宁夏河湖管理保护“十四五”规划编制工作的若干思考

丁志宏，刘海瑞，马如国

（1.中水北方勘测设计研究有限责任公司，天津300222；2.宁夏回族自治区河湖事务中心，宁夏银川750002）

宁夏的河湖，既有阡陌成田的平原渠系纵横，又有潺涓溪流的山区河道列布，是宁夏大地的血脉、各族人民的福祉。就水问题而言，宁夏可以说是一个微缩版的中国，整体来看，在当前和今后一个时期，水资源与水生态问题仍是制约宁夏发展的最大瓶颈，水量短缺、生态脆弱、环境污染、洪旱灾害等水问题皆待进一步破解。站在新起点，迈向新阶段，贯彻新理念，建设先行区，构建新格局，河流与湖泊作为水资源的载体、水生态的组分、水环境的空间、水文化的源泉，其管理保护工作理所当然地应该也必须承担起破除发展瓶颈、夯实发展基础的重任。

“十四五”时期是我国社会经济发展继往开来的重要时期，是“两个一百年”的历史交汇节点，是全面建设社会主义现代化国家新征程的时代起点，是自治区建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区起步阶段，宁夏河湖管理保护工作面临着新形势、新机遇、新任务、新要求。

宁夏河湖管理保护“十四五”规划是未来5 a全区河湖管理保护工作的顶层设计、行动指南、工作依据，规划编制工作应密切结合宁夏区情水情，深入贯彻“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，牢牢把握我国治水主要矛盾已经发生转化的历史机遇，紧紧围绕建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区战略定位，积极践行“推进新阶段水利高质量发展”的水利改革发展主线，“重在保护、要在治理”，通过开展现场查勘、典型调研、文献整理、数据分析、座谈交流、集中讨论、专家咨询等工作，在全面分析和系统总结宁夏河湖管理与保护现状基础上，遵循对标先进、高点引领、创新先行、夯基提质的规划理念，进行回顾、思考，提出规划思路、目标任务、重大工程、保障措施。

1 发展现状

宁夏回族自治区土地面积6.64万km2，全境海拔1 000 m以上，地势南高北低。降水稀少且不均，蒸发强烈，气候干旱，生态环境脆弱，三面沙漠环绕，黄河穿行而过，是唯一全境属于黄河流域的省区。2019年全区实现地区生产总值3 748亿元，地方公共财政预算收入423.6亿元，常住人口694.66万人，GDP总量位居全国第29位，人均GDP位居全国第15位。

宁夏境内的河流全部属于黄河水系，主要河流有黄河、清水河（宁夏境内最大的黄河一级支流）、苦水河、泾河、茹河、渝河、葫芦河。据调查，全区现有湖泊235个，其中永久性淡水湖156个、季节性淡水湖8个、永久性咸水湖8个、季节性咸水湖28个、库塘类湖泊35个。20世纪60—90年代，受自然和人为因素影响，宁夏引黄灌区的湖泊湿地大幅萎缩，水域面积明显减少，近年来通过修复治理，全区湖泊湿地面积得到了一定的恢复性增长。

全区现状共有906条河流、91个湖泊被纳入河湖长制管理，构建了横向到边、纵向到底的“党政责任链”“部门共治圈”，形成了“公众齐参与”的工作格局，2019年宁夏成为全国5个河湖长制工作受到国务院激励表彰的省区之一，也是北方地区唯一获此殊荣的省区。“十三五”期间，宁夏颁布了《宁夏河湖管理保护条例》《宁夏湿地保护条例》《宁夏水污染防治条例》《宁夏生态保护红线管理条例》《宁夏污染物排放管理条例》等地方法规；印发了《宁夏河长巡查工作导则》《宁夏全面推行河湖长制重点工作月通报暂行办法（试行）》《宁夏河湖长制工作水质水量断面交接制度》等制度办法，与甘肃、内蒙古等省区建立了河湖治理协作机制，实现了上下游水污染联防联控；部分县区采取了政府购买服务方式强化河湖管理保护，开展了“清四乱”专项行动，强力整顿非法采砂，实施点源和面源污染治理，提标改造污水处理设施，加强人工湿地建设，强化入黄排水沟道整治，使入黄水质达Ⅳ类及以上；恢复河湖湿地20.67万hm2，完成骨干沟道治理81 km，改善引黄灌区排水面积18 133.33 hm2，实现退耕还湿5 273.33 hm2；银川市、吴忠市成为全国城市黑臭水体治理示范城市，隆德县渝河成为全国首批17个示范河湖之一，全区15个国控断面达到或优于Ⅲ类水的比例为93.3%，黄河干流宁夏段水质稳定保持在Ⅱ类。

2 思路目标

规划编制工作要以习近平生态文明思想为统领，贯彻习近平总书记系列重要讲话、视察宁夏重要讲话与重要指示精神，紧紧围绕建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的战略定位，勇担时代重任，坚持“生态立区”，坚持“四水同治”，坚持节约优先、保护优先、源头治理、系统治理，以强化河湖社会管理能力、提升河湖公共服务水平为导引，以建设“法治河湖、生态河湖、智慧河湖、社会河湖”4个河湖体系为主要任务，固底板防范风险、补短板聚焦民生、强监管增进效能，着力提升河湖管理能力、管理体系现代化水平和河湖保护社会文明程度，以“一河三山”为生态坐标，加快构建“一带三区”总体布局，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，建设黄河生态经济带、北部绿色发展区、中部封育保护区、南部水源涵养区，守好生态环境生命线，形成主体功能明显、发展优势互补、良性互动循环的高质量发展局面，在实现“让黄河成为造福人民的幸福河”宏伟目标的不懈奋斗中体现宁夏担当、做出宁夏贡献。

规划编制工作要坚持保护优先，绿色发展；坚持统筹兼顾，突出重点；坚持问题导向，因地制宜；坚持强化约束，依法管理；坚持多元协同，合力推进；坚持改革创新，两手发力。

规划编制工作以水域、水量、水质、水生态的保护管理为主线，兼顾水景观和水文化建设。在系统总结、深入思考、前瞻预判的基础上，规划编制工作提出的规划思路，如图1所示。

图1 规划思路

具体而言，围绕一个定位，是指围绕“建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”的重大战略定位；遵循一条主线，是指遵循“推进新阶段水利高质量发展”的水利改革发展主线；瞄准一个目标，是指瞄准维系河湖健康、建设幸福河湖的规划目标；强化2个职能，是指提高涉河湖的水事活动社会管理能力、提升涉河湖的多重功能公共服务水平；促进双轮互动，是指促进河湖管理的“自然良性循环”与“社会良性循环”的双轮互动态势形成；把握3个重点，是指把握河湖管理保护中的水资源、水生态、水环境3个重点领域；建设4个体系，是指建设河湖管理保护的“法治河湖”体系、“生态河湖”体系、“智慧河湖”体系、“社会河湖”体系，法治河湖重在优化管理环境、依法管理、依法保护，生态河湖重在塑造河湖实体、修复生态、防治污染，智慧河湖重在提升管理手段、科学管理、高效管理，社会河湖重在塑造“政府主导、公众主体”的管理体系、服务社会、依靠社会；做好5个保障，是指做好组织领导、目标责任、资金筹措、前期工作、机制创新5个方面的协调工作。

“十四五”期间，宁夏河湖管理保护的总体空间布局是在构建黄河生态经济带和北部绿色发展区、中部封育保护区、南部水源涵养区的“一带三区”治理布局导引下，巩固完善“一干七支百湖”的水生态安全格局，总体逻辑布局是着力构建“科学完备、相互支撑、协同作用”的“四大河湖”体系；空间布局与逻辑布局的共同目标是打造黄河流域生态保护与高质量发展先行区的生态保护修复示范区。

规划目标以建设“四个河湖”体系为统领，加强水域岸线管护、水生态修复、水环境治理，保障河湖生态流量（水量、水位），运用现代信息技术，全面提升河湖管理保护的法治化、智慧化、社会化、规范化、专业化水平，加快宁夏河湖管理保护由行政管理向法治管理、由粗放管理向精细管理、由信息管理向智慧管理、由政府主导管理向政府社会共同管理的“四个转变”步伐，维护河湖健康生命，促进河湖休养生息，保障河湖承担的资源供给、生态塑造、环境维系、文化滋养的4大功能得以高效发挥，推动全区河湖管理保护体系与能力现代化建设迈上新台阶，为宁夏建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区提供坚实支撑与保障。

3 规划任务

规划任务的制定要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，贯彻以人民为中心的发展理念，围绕建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的战略定位，建设“法治河湖”“生态河湖”“智慧河湖”“社会河湖”的四大河湖体系，提升水生态治理的“自然良性循环”与“社会良性循环”双轮互动态势，提供生态服务，实现生态价值，促进社会公平，增进人民福祉，不断满足人民对美好生活的向往。

（1）建设法治河湖。以实现河湖长制从“有名”向“有实”和“有能”转变为目标，坚持“以法治河、依法治河、以河长制促河长治”的法治河湖建设思路，持续完善河湖长制的制度体系、监督体系、联动体系、共治体系。强化河湖管理保护制度建设，统筹河湖管理保护规划编制，协调河湖管理执法司法衔接，开展生态环境综合联动执法。

（2）建设生态河湖。以现有河湖湿地格局为基础，以实施河湖水生态空间管控为首要任务，坚持“全域覆盖、全程治理、强基础、提质量”的生态河湖建设思路，提升河湖水系生态功能、促进水生态良性循环，构建水系连通、清水畅流、人和景美的河湖生态系统安全格局。开展河湖健康程度评价，强化河湖生态状况监测；强化水域岸线用途监管，实施黄河滩区综合治理，强化河道采砂活动监管，加强水利风景区的建设；加强水生态保护与修复，推进河湖水生态综合治理工程建设，推进生态渠道、生态护岸等生态工程建设，重点实施“一干七支百湖”水生态修复，切实提升重点河湖生态流量（水量、水位）保障能力；实施农村水系综合整治，建设水美乡村，打通河湖管理保护“最后一公里”；加强水资源涵养与保护，强化水污染防治与管控。

（3）建设智慧河湖。按照“安全、实用”的国家水利网信发展总要求，全面遵循数字治水总体部署，坚持“赋河湖以智慧、以智慧管河湖”的智慧河湖建设思路，“需求牵引、应用至上”，结合全区“互联网+水利”行动实施，促进物联网、互联网、大数据、云计算、区块链、无人机、遥感遥测、人工智能等先进技术在河湖管理保护工作中的应用。加快河湖基础地理信息数据建设，强化河湖多维动态信息监测能力，建设河湖管理保护智能监控中心，加强河湖管理数据信息安全建设；推动形成“天上看、地上查、河上巡、网上管、可视化、动态化、智能判、反应快”的立体化监管体系，全面提升河湖管理保护智能化水平。

（4）建设社会河湖。贯彻以人民为中心的发展理念，坚持“河湖为社会、社会卫河湖”的社会河湖建设思路，促进自然良性循环与社会良性循环双轮互动态势形成，以人为本、服务社会、依靠社会，鼓励社会力量做“河湖守卫者”，提升全民自发、自觉、自为地保护河湖、爱护生态的内生动力，推动形成民有、民享、民治的河湖管理保护全民共治共享格局。加强河湖管理保护法规制度宣传，开展河湖管理保护基础知识教育，加大河湖管理保护先进表彰奖励，推动社会力量参与河湖管理保护，传承弘扬黄河水文化讲好水故事，将中国特色社会主义、黄河水文化、民族特色文化有机结合，坚定文化自信，以文润水。

4 结语

2020年6 月，习近平总书记视察宁夏时明确指示要“努力建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区”，赋予了宁夏新的时代重任、寄予了宁夏人民殷切期望，为建设美丽新宁夏注入了强大动力、提供了重大机遇。保护黄河义不容辞，治理黄河责无旁贷，宁夏要充分利用新时期国家重大战略部署、行业发展指南带来的大好机遇，做好“十四五”期间的全区河湖管理保护工作，坚定走好建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区之路，在“共同抓好大保护、协同推进大治理”的黄河时代大合唱中奏响宁夏乐章。

作为一项系统工程，因其作用和特点，河湖管理保护规划的编制工作需要守正更需要创新，需要总结更需要思考，需要回顾更需要展望。形成正确而清晰的规划思路、构建自洽而符实的逻辑框架，既是规划编制工作的重要内容和基本前提，也是规划编制工作的难点之一，纲举目张，执本末从，必须重视，值得探究。