黄河流域水污染防治立法问题研究

李卓 朱晓叶

摘 要：目前，黄河流域水环境状况仍需改善，水污染问题对高质量发展的制约依然突出，流域水污染防治法律体系仍存在诸多不足。立足于黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略，客观上有必要以当前黄河流域面临的重大问题为导向，对黄河流域跨区域水污染防治的立法现状进行剖析，并参照国内外典型流域治理经验，从专门立法和制度设计等方面创新和完善符合黄河自身特点的水污染防治法律保障体系，确保黄河流域生态保护和高质量发展行稳致远。

关键词：黄河流域;水污染防治;立法

引  言

2019年9月在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上，黄河流域生态保护和高质量发展上升为重大国家战略。黄河流域成为拥有巨大潜力的生态经济带。2017年国家制定《重点流域水污染防治规划（2016—2020年）》后，黄河流域水质虽整体呈逐步改善趋势，但中游地区水污染情况依然十分严重。据2019年生态环境部公报显示：黄河流域水质I-III类断面比例基本低于全国，劣Ⅴ类断面比例高于全国，废污水排放是水污染的主要原因。面对黄河流域生态现状制约与经济社会发展目标的矛盾，我们需要认真审视当前黄河流域水污染防治工作存在的不足，并就提高黄河流域生态水平提出完善和改进的措施。

一、黄河流域水污染防治的规范基础

在国家保护自然资源和环境这一基本国策的指导下，我国初步建立的以《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）为主的水污染防治法律体系，对依法治黄起到了巨大的推动作用。但在实际操作中，由于现行法律法规之间缺乏协调统一性、原则性倡导性规定过多等问题，黄河水污染的流域控制仍未得到全面有效落实。

（一）《环境保护法》

《环境保护法》被称为环境法中的“宪法”，其中关于污染防治的相关规定对流域水污染防治具有重要指导意义。作为一部综合性法律，《环境保护法》对自然资源的污染防治作出了原则性规定，确立了一系列污染防治制度，并贯穿流域水污染防治的整个过程。其中第20条对跨行政区域污染防治工作作出了初步规定，这对建立以流域管理为主的跨行政区域防治管理体制有着重要意义。但由于对各流域间的差异等问题关注不足以及流域管理规定过于笼统，该法对水污染流域控制的可适用性、可操作性并不强。

（二）《水法》

《水法》在水资源权属、取水权确立等方面有所突破，确立了流域管理与区域管理并存的管理机制，并赋予流域管理机构水质监测、排污口监督管理等相关权力。在一定程度上，《水法》是对流域管理的法律地位及机构职责规定最明确、最集中，立法主体位阶最高的一部法律。但是《水法》依然是对区域管理体制妥协的结果，这一体制仍有诸多难以克服的问题：法律并未明确规定解决矛盾冲突的原则，实际以行政区域管理为主的体制不可避免会产生地方保护主义，法制不统一与地方保护干扰会造成流域管理机构与相关机构权责不明，最终导致水污染的流域控制难以在实践中真正得到贯彻落实。

（三）《水污染防治法》

作为流域水污染防治的基本法律依据，《水污染防治法》进一步明确了水污染的流域控制问题，在具体规定上加强了流域机构对水污染进行流域控制的力度并赋予其多方面的权力。但它多是面向生态系统的局部功能进行制度设计，相对忽视了流域的整体功能，一定程度上人为割裂了流域系统的内在联系，难以实现流域生态系统诸多要素的优化配置。该法第9条建立的环保部门统一监督管理、各部门分工负责相结合的监督管理体制实质上仍是流域管理与区域管理并存的管理模式，这与完全意义上的流域控制还有很大差距。

除上述核心法规外，《水污染防治行动计划》等相关政策性计划方案也为我国推进水污染防治提供了规范基础。整体来看，现有法律规范已为黄河流域水污染防治提供了较好的法制基础，沿黄各省（区）多年来针对黄河流域自身特点积累了许多经验并形成了行之有效的管理规范。在此基础上总结经验，并对行之有效的行政法规、规章及规范性文件进一步提炼补充、完善上升，是有效进行黄河流域水污染防治，推动黄河流域生态保护和高质量发展的应有之义。

二、典型流域水污染防治立法及启示

（一）域外典型流域——莱茵河

莱茵河是西欧第一大河，二战后伴随着现代工业的发展和城市建设的兴起，加之环境保护力度不够导致莱茵河的水质明显下降，至20世纪70年代，莱茵河严重污染。但在流经国几十年的共同努力下，近年来莱茵河逐渐恢复了原有的自然风貌。分析其主要治理措施和经验，主要有以下几点。一是建立了完善、高效的流域管理体制。1950年部分流经国成立了莱茵河保护国际委员会（ICPR），其框架性协议《伯尔尼公约》成为五国环境保护合作的国际性法规。二是明确的治理规划与综合的控制目标。1987年通过的“菜茵河2000年行动计划”（RAP），从河流整体的生态系统出发考虑莱茵河的治理，并把大马哈鱼回到莱茵河作为环境治理和流域生态系统管理效果的指标。三是先进的治理手段。ICPR制定严格的排污标准和环保法案，通过“责任到户”的方法，把治理工作具体化、可操作化。从最初治理污染到寻求莱茵河地区的可持续发展，ICPR的一系列措施让莱茵河生态逐步进入良性循环。四是制定流域法，为流域控制提供法律依据。莱茵河的治理在实践中根据风险预防原则的指导，在流域机构设置、治理规划、预警网络建设、公众参与等方面积累了大量经验，并形成了极富特色的法律制度，对世界各国的流域水污染防治形成了强大的示范效应。

（二）域内典型流域——长江

《中华人民共和国长江保护法》（以下简称《长江保护法》）是我国第一部针对流域整体的专门法律。在立法思路上體现出流域法、综合法的基本定位，跳出了单一水事立法的窠臼，打破了之前长江“九龙治水”的局面;在篇章构建上体现了对长江流域资源开发利用和保护的关键环节控制，针对长江流域的特点和存在的突出问题，采取特别的制度措施，解决当前长江流域的特有难题。《长江保护法》的立法理念、制度设计和立法工作经验及水污染防治的内容设计，对黄河保护立法，尤其对水污染防治的篇章及内容设计具有重要的借鉴意义。在今年的长江保护法实施座谈会上，全国人大常委会委员长栗战书明确指示要认真总结长江保护立法工作的经验做法，为其他流域性区域性立法提供借鉴。

目前黄河保护立法已纳入全国人大常委会今年的立法计划，国务院有关部门正在按照习近平总书记的指示和党中央印发的规划纲要，抓紧起草工作。无论从流域层面，还是从法律层面考虑，制定综合性的黄河法，构建长效机制，是推动黄河战略极为重要的一环，是顶层设计的重中之重。 笔者认为，在黄河法中对黄河流域水污染防治进行篇章安排与特色制度设计，对于构建黄河流域水污染防治法律体系具有重要意义。当前有必要从黄河流域整体出发，认真审视黄河流域水污染防治的不足，就黄河法立法中亟须解决的重要问题进行深入分析探讨。

三、黄河流域水污染防治的立法对策

（一）加快黄河流域保护立法

目前黄河流域水污染防治法律体系尚不完善，很大程度上阻碍了水污染的有效防治，严重限制了流域的高质量发展。如何协调多方利益、促进黄河流域生态保护与高质量发展，许多治黄专家认识到，在现行的法律框架下，根据流域水污染防治的现状和需要，建立一套与黄河水污染特点相适应的流域水污染防治制度和法律法规保障体系，从而行之有效地规范黄河的水污染防治和经济社会发展行为，十分重要且迫切。当前黄河流域发展进入新阶段，必须依托重大国家战略加速黄河立法，对行之有效的黄河水污染防治法律规范予以综合立法确认，保障黄河长治久安与高质量发展。

（二）保持与现有法律体系的协调

黄河法的内容或设置必然会与现有规范发生冲突，因此必须充分协调两者的关系。一是要与相关一般法协调。黄河法应当与《水污染防治法》等一般法所体现的立法宗旨、基本原则及基本制度等内容相协调。在很大程度上，黄河法是针对黄河实际需要及其特殊性，对以上几部水法所确立的相关基本原则及基本制度在黄河治理开发中必要的发展和完善，是以上几部水法所体现的治水、管水的普遍性与治黄、管黄的特殊性的科学结合和有机统一。二是要与流域单行法和地方性条例协调。黄河横跨9省（区），自然地理条件、行政区域特色和经济社会发展水平各不相同，在设计相关法律制度时，要充分考虑上中下游的特点和差异，尽可能照顾各省（区）水法规的有关规定（如《黄河河口管理办法》《黄河水量调度条例》等），发挥地方有关部门的积极性，在严格落实一般性水污染防治制度的同时，建立适合流域发展要求的规划体系，使其适应黄河流域生态保护与高质量发展的现实要求。

（三）注重核心制度的内容设计

我国现行水污染防治法律制度主要有水污染防治规划、环境影响评价、排污收费管理等基本制度，在设计黄河流域水污染防治制度内容时，对防治水污染起到积极作用的核心制度应予以细化，尽可能实现制度的具体性和可实施性。对于制度在适用过程中存在的问题和不足，应结合流域现状和法治现状予以回应。另外针对跨行政区域水污染纠纷频繁发生、权力之间重叠与冲突的问题，建议建立权力沟通、权力协调、权力协同机制，实现流域治理从竞争到合作、从扯皮到协调、从对抗到协同的转变，形成多元共治新格局。在防治流域水污染所面临的新形势、新要求下，以法律制度为流域水污染防治保驾护航，通过宏观把控和经济协调，实现社会效益与经济效益的统一。

四、结  语

虽然国内外的流域立法理论和实践已经积累了很多经验，但基于流域的自然与社会双重属性，设计出一套既遵循生态保护规律、又满足复杂社会关系调整需要、能促进黄河流域生态保护与高质量发展的流域法律体系任重而道远。笔者认为立法机关和学者有必要充分考虑黄河治理的长期性和复杂性，立足黄河流域生态现状和发展趋势，把握好黄河立法面临的有利形势和核心问题，进一步完善黄河流域水污染防治法律体系，为使黄河立法更好地支撑黄河流域生态保护和高质量发展贡献法治智慧。

参考文献：

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[2]吕忠梅.关于制定《长江保护法》的法理思考[J].东方法学，2020（02）：79-90.

[3]吳浓娣，刘定湘.《黄河法》的功能定位及立法关键[J].人民黄河，2020，42（08）：1-4+10.

基金项目：河南科技大学SRTP项目（2020199）;洛阳市哲学社会科学规划项目（2021B188）

（作者系河南科技大学黄河流域生态保护与高质量发展法治研究中心助理研究员，河南科技大学在读本科生，主要从事法学研究）