。其次，档案工作人员的专业素养在很大程度上会影响其业务能力以及提供专业精准档案服务的水平。从国家档案局的统计数据来看，各级档案主管部门和综合档案馆专职人员中具有本科档案专业程度的占总人数的11.3%[9]，对档案利用权利的实现有一定影响。再次，合理的档案服务程序有利于减少社会组织或个人利用档案的时间成本，对增进档案利用权利可及性有着重要影响。[10]最后，健全档案监督检查与档案利用权利救济制度，有助于强化档案主管部门对国家综合档案馆提供档案服务的行政监督，完善社会组织或个人通过投诉、行政复议方式获得档案利用权利救济的渠道。

（二）社会组织或个人档案利用权利行使视角

从社会组织或个人档案利用权利行使的视角来看，社会组织或个人档案权利意识的高涨、信息获取和分析能力的提升以及所需档案信息的相关性和获取的便捷性，是影响社会组织或个人获取档案服务和行使档案利用权利的重要因素。

1.社会组织或个人的档案权利意识。档案权利意识是社会组织或个人主动利用馆藏档案并积极维护档案利用权利的意识，是社会行使档案利用权利的有力保障。社会组织或个人档案权利意识的提升，既是档案利用需求增长的外在表现，也是社会权利保障水平增强的客观结果。随着越来越多的社会组织或个人通过档案服务解决了实际问题，社会档案利用意识开始不断增强，档案利用的人数和规模大幅提升。例如，相较于2005年和2010年全国各级国家综合档案馆分别接待利用者216.26万人次和424.95万人次，提供档案862.65卷（件）次和1398.7万卷（件）次，2019年全国各级国家综合档案馆接待利用者716.4万人次，提供利用档案2140万卷（件）次。[11]可以看出，随着经济社会的发展，档案利用的范围和程度进一步拓展，社会组织或个人的档案利用行为更为活跃，档案利用权利意识更为彰显。

2.社会组织或个人的信息素养。在浩如烟海的档案馆藏中，精准高效地查找和获取自己所需要的档案信息，与社会组织或个人的信息素养密切相关。信息素养是公民通过使用一系列工具获取、检索、理解、评估和使用、创造、分享所有格式的信息和媒体内容，从而参与和开展个性化、专业化和社会化的活动的能力，受到国民受教育程度、政策与法律保障、经费投入和研究支持等因素的影响。[12]信息素养教育涉及学习、工作与生活三大场景，但目前的教育实践忽视了不同从业者和广大公众日常生活场景下的信息素养教育，导致公众参与公共生活的各个方面以及做出知情决定所需的信息素养技能十分薄弱。[13]在此背景下，由于社会组织或个人不同的学科背景、知识结构和从业经验，其获取和利用档案的信息素养就呈现出一定的差异性，即档案信息素养高的用户会选择合适的方式获取档案信息，并对所得到的档案信息进行判断与评价，而档案信息素养低的用户则容易在档案信息的海洋中迷失方向，从而影响社会组织或个人档案利用权利的实现程度。

3.所需档案信息的相关性与获取的便捷性。从信息行为的角度来看，信息的相关性，即可能获得的信息能在多大程度上满足个人的信息需求，是用户采取进一步行动的基础；而信息获取的便捷性则在“最小省力法则”的作用下影响用户选择哪种信息源，即用户在面对海量信息时，会有意识地回避复杂、费事或不熟悉的信息源，而去寻找方便快捷的信息获取途径。[14]结合档案信息利用的具体场景来讲，如果社会组织或个人查询到的档案馆藏资源与解决问题所需的信息相关性弱，或者虽然具有很强的相关性但是获取档案信息的过程十分复杂困难，都将降低社会组织或个人利用档案信息的意愿。这使得通过优化馆藏资源结构提高档案信息与社会组织或个人信息需求的相关性，以及打造规模化、便利化、高效化的档案利用服务体系提升社会组织或个人获取档案信息的便捷性，成为增进社会组织或个人行使档案利用权利的有效途径。

三、档案利用权利实现的制度保障策略

档案利用权利的实现以国家综合档案馆认真履行档案服务职责为前提，以社会组织或个人积极行使档案利用权利为关键。为了更好地规范国家综合档案馆履行档案服务职责，优化社会组织或个人获取档案服务的途径和体验，有必要从改进档案收集制度、落实档案开放鉴定制度、优化档案利用服务制度、规范档案监督检查制度、完善档案利用权利救济制度五个方面，构建档案利用权利实现的制度保障策略，为档案利用权利的实现提供一定的制度约束和机制支撑。

（一）改进档案收集制度

档案收集制度主要包括档案收集范围、档案收集方式、档案收集要求等内容。其中，档案的收集范围决定了哪些档案可以以合法方式进入国家档案保管体系，并成为档案利用服务的资源储备。而社会组织或个人档案利用权利的行使，首先要“有档可用”，其次要“需求契合”。为此，需要在深入认识档案在保障公民权利、维护社会有序运行、留存社会珍贵记忆、促进社会公平正义等公共社会价值[15]的基础上，通过改进档案收集制度，适当地扩大档案收集范围，丰富馆藏资源结构，从而夯实档案利用权利实现的资源基础。具体来讲，可以通过诸如创建农民工职业健康监护档案、接收普通家庭档案、征集家谱或族谱等方式，扩大建档立档和档案接收征集范围，提高与社会大众生活紧密相关的档案在馆藏中的比重，密切馆藏资源与社会需求的关系。

（二）落实档案开放鉴定制度

档案开放鉴定是指对保密期已满、经过解密审查的档案及其他“封闭期”即满的常规档案划分开放和控制使用的范围。[16]档案开放鉴定制度规定了档案开放鉴定的机构及职责、方法与步骤，是进馆档案实现对外开放的重要制度支撑。目前我国档案开放率较低，丰富的档案资源被束之高阁，社会组织或个人无法利用档案信息。这就要求在变革鉴定思想和明确鉴定责任的基础上，落实档案鉴定开放制度，提高档案开放利用程度，从而更好地保障档案利用权利。在变革鉴定思想方面，档案鉴定人员应树立“以公开为原则，不公开为例外”的理念，创新档案开放鉴定方法，例如就一个案卷而言，仅个别文件涉及不宜开放的内容时，可以通过数字技术对不宜开放的档案文件进行屏蔽[17]，以此推进档案开放的进程；在明确鉴定任务与鉴定责任方面，根据新《档案法》关于“馆藏档案的开放审核，由档案馆会同档案形成单位或者移交单位共同负责。尚未移交进馆的档案的开放审核，由档案形成单位或者保管单位负责，并在移交时附具意见”的规定，完善档案开放鉴定的责任机制，尽早实现馆藏档案的开放利用。

（三）优化档案利用服务制度

档案利用服务制度规定了档案馆利用服务的内容和模式。科学高效的档案利用服务制度，有利于社会组织或个人更好地获取档案信息。因此，優化档案利用服务制度是档案利用权利实现的关键。这就要求从丰富档案利用服务的内容、创新档案利用服务的方式、完善档案利用服务的机制三个方面，创新档案利用服务制度。其中，在丰富档案利用服务内容方面，不仅要为社会组织或个人的档案凭证需求提供服务，更应进一步挖掘馆藏档案资源，为满足社会学术研究、情感共鸣和休闲利用等多种档案需求提供支持；在创新档案利用服务方式方面，进一步结合Web2.0背景实现用户互动性服务，满足了用户在线查档、在线预约以及资源挖掘、专题建设研究等需求[18]；在完善档案利用服务机制方面，应大力推进档案信息资源共享服务平台建设，促进档案数字资源跨区域、跨部门共享利用，从而打破时空局限，发挥档案资源的总体效应。

（四）规范档案监督检查制度

档案监督检查制度是为加强对档案馆和机关团体等组织的监督检查，及时发现、纠正档案工作中的违法违规行为而制定的制度。强化档案监督检查有助于规范档案利用服务工作，对档案利用权利的实现具有重要保障作用。为了发挥档案监督检查制度的效能，一方面档案主管部门要根据新《档案法》第四十二条第四款将国家综合档案馆“提供利用等情况”作为监督检查内容的要求，采取定期检查和不定期抽查相结合的方式，对国家综合档案馆提供档案利用服务的内容、形式以及服务态度、服务效果等进行检查，若发现有违规之处应责令国家综合档案馆整改并采取补救措施；另一方面，要创新档案监督检查方式，强化社会监督和舆论监督的有益作用，鼓励社会力量就国家综合档案馆不依法向社会组织或个人提供档案服务或者其他违规行为向档案主管部门举报投诉，从而鞭策国家综合档案馆积极履行档案服务职责。

（五）完善档案利用权利救济制度

档案利用权利救济制度规定了社会组织或个人可以利用的救济途径和救济方式，是档案利用权利受到侵犯时的维权指南。从权力运行的角度来看，为了尽可能地避免档案利用权利被侵犯的现象，需要通过完善档案利用权利救济制度来打造档案利用权利保障的最后一道屏障。这就需要从明确申诉权利、确定举证责任和健全救济途径三个方面，来完善档案利用权利救济制度。其中，在档案利用权利申诉方面，应按照新《档案法》第二十八条关于“档案馆不按规定开放利用的，单位和个人可以向档案主管部门投诉，接到投诉的档案主管部门应当及时调查处理并将处理结果告知投诉人”的规定，尊重社会组织或个人的申诉权；在档案违法行为举证方面，应根据档案馆和档案利用者之间信息不对称的实际情况，确定举证责任倒置原则，为处于弱势地位的社会组织或个人维护档案利用权利提供支撑；在档案利用权利救济渠道建设方面，档案主管部门应积极完善档案利用权利救济机制，为社会组织或个人获取行政救济提供条件。

*本文系河南省社科规划项目“治理现代化语境下档案制度效能提升研究”（批准号：2020CZH008）和国家社科重点项目“法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究”（批准号：17ATQ012）阶段性成果，并受河南省博士后基金资助。

注释及参考文献：

[1]陈忠海，宋晶晶.论档案治理视域下的公民利用档案权利实现[J].北京档案，2018（5）：12-15.

[2]谭彩敏.从公民的角度论档案利用权的实现[J].档案管理，2012（5）：7-9.

[3]罗军.档案馆公共服务与公民利用档案权利[J].档案学研究，2015（1）：72-75.

[4]中国人大网.中华人民共和国档案法[EB/OL].[2021- 02- 26]. http ： // www. npc. gov. cn /npc / c30834/202006/14a5f4f6452a420a97ccf2d3217f6292.sht？ ml.

[5]徐拥军，龙家庆.一部彰显公民档案利用权利的良法[EB/OL].[2021- 02- 26]. http：//www.zgdazxw. com.cn/news/2020-07/06/content_307629.htm.

[6]连志英，古楠珂，周眙.我国公民利用档案权利救济制度之完善[J].档案学通讯，2021（3）：71-77.

[7]徐拥军，李孟秋.再论档案事业从“国家模式”走向“社会模式”[J].档案管理，2020（3）：5-9.

[8]骆如明.推进档案馆开放鉴定工作的若干策略[J].浙江档案，2019（3）：8-10.

[9]国家档案局.2019年度全国档案行政管理部门和档案馆基本情况摘要（三）[EB/OL].[2021-03-01].https：//www.saac. gov.cn/daj/zhdt/202009/ 33f1eb75c35c441984f8f8f705110666.shtml.

[10]梁艷丽，吴雁平.责任·愿景·行动：档案利用服务的迭代升级[J].山西档案，2020（5）：92-98.