枣庄市教育扶贫政策执行研究

摘要：文章运用史密斯政策执行模型分析了山东省枣庄市教育扶贫政策的实施情况，认为该政策在政策协调、资源整合、目标群体认同等方面实施较好，但在政策目标合理性、政府监管能力、目标群体参与度等方面尚存不足，需通过完善政策制定机制、加强政策监督力度、培养目标群体教育观念、改善政策执行环境等方式加以改进。

关键词：教育扶贫，精准扶贫，史密斯模型，枣庄市

一、引言

教育扶贫是阻断贫困代际传递的治本之策，对于提高贫困群众生活水平、保障贫困群众基本权利、推动贫困地区脱贫致富具有基础性意义。近年来，山东省枣庄市在教育设施改善、师资队伍强化、学校结对帮扶、困难学生资助救助等领域积极开展教育扶贫工作，于2020年圆满完成脱贫任务。本文基于史密斯政策执行模型的视角，对枣庄市执行教育扶贫政策的过程进行分析，发现政策执行过程中存在的问题，并为枣庄市在乡村振兴战略背景下巩固教育扶贫成果提出建议。

二、枣庄市教育扶贫政策执行过程分析

在《政策执行过程》一文中，史密斯（T. B. Smith）提出了影响政策执行的四个变量：理想化政策、执行机构、目标群体和环境因素。四个因素在政策执行的过程中会相互影响，形成张力；通过对这四个因素进行分析，可以评估政策的执行情况，并分析政策执行过程中出现的问题。本文即根据史密斯政策执行模型，对枣庄市教育扶贫政策的执行情况进行分析。

（一）理想化政策

理想化政策是指政策本身所追求的理想表达方式。对于枣庄市的教育扶贫政策，本文拟从政策协调性与政策合理性两个角度进行分析。

1. 政策协调性。在政策协调性方面，从与产业扶贫、就业扶贫等其它扶贫政策的协调性来看，枣庄市在职业教育领域制定了贫困家庭劳动力免费培训政策，鼓励职业院校面向贫困家庭开展多种形式的继续教育和培训，这一政策与枣庄市的就业扶贫政策充分协调。

而从政策自身的内部协调性来看，在政策类型上，枣庄市的教育扶贫政策涵盖了教育基础设施改善、师资队伍强化、学校结对帮扶、职业教育资源拓展、困难学生资助救助等教育工作的各个领域；在政策跨度方面，枣庄市的教育扶贫政策涵盖了学前教育、基础教育、高中段教育和高等教育四大學段。应当说，枣庄市的教育扶贫政策内容全面、细节完善，具有较强的协调性。

2. 政策合理性。在政策的合理性即政策目标的可达成性方面，枣庄市教育扶贫政策存在着目标制定过高的情况，未能完全结合基层工作的实际。在《市“十三五”脱贫攻坚规划》中，教育部门设置了“农村贫困地区2017年义务教育巩固率达到95%以上、学前教育和高中阶段毛入学率均达到80%以上”的目标。然而，在2015年，枣庄市农村地区的学前三年教育毛入园率为69%，高中段教育毛入学率为64%，在2个学年内实现80%以上的毛入学率目标存在一定难度。此外，个别市（区）为督促各镇村完成工作，对市定目标层层加码，更加大了贫困村的工作负担。

因此，为完成上级任务，部分贫困村出现了虚报谎报工作成果的情况。例如，某市辖区教育局提高了市教育局的要求，规定“2017年底高中阶段入学率必须达到85%”，但该区某村2017年实际入学率为76%；村干部为通过上级的检查，伪造了部分学生的材料。 这一案例一定程度上反映出枣庄市教育主管部门在设定目标时未能完全考虑基层工作实际，致使部分贫困村难以在短期内完成既定任务，只能采取瞒报、谎报等措施应对上级检查。

（二）执行机构

执行机构，是指政府机构中负责政策执行的组织。笔者拟从政策执行能力、资源整合能力和监管规制能力三个角度对枣庄市教育扶贫政策的实施情况进行分析。

1.政策执行能力。在政策执行力方面，枣庄市构建了市、区、镇、村四级书记一起抓扶贫、逐级落实责任制的政策执行机制。同时，针对基层扶贫人力资源不足、工作任务较重的问题，枣庄市政府向每个扶贫重点村下派了“第一书记”或驻村工作队协助村两委开展脱贫工作，提高基层执行政策的效率。

2.资源整合能力。在整合人力、物力、财力等资源方面，枣庄市组建了由市政府牵头、各市属机关事业单位参与的市扶贫开发领导小组。在市扶贫开发领导小组的框架下，市教育局与市财政局、市人社局等机构通力合作，共同落实学杂费减免、助学金发放、硬件设施建设等教育扶贫政策，展现出较强的资源整合能力。

3.监管规制能力。在监管规制方面，枣庄市建立了扶贫系统内部监督与外部监督两种渠道。在内部监督方面，枣庄市建立了年度脱贫攻坚督查巡查制度和项目实施信息通报制度，市扶贫开发领导小组不定期对重点部门、重点区域开展督查，及时通报情况，限期整改问题。同时，枣庄市不断强化扶贫资金管理机制，加大内部审计检查力度，对资金的使用进行全过程监督。而在外部监督方面，枣庄市建立了扶贫资金项目信息公开制度，确保每一笔资金都在阳光下运行。

然而在实践中，贫困生资格识别、扶贫信息上报等工作主要依靠各村村干部完成，上级部门难以在事前和事中进行监管；而广大贫困户文化水平较低，自下而上的监督能力不足，亦为部分村干部的违法违规行为提供了空间。例如，2017年，某村村主任宋某利用自身权力违规为其亲属子女3人办理了学前教育政府助学金，直到2019年区教育部门排查学籍时方才发现。 应当说，各级政府部门在完善扶贫资金监管、杜绝违法行为方面仍有完善的空间。

（三）目标群体

目标群体是公共政策所直接作用的对象。一项政策若要顺利执行，离不开目标群体的参与和认同。枣庄市教育扶贫政策减轻了贫困群众的经济负担，改善了贫困地区的教学条件，提升了农村贫困学校的教学水平，得到了贫困群众的充分认可。2020年，全市农村贫困人口集中区域义务教育巩固率达98%以上，学前三年教育毛入园率和高中阶段毛入学率均达94%以上。然而，也有少部分群众受“贫困文化”影响，对教育扶贫的重要意义认识不足，认为让子女继续接受教育是“浪费时间”；部分贫困学生学习积极性较差，接受教育的态度并不积极。这些问题都对教育扶贫政策的实施造成了一定影响。

（四）政策环境

环境因素，是指政策运行進程中所面对的影响执行或者被执行的因素，主要包括政治环境、经济环境、社会环境、文化环境等。良好的环境对于政策的顺利执行起着至关重要的作用。

1.政治环境。精准扶贫政策与中国共产党“以人民为中心”的发展理念相契合，与“两个一百年”奋斗目标相适应。而教育扶贫作为消除贫困的治本之策，是精准扶贫过程中的重点环节，得到了各级政府部门的大力支持。

2.经济环境。近年来，随着枣庄市经济的迅速发展，各级政府的财政收入亦得以增加，在全市范围内配置扶贫资金的空间更大、能力更强。“十三五”期间，全市累计完成教育扶贫投资20余亿元，发放助学金2.7亿元，办理助学贷款3.8亿元，20余万人次贫困生得以受益。良好的经济环境，为枣庄市的教育扶贫工作提供了坚实资金保障。

3. 社会环境。教育扶贫政策的实施同样受到社会环境的影响。与城市学校相比，农村学校的工作待遇与基础设施都较差，增加了教育扶贫政策落地实施的难度。受社会环境影响，部分年轻教师往往将农村学校作为“跳板”，难以真正扎根农村；经验丰富、年富力强的城市教师同样难以长期在贫困学校任教。应当说，教育扶贫政策的实施虽缩小了城乡教师水平的差距，但离实现城乡教育均等化的目标仍有很大空间。

4. 文化环境。在文化环境方面，部分贫困户受“贫困文化”的影响，出现了“等靠要”“甘做贫困户”等思想，脱贫意愿不强烈；部分贫困户对于教育“拔穷根”、阻断代际贫困的重要意义认识不足；部分贫困生学习能力较差、学习热情不高，不愿继续接受教育。这些情况的出现一定程度上影响了实施教育扶贫政策的深入实施。

三、巩固枣庄市教育扶贫成果的建议

通过史密斯模型对枣庄市教育扶贫政策的实施情况进行分析，笔者认为，枣庄市的教育扶贫政策在制定与监管过程中存在不足，社会环境和文化环境因素亦给政策的深入实施带来了阻力。随着脱贫攻坚战于2020年取得全面胜利，枣庄市农村工作的重点正逐步转移到提升脱贫质量、实现乡村振兴上来。由此，本文运用史密斯政策执行模型对乡村振兴战略背景下枣庄市巩固教育扶贫成果提出建议：

（一）完善政策制定机制

针对枣庄市教育主管部门在政策制定过程中暴露出的目标过高问题，政府部门应不断完善政策制定机制，在制定政策的过程中牢固树立理论与实践相结合的观念，一切从客观实际出发，以群众路线为指导，深入基层、深入实地、深入群众进行调查研究，广泛征求各方意见，不唯书、不唯上、只唯实，如此方能使制定的政策符合客观实际与事物规律，增强政策的执行力。

（二）加强政策监督力度

针对教育扶贫过程中出现的虚报谎报、套取资金等违法违纪行为，政府部门应进一步加大监管力度，使政策真正惠及广大人民群众。首先，政府部门应对资金的流动与使用实行更为完善的管理，健全动态跟进式资金监管机制，从制度上减少资金使用中的漏洞。其次，要不断健全责任追究机制，将具体责任落实到个人，加大对违法违规行为的查处与通报力度。第三，政府部门可探索通过购买服务的方式，引入第三方监督政策执行情况，及时发现问题。最后，基层干部在执行政策时应进一步完善政策的宣传方式，针对目标群体的个性化诉求进行一对一宣讲，使目标群体对政策的把握更为清晰明确，盘活自下而上监督的渠道。

（三）培养目标群体教育观念

如上文所述，贫困群体较低的素质、狭隘的视野与落后的思想影响了其对教育扶贫政策的参与度与认同度。因此，若要巩固教育脱贫成果、实现乡村教育振兴，就必须从根本上破除贫困文化的束缚，提高已脱贫群众接受教育的意愿。针对已脱贫的家庭，政府部门应加强宣传力度，引导其配合国家的教育工作。对于广大农村学生，政府部门和学校教师应为他们树立“知识改变命运”的观念，激发他们主动求学的意愿，增强他们努力摆脱贫困、追求美好生活的信心，促使他们养成自强不息、勤奋刻苦的品质，在潜移默化的教育中使广大农村群众从政策的被动接受者转变为政策的主动践行者。

（四）改善政策执行环境

针对农村教师待遇较低、条件较差等环境问题，相关部门应进一步完善乡村教师待遇，落实“县管校聘”政策，提高乡村教师在职称评比、工资福利等方面的待遇（如将有农村学校任教经历作为中高级教师评选的优先条件），提高贫困地区教师的工作积极性。同时，针对城乡教育水平差距较大的问题，政府部门应进一步完善乡村教师支持计划，推动城乡教师合理流动和对口支援，解决乡村中小学教师结构性缺员问题（如要求城镇向乡村交流的教师中高级教师的比例不低于20%），从根本上改善乡村教育政策的执行环境，提升乡村教师的吸引力。

五、总结

本文运用史密斯模型对山东省枣庄市的教育扶贫政策的执行情况进行了分析，并对枣庄市在实施教育扶贫政策中出现的问题提出了建议。文章认为，枣庄市教育扶贫政策在政策协调、资源整合、目标群体认同等方面实施较好，但在政策目标的合理性、政府监管能力、目标群体参与度等方面尚存不足，需通过完善政策制定机制、加强政策监督力度、培养目标群体教育观念、改善政策执行环境等措施不断改进。

参考文献：

[1] Thoma B Smith. The Policy Implementation Process [J]. Policy Science， 1973（4）： 197-209.

[2] 枣庄市教育局办公室： 2019年度全市教育行业扶贫工作要点[R]. 枣庄： 枣庄市教育局， 2019.

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[5] 李钊， 谭刚. 教育扶贫视阈下乡村教师支持政策执行效果研究——基于史密斯政策执行理论模型[J]. 湖北农业科学， 2019 （17）： 143.

[6] 刘玉瑛. 党领导下的政策制定与政策执行机制良性互动研究[J]. 理论视野， 2020（11）： 82-87.

（作者简介：李嘉源，中国社会科学院大学本科在读，研究方向：行政管理）