技术预见效果评估：技术预见活动的有效性和作用因素分析

黄廷锋，周晓纪，梁桂林

（中国航天系统科学与工程研究院，北京 100048）

1 研究背景

技术预见作为一种面向未来长期可能变化的前瞻性政策分析工具，在全球范围受到许多国家政府决策机构的重视，常被用来指导中长期发展战略、科技创新政策等的制定。随着技术预见活动的规模和资金投入不断扩大，技术预见也发挥了越来越重要的作用。然而，长期以来，国内外也出现了一些怀疑论，质疑技术预见活动的有效性。为此，自20世纪90年代以来，人们开始尝试对技术预见活动进行评估，先后有国家从多个维度对技术预见活动开展了评估，如英国、德国等欧洲国家［1］，以及日本、韩国等亚洲国家［2］。我国自2003年中国科学院开展大规模技术预见活动以来，包括科技部、中国工程院在内的重要机构已开展了多次国家层面的技术预见活动。当前，在工程院发起新的一轮技术预见之际，提出要对过去技术预见的效果进行评估，以作为工程科技2040 技术预见活动的参考借鉴。然而，关于评估什么、如何评估、什么时候评估等关键问题，国内还少有学者讨论与研究，更缺乏实践经验。因而，本文尝试通过对技术预见效果评估研究及国家技术预见效果评估案例进行全面梳理和系统的总结分析，一方面获取有关技术预见效果评估的经验及启示，为技术预见效果评估提供借鉴。更重要的是基于技术预见效果评估的实证结果，分析提高技术预见活动效用的因素，为未来技术预见活动本身的设计、组织和应用推进提供借鉴。

2 技术预见效果评估学术研究概述

技术预见的起源可以追溯到20 世纪60年代的美国，日本在70年代将其引入并以5年为周期连续地开展技术预见活动，20 世纪90年代，欧洲国家广泛开展技术预见活动，从而引起世界范围内其他国家对技术预见的兴趣，掀起一股技术预见热潮，技术预见日益成为了一个重要的前瞻性政策分析工具，常被用于制定国家中长期发展战略、公共政策及科技创新计划。然而，技术预见作为一种大规模的社会调查活动，往往需要大量物力和财力的支持，因此，对技术预见价值和效用的评估随后受到关注。

文献表明，有关技术预见评估的论文关注技术预见结果和技术预见过程的不同方面，包括技术预见成功的因素、技术预见影响的类型及范围等。Georghiou［3］、Georghiou 等［4］讨论了技术预见评估的范围、时间表及评估标准，重点讨论了过程评估、产出结果评估和影响评估的问题，并强调技术预见对公共政策的影响是评估技术预见影响的内容之一。关于技术预见过程、结果和影响之间的关系，Kang M H 等［5］作了较为全面的阐述，认为技术预见的效果包含两个维度，即技术预见的过程和输出。其中，技术预见输出所产生的效果是指技术预见的成果以及这些成果产生的影响。而对于技术预见的成功与否，没有特定的评判标准，这与具体技术预见活动自身的目标、要求与应用有关。Martijn 等［6］、Rijkens［7］、Meissner 等［8］分析了技术预见成功的因素及障碍，包括了技术预见的时机、组织嵌入、文化嵌入、方法质量和政府的承诺等，一致认为决策者和利益相关者从一开始就承诺采纳技术预见的结果，并采取相应的激励措施是技术预见成功的关键。研究表明，技术预见过程、方法的质量并不能保证技术预见成功与否，正如结果的质量并不能保证技术预见的影响达成。因而，要评估技术预见的效果，需要将技术预见进一步嵌入到国家创新体系、科技创新政策制定过程等更广泛环境中或更多面向未来的战略、政策和决策制定与执行中。

有关技术预见的影响被广泛讨论。Costa 等［9］、Meissner 等［8］、Havas 等［10］、Johnston［11］讨论 了技术预见影响的类型，这些研究原本目的是指导技术预见实践者正确设计和执行技术预见活动，从而最大限度地发挥技术预见的作用，这些研究同时也为评估人员确定技术预见的影响内容，进而建立评估标准提供了指引。Rijkens［7］将影响分为知识的创造、传播和吸收、社会资本和人际关系、网络，以及为应对或摆脱“风险社会”的负面后果的战略演变。而Havas 等［10］在综述和总结过去的研究的基础上（包括以上学者的研究），提出了四种影响类型：

（1）提高认识——是指提高目标受众对远见的需求、价值等的理解；

（2）告知——即提供有助于改进规划和决策的信息；

（3）使能——为决策者或其他机构、人员更好地管理与未来相关的不确定性提供工具；

（4）影响——对制定政策、战略、研究重点等的影响。

由于技术预见与现实环境呈现非线性关系，使得无论评估技术预见过程、结果、影响等都存在一定的困难。这正如Bonaccorsi 等［12］所强调的，在技术预见实践中，其结果的实现在时间上是长远的，因而往往没有正式的评估；并且，其复杂的因果机制以至于人们不清楚如何从已实现的技术预见结果中汲取经验。但如何有效开展技术预见评估这一问题已无法回避且必须解决，因而，评估方法的研究是技术预见效果评估的重要环节之一。

建立评估准则/指标是评估技术预见活动的重要步骤。Georghiou［3］、Georghiou 等［4］、Destatte［5］、Kang M H 等［5］建立有关技术预见效果评估的主要准则，包括相关性、有效性、效率、适当性、效用、影响、行为附加性和持续性。Destatte［5］基于这些准则提出了一个技术预见评估框架，包含了技术预见过程、结果和影响，分为过程评估与结果评估两部分。KangMH 等［5］在Destatte 的研究基础上进行了补充和完善，提出了一种更为清晰的框架并进一步明确了具体评估指标内容，总体上包括八个要素，即总体政策目标、输入、战略目标、技术预见活动、输出、效果、成果和影响。并且，他们将评估过程分为6个方面：（1）战略目标和输出之间；（2）战略目标和成果之间；（3）战略目标和影响之间；（4）效果、成果和影响之间；（5）投入与产出之间；（6）总体政策目标与技术预见活动及结果之间。Piirainen 等［13］提出的评估框架，从效用与交付水平、技术水平和伦理水平三个维度评估预见过程、结果和影响。Sokolova 等［14］认为技术预见活动过程本质上属于项目管理过程，因而从项目管理的视角提出了一个评估框架，以评估技术预见的过程与影响。Meissner 等［8］根据技术预见的特性，从有效性、效率、效度三个维度来建立评估框架，用于评估技术预见的过程、结果和影响，其中，有效性只针对技术预见结果的有效性，结果的有效性决定了整个技术预见的有效性，而效率是描述实施过程的效率，效度是指技术预见的有效性和效率的程度。此外，专门评估技术预见所确定未来关键技术清单的框架模型也有被提出。Kim S Y 等［2］从应对实际环境变化的角度，建立了一种用于评估技术预见输出的未来关键技术的框架，以检查技术预见的持续有效性及技术选择的可靠性。该框架从实现水平、技术水平、亮点三个方面评估未来关键技术的实现情况、商业潜力及影响等，并结合技术生命周期理论分析技术的发展水平。Ying Huang 等［15］重新审视过去技术预测的准确性，并思考如何提高技术预测的可靠性，为此，他们提出了一个基于技术生命周期理论的评估框架，用于评估太阳能技术等一系列新兴技术预测结果。

评估方法方面，为评估技术预见对政策制定过程的影响，Alireza Hassanzadeh 等［16］建立了一个含有多级评估指标的模型，然后基于15 位专家的打分，结合路径分析方法，综合评估技术预见对政策制定过程的影响程度。Eskandari F 等［17］通过问卷调查分析了战略预见对竞争力的影响。Calof 等［18］，Urashima K 等［19］通过采用文件分析、案例分析方法从科技政策文件中寻找有关影响的证据，并以此证明技术预见对政策的影响。量化评估方法也有被应用，如Hilbert 等［20］通过对比、计算相似度的方法来量化评估技术预见结果的有效性及影响。尽管已有以上学者对技术预见影响评估作了讨论，但Annette 等［21］仍认为目前在系统地评估技术预见方面所做的工作很少，需要对技术预见的影响进行系统调查。

相较于国外，国内有关技术预见效果评估的研究甚少。但已有马虎兆等［22］、徐磊［23］就技术预见效果评估概念、内容作了描述；李政刚［24］对技术预见的影响进行了探讨。梁帅等［25］反思了技术预见的可靠性，认为需要根据技术预见具体情况对技术预见过程、结果进行验证。金瑛等［26］在总结韩国技术预见经验的基础上指出我国应对技术预见结果进行评估，以考察技术预测的实现情况。许彦卿等［27］采用文本挖掘方法对日本第11 次与第10 次技术预见间的技术课题的变化进行了分析，通过相邻技术预见的比较对技术预见的效果进行分析。

3 技术预见效果评估的国家实践

3.1 评估实践案例概述

自上世纪90年代末以来,一些国家相继对本国实施的技术预见活动开展了评估，例如英国、德国、荷兰、奥地利、匈牙利、哥伦比亚、日本和韩国等国家，相关情况见表1。这些国家技术预见活动内容及形式具有明显差异，且从评估内容来看，欧美国家更关注技术预见的影响，而日本、韩国则着重考察技术预见结果的实现情况。

如表1 所示，荷兰国家农业研究理事会（NRLO）在1998年对当年执行的农业预见研究作了评估，通过对31 名不同领域的专家的访谈，分析了技术预见的价值和影响［28］。2003年，奥地利政府部门对在1996—1998年期间实施的技术预见活动“德尔菲-奥地利”的结果和影响进行了评估，该技术预见活动探讨了系统的预见计划如何适应小国的创新需求，对处于追赶过程的小经济体进行量身定制［29］。德国在2002—2005年对本国的技术预见“Futur”（2001—2005）进行了立即评估，主要通过专家组调查、对利益相关者访谈和文件分析的方法对技术预见的过程、方法和影响进行了评估［30］。匈牙利在2004年组织60 名评估专家，对1997—2000年执行的技术预见项目（TEP）进行了评估，评估方法包括问卷调查、访谈和文件分析，重点评估了TEP 的结果和影响的有效程度［31］。2006年，英国对2002年实施的第三轮预见计划进行了评估，主要通过专家采访、网络调查等方法从科学研究议程、产业研究投入、政府政策和预见文化四个方面考察国家预见项目的最终影响［32］。哥伦比亚第二轮技术预见（2005—2008年）的评估活动是在2010年开展的，有100 多个利益相关者支持并参与，通过采访、专家调查、问卷调查、文件分析、线上利益相关者调查，以及与欧洲南美国家的对比等方法，对第二轮技术预见进行了全面的评估［33］。日本科学技术政策研究所（NISTEP）通过德尔菲专家调查，对日本第1 次到第5 次技术预见预测的科学技术课题的实现情况进行了评估［34］。韩国科学技术评估与计划研究所（KISTEP）在2012年第4 次国家技术预见时，评估了2010年之前所开展的技术预见所预测的未来技术的实现情况，包括第1 次（1994年）和第2 次（1999年）的预测结果［2］。

表1 国家技术预见评估实践案例

除了以上国家层面的技术预见评估实践外，还有一部分学者从个人研究层面将他们本国的技术预见作为评估研究案例进行了分析，如Sokolova A［35］、Dursun O 等［36］以及Alireza Hassanzadeh 等［16］，但这些评估研究影响力有限，更强调的是评估方法的有效性和可行性。

3.2 技术预见影响评估——短期效果评估视角

根据表1，英国、荷兰、奥地利和匈牙利等欧美国家的技术预见评估都是在技术预见活动完成后的短期内（5年以内）进行的，且主要是对技术预见的影响，特别是政策影响进行评估，下文对其评估情况和主要评估结果进行简要分析。

英国第三轮预见计划（2002）的评估对象包括认知系统、洪水与海岸防卫、网络信任与犯罪预防、开发电磁频谱、脑科学与成瘾及药物、传染病的检测与确定，以及智能基础设施系统7个长期预见项目。本文根据评估报告的内容，整理了各预见项目对政府机构的主要影响，见表2［32］。

表2 英国第三轮预见计划各项目主要影响评估结果

荷兰国家农业研究理事会（NRLO）对他们实施的农业技术预见的评估结果表明，80%的受访者坚定地认可NRLO 的技术预见活动，认为预见活动和报告的质量很高，用于制定互动战略的新方法很有价值。75%的受访者认为该技术预见活动对他们对农业与粮食部门的见解、看法产生了相当大的影响，成功地建立了一个更为综合的农业生产观，从而有助于人们分析农业生产与消费、农村与城市以及整个部门和社会之间的关系。大多数受访者表示，技术预见活动报告有助于传播调查结果和在其他情况下产生影响，对NRLO 内部的战略讨论、研究方案以及研究应用的制定都有直接帮助。总而言之，受访者指出，该技术预见有三个主要影响，第一，促进了农业部门的转型，有效地表明哪些创新是真正必要的以及有哪些研究和政策选择；第二，创造了一个可以让农业系统中具有不同利益和立场的参与者讨论他们的观点，缓解了农业部门潜在的危机及其转型过程中的紧张关系；第三，影响农业领域主要参与者的创新战略和政策，促进形成农业系统创新的共同愿景，并增进了他们的网络联系［28］。

奥地利国家技术预见的评估结果显示［29］，“德尔菲-奥地利”对奥地利中央技术政策措施的制定产生了直接的影响，刺激了可持续生产领域新目标计划的启动，影响了“卓越中心”关键技术主题的选择，并促进了政府在国家和地区两级建立相关产业集群，具体见表3。

表3 奥地利技术预见的直接影响

匈牙利对技术预见计划（TEP）的评估结果表明［31］，大多数评估专家认为TEP 很大程度上实现了其目标，评估结果见表4。而且，根据评估专家的观点，匈牙利技术预见已对匈牙利国家政策、研究方向、研发预算等多个维度产生了不同程度的影响，具体结果见表5。

表4 TFP 在实现主要目标的程度的评估结果

表5 匈牙利国家技术预见主要影响的评估结果

如图1 所示，TEP 所制定的22 项建议得到了令人满意的反馈，超过一半的受访者认为TEP 的结果是中等程度有效的，28%的受访者则认为其结果是有效的［31］。由此，大部分受访者认为技术预见的结果是有效的。但同时，由于TEP 缺乏明确的服务对象和清晰的实施路径，从而导致它缺少一个强有力的实施载体，没有明确的政府机构吸纳并执行其结果，影响了其有效性。

图1 TEP 是否有效的评估结果

3.3 技术实现度评估——长期效果评估视角

日本、韩国的技术预见是以关键技术预见为主体、提出满足未来发展愿景的关键技术课题及相关发展路径、措施，因而，其评估工作更关注所提出的关键技术的实现情况。由于其技术预见是面向未来20、30年的长期预见，短期内很难判断技术实现情况，故一般在技术预见活动结束较长期后再回顾评估过去的技术预见的实现程度，从而得到有关技术预见的准确性、可靠性、被执行程度和经验等结论。

日本国家科学技术政策研究所对日本前5 次技术预见所预测的科学技术的实现度的评估结果表明，第1 次到第5 次技术预见的部分实现率（包含完全实现）依次为72%、69%、74%、69%和69%，总体上看，大约70%的科学技术主题已经以某种方式实现或部分实现［37］。

对前5 次技术预见实现度的评估结果显示［37］，日本第1 次技术预见“实现”的技术主题有217 项，“部分实现”有223 项，“未实现”有175 项，包括部分实现在内的总体实现率为72%，见表6。从细分领域的实现率来看，信息领域、粮食与农业领域、工业和资源领域较高，而社会发展领域以及医疗卫生领域较低。

表6 日本第1 次（1971年）技术预见评估结果

第2 次技术预见中，“实现”技术主题有185 项，“部分实现”有259 项，“未实现”有201 项，总体实现率为69%。而且，完全实现率高的领域有工业生产领域、信息领域、空间开发领域和劳动领域，但软科学领域、森林资源领域和能源领域实现率较低，具体结果见表7。

表7 日本第2 次（1977年）技术预见评估结果

第3 次技术预见中，“实现”为195 项，“部分实现”为379 项，“未实现”为205 项，总体实现率为74%。通信、信息和电子领域处于“实现”程度的技术最多，占该领域的51%，其次是空间领域，为42%。环境·安全领域、城市·建筑·土木工程领域和空间领域的总体实现率很高，而能源·矿产资源·水资源领域和交通·运输领域中的总体实现率较低，详细结果见表8。

表8 日本第3 次（1982年）技术预见评估结果

表8 （续）

第4 次技术预见中，“实现”为172 项，“部分实现”为527 项，“未实现”为319 项，包括部分实现在内的总体实现率为69%，具体结果见表9。可见，通信领域的完全实现率最高，其次是信息·电子·软件领域。安全和环境领域的总体实现率很高，在能源和空间领域的总体实现率很低。

表9 日本第4 次（1987年）技术预见评估结果

而对于第5 次技术预见（1992年）所预测的科学技术，“实现”为95 项，“部分实现”为596 项，“未实现”为304 项，包括部分实现在内的总体实现率为69%,具体评估结果见表10。可以看出，电信领域的完全实现率最高，其次是能源领域。生命科学领域、环境领域和城市·建筑·土木工程领域的实现率很高，而在基本粒子领域、空间领域和信息·电子领域的总体实现率却很低。

表10 日本第5 次（1992年）技术预见评估结果

表10 （续）

就历次技术预见技术主题未能实现的原因，日本各领域专家进行了分析，见图2。根据各技术领域专家的观点，由于技术问题导致的未实现情况所占比例较高，是技术主题未实现的主要因素，其次则是需求和成本问题，在某些经济效益、市场实用性低的领域是制约发展的关键因素，最后，社会问题和替代性技术也会影响技术主题的实现，且随着时间变化，替代性技术的出现越来越成为一些技术主题被放弃的原因。

图2 影响技术主题实现的因素

韩国对其第1 次技术预见所确定的1109 项未来关键技术实现程度的评估结果表明，其中470 项技术已完全实现，331 项已部分实现，包括部分实现在内的总体实现率为72.2%，未实现率为27.8%。针对技术未实现的原因，评估专家们认为主要的障碍是“技术难度”“低经济可行性”“缺乏研发资金”和“缺乏社会需求”等，具体见图3［38］。

图3 韩国第一次技术预见确定的未来技术实现率和实现的障碍

4 技术预见效果评估实践的总结和效用影响因素分析

通过对以上典型国家技术预见效果评估实践及其结果的综合分析，可以明显发现不同国家技术预见评估之间的差异，这些差异正是技术预见活动不同特征的体现。欧洲的技术预见效果评估主要关注项目对社会的影响，日本、韩国的评估工作则着重考察过去技术预见所确定的未来关键技术的被执行情况、实现程度及其原因。综合各类技术预见效果评估的结果，可以为我们从不同视角分析技术预见活动的效用提供有益的借鉴。

英国对第三轮技术预见计划开展评估时，有些预见项目仍在评审中或刚评审结束，因此，虽然部分项目已直接为国家政策和计划提供了信息，但刚结束的项目或仍在评审中的项目并没有产生明显的影响。所以，事后立即评估并不能得到人们所期望的“瞬时影响”，但评估结果也表明，技术预见活动及其结果向英国政府决策者们提供了可以继续使用且更具有远见的知识库，这种知识库可以将预见项目的信息（如FCD 项目）纳入国家政策和战略中，从而为技术预见产生长期影响提供了可能。

匈牙利国家技术预见(TEP)的评估工作是在其完成3年后开展的，如前所述，由于TEP 缺乏明确的服务对象导致所提出的相关建议缺乏直接的执行者从而影响了其效用，但尽管如此，TEP 还是影响了匈牙利启动相关政策特别是公共政策的讨论，对国家产业发展方向产生了积极影响。然而，评估专家认为技术预见对国家的影响仍然是一个“缓慢而非线性的过程”，所以TEP 更倾向于为匈牙利创造了一种知识储备，或是为政府起草政策时提供了具有说服力的参考文本。

奥地利的技术预见则取得了良好的效果，评估结果显示技术预见结果大多得到了政府的采纳和执行，形成了一系列具体的计划、方案和项目。这种良好的作用效果与“德尔菲-奥地利”从一开始就有明确的定位、清晰的实施路线和具体的服务对象有很大关系。奥地利强调要根据国家的具体情况、需求来设计技术预见活动，按照一个小国正处在转型期、为适应当前经济和社会发展阶段进行量身制定。奥地利在开展技术预见前，对东欧小国的社会转型及发展情况及问题作了研究，从而非常清楚它自身作为一个小国应怎样着眼于社会需求谋划未来发展，以求在全球未来技术发展趋势中寻找机会，进而在有需求前景的相应产品中获得中长期领先地位。对比其他欧洲国家，“德尔菲-奥地利”结果得到了更好的实施，奥地利政府部门尤其是奥地利科技部在这方面发挥了不可替代的作用，另外，奥地利国内企业的积极参与也是一个非常重要的因素。

日本与韩国的技术预见是预见未来30年左右的社会科技形态，而评估工作是在技术预见活动结束20～30年后进行，由于社会、科技的不断更新变化，这个过程会产生许多新的影响因素，长期影响的归因问题无法得到有效解决，很难确定某一长期影响是由某一次技术预见活动产生的,因此，在如此长的时间周期内，再回顾过去技术预见的影响似乎已没有意义。因而，日本和韩国从长期的视角，考察技术预见关键技术的实现情况，不仅可反映技术预见的有效性、准确性，还可以较为间接地考察过去技术预见的被执行情况。评估结果表明，过去的技术预见的实现率接近70%，证明了技术预见活动是有效的。而且，根据NISTEP 专家的观点，这一有效性不仅仅体现了技术方向预测的准确性，更体现了技术预见对政策的影响，即技术预见提出的“非常重要”的技术主题，在日本相关政策执行中得到了更高的优先级，故而得到了更高的实现率。

基于上述有关技术预见效果的评估结果，可以从中分析得到技术预见活动及其效用和影响产生的一般规律和相关要素如下。

一是技术预见短期内可对一国的科技政策、科技计划产生有益的影响，并且，这一影响产生的过程与程度，取决于技术预见的总体设计的适当性和组织的合理性，即技术预见活动是否有明确的定位和目标、清晰的实施路线和具体的服务对象。一般而言，定位准确、服务对象明确的技术预见活动产生的直接影响较大，其结果往往能够直接服务于政府的相关科技计划和政策，例如“奥地利-德尔菲”技术预见活动，我国科技部的历次国家技术预测活动直接服务于国家科技规划,也产生了非常显著的影响。

二是技术预见活动的影响程度，与技术预见活动和国家发展需求结合的紧密程度有重要关系。尤其对于小国/区域而言，组织开展紧密结合本国/区域发展阶段和发展需求的技术预见活动，而非全面、大规模的技术预见，效果更好。因此，在技术预见开始之前，结合本国国情对需求进行分析是十分必要的。

三是无论各国技术预见的作用和影响有何差别，技术预见活动都为各国政府部门、产业界和社会各界提供了一个面向未来的视角和知识储备，即使在短期内没有产生直接影响，也将有益于未来政策和技术路径的制定，有益于全社会对未来发展方向达成共识或形成共同行动力量，从而促进相关技术与愿景的实现，即使这一影响难以具体评估。

四是技术预见的长期影响较难评估，但技术预见的长期效果可以从技术预见提出的技术主题实现度来印证。成功的技术预见活动所提出的技术主题的实现率往往会很高，例如日本和韩国的技术预见达到70%左右的实现率。其中，被列入优先等级的技术主题相对于其他技术主题，其实现程度更高，这正表明了技术预见活动的“选择性”和“政策工具”特点。

五是技术预见所提出的技术主题最终未能实现的原因，排在第一位的主要还是技术本身的问题，一方面是技术实现难度，另一方面则可能是预测期内新的可替代技术的出现使得原先预测的技术不再具有开发的必要；其次则是需求、经济效益和成本问题，预测不能实现的技术，可能因为短期内需求太少、成本太高而被搁置，或因为技术本身缺乏市场价值、无法带来经济效益而被放弃。

5 结论

本文对国内外有关技术预见效果评估成果的系统分析表明，对技术预见效果开展评估能够证明技术预见的作用和价值并回应相关质疑。各国不同的技术预见效果评估结果，从不同视角印证了技术预见活动的有效性，并反映了技术预见效用与技术预见方法和技术预见活动组织之间的关系，可为未来的技术预见的设计和组织提供改进思路。相对于国外，国内在技术预见效果评估这一领域的研究与实践还几乎是空白，而这些相关研究和国家评估实践证明，对技术预见效果开展评估是必要和有益的，相关方法可以为我国开展技术预见效果评估提供借鉴，并有利于进一步提高我国技术预见活动的科学性和有效性。