“行业熟悉社会”的内部性问题及监管优化研究

郭剑鸣 刘洁

摘要：我国狭隘的分行业监管体系容易使监管机构与监管对象之间存在紧密的利益依存关系，并逐渐形成内循环的“行业熟悉社会”。这一结构特征在能源行业尤为突出，也是能源行业监管合谋、失效和腐败多发的体制性因素。因此，在行业监管中，应该通过集成化、扁平化的结构再造，促进多行业监管干部轮换和跨界、异地交流任职，杜绝监管干部在监管机构和被监管产业间的交叉任职，更多采取飞行监管、智慧监管等监管优化措施打破监管者与监管对象间的“熟悉社会”生态，斩断行业内部熟悉关系的链条。

关键词：行业熟悉社会;内部性;能源监管腐败

中图分类号：C916 文献标志码：A 文章编号：1007-9092（2021）04-0090-009

一、问题的提出

费孝通先生在《乡土中国》中提出了“熟人社会”这一社会关系概念。熟人社会也称为小圈子社会，在这样的社会关系中，人们以自己为中心，按照与自己的亲疏关系，形成了水波纹式的差序格局。①在这种差序格局里面，每个人的圈子基本可以分为四层：最里层的是自己，其次是家人，再次是熟人，最外层是生人（见图1）。人们处事的准则不是法律法规，而是根据关系的熟悉程度对不同的“圈子”运用不同的道德标准，它实质上是一种利益交换关系，对熟人按照人情办事，给予特殊利益是被容忍的，对生人圈遵循公平法则，大家都按规则办事。中国长期以来作为典型的农业社会，以群体为本位，以家为中心，以亲缘关系、地缘关系或熟悉关系为纽带而形成的相对封闭的社会即被称为“熟悉社会”。

从“乡村熟悉社会”演化为“行业熟悉社会”是我国工业革命进程中规范性文化构建不足与传统文化强势渗透的结果。一方面，我国改革开放之初的城市居民大多数是20世纪70、80年代从乡村进到城里的，乡村社会的熟悉关系在这些城市化基础极其薄弱的居民中根深蒂固地存在着;另一方面，如能源、交通等自然垄断行业和证券、金融等政策性垄断行业，从各市场主体的企业到实施监管监督的行政机关、事业单位形成了一个个相对封闭的行业区域。在这些行业区域工作的人们由于长期的“内循环”流动，极大地稀释了现代规则的权威，各种人情结构和潜规则犹如钢筋与混凝土一般结成了紧密而封闭的熟悉关系，即一种由制度规定、行业特性划分和熟悉关系等形成的“行业熟悉社会”。

封闭性关系網络是腐败的重要载体，而人情则是腐败的重要诱因。谭志坤：《腐败的人情成因及其超越》，《求实》，2017年第5期。在“行业熟悉社会”中，行业内部的人们除了由血缘、地缘形成的熟悉关系，更容易因为行业内部人员流动和交往的频次不断增加，通过业缘、姻缘、趣缘等各种关系联系起来。这些关系链共同编织了一张庞大而又更加紧密的行业内部关系网络。在“行业熟悉社会”里，亲情、友情、同窗情、老乡情等人情关系不断侵袭制度规则，严重削弱制度规则的效力。

我国能源行业的“熟悉社会”特征尤为突出。由于专业条块划分，能源行业又进一步细分为电力、石油、煤炭等多个行业。在各个细分行业内部，同学、师生、同事、亲友等各种熟悉关系交织，成为了典型的行业熟悉社会。正如近10年来以电力、石油、煤炭为代表的能源行业腐败窝案频发所展示的那样，该领域的政府监管内部性问题极为严重。在2013年发生的贪腐窝案中，中石油集团内部有大大小小40余名高管涉入。2014年，由煤炭司窝案所牵涉出的煤炭行业落马的高管也有18名。在中纪委两轮巡视期间，神华集团共处理271人，其中给予党纪政纪处分101人，对25个基层党组织通报批评和诫勉谈话。作为能源监管机构的能源局也成为了中国政府腐败的重灾区。根据中纪委公布的相关数据统计，国家能源局成立10年，历经4任局长，前后合计被查2名局长（正部级）、3名副局长 （正局级）、8名司局级干部，令人震惊。刘再春：《能源行业腐败特点、趋势与治理对策研究》，《中国领导科学》，2015年第11期。

因此，研究“行业熟悉社会”对我国政府监管到底产生了什么样的影响？以及如何破解中国传统文化及其衍生的工作场景对政府监管执纪的约束性难题？等问题对我国政府监管创新的意义不言自明。本文着力探究行业监管体系与“行业熟悉社会”的互嵌何以催生行业的内部性问题，以及进而导致监管的内部性与腐败滋生的机理机制，从而寻找行业监管体系创新的理论逻辑和现实进路。

二、文献回顾与分析框架

对内部性问题的关注，学界首先是从经济学视角涉入的。《新世界词典》第二版将“内部性”一词定义为“内在的、固有的、必要的本质或属性”。美国经济学家史普博在《管制与市场》一书中，将“内部性”定义为“由交易者所经受的但没有在交易条款中说明的成本或效益”，如产品与服务质量、虚假广告、生产安全等问题。丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》，余晖、何帆、钱家骏、周维富译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第 64 页。国内学者程启智把产品和服务质量、虚假广告、生产安全、市场失灵概括为内部性。程启智：《内部性与外部性及其政府管制的产权分析》，《管理世界》，2002年第12期。总体上，是把“内部性”解读为交易中的信息不对称而导致的利益不对称问题。因此，可将“内部性”概念表述为“在经济交易参与者之间交换但没有在交易条款中反映的商品束”，是信息不完全的情况下低效率的产权交易所造成的成本，它表现为交易参与者不能获得交易的全部潜在收益，交易一方对另一方所应获得的潜在收益进行攫取，或者将其应承担的成本在对方不知情的情况下转嫁给对方。

由于内部性问题的存在，监管权就有“孽息”产生的空间。查尔斯·沃尔夫从不当收益的视角提出了三个假定，分析了其间的机理机制：查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，谢旭译，中国发展出版社1994年版，第60-73页。一是某种特定的非市场组织的目标就是生产一种并不明确的最终产品;二是某些内在性趋向于把重要机构人员的收入以及非收入津贴最大化;三是某些特定内在性的产生是由于一个利益集团成功控制了特定的非市场组织，并从中不断获得好处。政府的监管行为通常符合以上三个假定，并会带来政治交易成本和管理交易成本，使政府管制机构本身产生内部性问题。政府监管内部性意味着公共机构从政府决策者自身的利益出发，偏离公共目标，将政府监管机构变成满足自身特殊利益的工具，导致政府监管腐败和失效。史普博则从额外成本的视角分析了内部性问题产生的原因。丹尼尔·F·史普博：《管制与市场》，余晖、何帆、钱家骏、周维富译，上海三联书店、上海人民出版社1999年版，第 65 页。一是在存在风险的条件下签订意外性合约的成本;二是当合约者行为不能完全观察到时所发生的观察或监督成本;三是交易者收集他人信息和公开自身所占有的信息时发生的成本。在政府监管中，由于存在应当披露而没有披露的成本收益等信息，使政府监管机构有可能与被监管企业合谋，将成本转嫁给居民，政府监管的内部性问题就随之产生。监管政策缺陷也会造成政府监管主体之间的信息不对称，下级政府在贯彻上级指示时发生较大偏差，导致结果与初始目标背道而驰等，这也会造成政府监管的内部性问题。

如果说经济学对内部性问题与监管腐败发生的解释主要是从交易过程入手的话，那么近年来社会学者循着费孝通的差序格局理论入手探究中国政府治理的内部性问题则触及了交易主体结构和治理结构的缺陷，提出了不少有益见解。比如，“小圈子”庇护论认为中国传统家族、宗族、同乡、校友、朋友等人情关系社会形成的“小圈子”或“准团体”为权钱交易、以权谋私等腐败行为提供庇护，小圈子内部人员建立起了长期合作的交易关系，且非常隐蔽，导致腐败行为难以被发现;金爱惠、赵连章：《论中国传统人际关系对腐败的影响》，《东北师范大学学报》，2010年第3期。“小圈子”土壤论认为，由人情而形成的封闭性关系网络容易打破执法官员法理规则的边界，亲缘、血缘等人情关系在牟取私利的交换过程中增添了彼此间的信任从而给政府官员腐败以土壤;谭志坤：《腐败的人情成因及其超越》，《求实》，2017年第5期。“小圈子”合谋论认为特殊的社会关系也可能破坏政府治理结构对腐败的“免疫力”，认为中国人情关系在政府内部官员之间形成的横向平行与纵向垂直的关系网络勾结，造成可靠性预期和合谋而导致集团腐败。周赟、赵晖：《集团腐败：基于社会关系视角的解读》，《北京行政学院学报》，2017年第1期。因此，反腐败还需要改革中国传统人际关系所建立的社会关系结构和权力结构，消除权力腐败赖以发生、蔓延和延续的土壤。彭宏伟、张卫东：《透析“差序格局”背景下的公共权力腐败》，《北京行政学院学报》，2010年第1期。特别是一些特殊行业，比如医疗、金融、能源等有着丰厚寻租空间的领域，“小圈子”的交织力和破坏力极强，“熟人社会”关系几乎造成相关监督执法无从入手，王小金：《熟人社会中医疗机构执纪监督的困境和出路》，《廉政文化研究》，2017年第3期。需要有针对性地斩断“熟人社会”的作用链，才能实现执纪监督模式从差序格局向平等格局的转变。

显然，如果仅仅抓住信息不对称与内部性的关系，或者只看到行业结构的特殊性，都不能全面地窥探行业熟悉社会的效率流失与监管腐败的逻辑。结合经济学与社会学的相关研究，就可以清楚地洞悉内部性是如何在行业熟悉社会中膨胀并降低行业效率滋生行业腐败的。这就犹如一个环环相扣的闭锁链条：长期近亲繁殖（部属行业院校培植学缘关系、单帮技术传承培植师徒关系、内退内补用工方式培植血缘关系）钩织了紧密的利益关联结构，专业化监管放大了信息不对称引发的权力寻租空间，内循环式的监管角色互换（工作人员在监管机构与监管企业间流动）降解了正式规则的权威。因而，在“行业熟悉社会”中就容易滋生“想寻租”-“能寻租”-“敢寻租”的逆廉洁治理结构。当前行业监管治理中存在的问题恰恰就出在不针对行业内部的社会结构特征和专业化的监管格局，而是简单地将注意力集中在破解监管的信息不对称与内部性的关联上，但信息不对称本身又会导致政府监管失灵，从而常常陷于矛与盾的掣肘中。

因此，在观察行业“熟悉社会”运行的内部性问题时，必须紧紧抓住交易收益内部化与行业小圈子治理结构的交织关系所产生的治理效能内卷化。归纳上文综述可以发现，这种交织关系主要是通过三条路径演绎的：一是小圈子“潜规则”利益输送关系，洗白不当得利，并使之内部化;二是小圈子抱团相互“庇护”与圈外形成非对称信息博弈，并通过这种不正当竞争优势将额外收益内部化;三是小圈子内部的层级关系直接转化为正式组织的“委托-代理”关系，将公共资产及其收益内部化侵吞。循着这三条路径便可以清晰地窥视行业“熟悉社会”是如何以利益内部化为核心不断将监管内部化而导致监管腐败的逻辑链，即“关系不对称—信息不对称—利益不对称”的递进演绎过程。通过这一分析框架不仅可以从内在和外在的治理结合上系统地观察行业内部性问题的政府监管环境，还可以进一步洞察监管监督内部化的问题。因为，对监管的监督主要来自监管系统内部的上级机构，这意味着政府监管内部性问题会进一步衍生为政府监管监督的内部性问题。因而应针对内部利益的关联问题设立专门的监督机制予以解决，或者更多地与立法、司法和社会监督形成紧密合作，开展网络化的合作监督。郭剑鸣、蔡文婷：《不可完全合约、内部性与城市公用事业政府监管的行政监督惰性》，《学习与探索》，2019年第4期。

三、能源行業“熟悉社会”诱发的内部性交易关系

通过收集和梳理党的十八大以来能源行业这一典型的行业熟悉社会中监管官员与被监管产业合谋发生的4个腐败窝案（文中按先后次序编号为A、B、C、D），即刘铁男案、许永盛案、魏鹏远案和张喜武案。盘点案中关键岗位人物（文中按主次地位编号A甲、A乙…/B甲、B乙…/C甲、C乙…/D甲、D乙…）之间的“熟悉社会关系”，便可以洞察能源行业内部性交易是如何削弱能源监管效能，并进一步演化为持续性腐败的路径的。

（一）小圈子“潜规则”利益输送关系

小圈子的社会结构来源相对广泛，但要形成紧密的利益关联型小圈子则主要源于血缘、亲缘、学缘和业缘关系。利用这些特殊关系开展权力寻租是许多腐败案件共同的特征，能源行业也不例外。特别是由于能源和金融行业被誉为现代生产、生活的“任督”二脉，行业吸金和攫取灰色利益的能力强大，因而依赖特殊纽带形成小圈子“潜规则”利益输送关系，洗白不当得利并使之内部化，往往被权力寻租者认为是可靠的选择。“潜规则”原本是指传统社会中“官僚集团内部和各集团之间在打交道的时候长期遵循的一些未必成文却很有约束力的规矩”。吴思：《潜规则：中国历史中的真实游戏》，云南人民出版社2001年版，第2-3页。但只要“潜规则”发挥作用的内在需要和外在环境还未完全革除，这种小圈子利益输送关系就会持续演绎。小圈子“潜规则”利益输送关系产生的基本条件是固化的利益捆绑，其强化条件是小圈子的范围。一般来说，紧密的血缘、亲缘、业缘和学缘都能满足基本条件，而小圈子形成后，如果不断扩围，由于圈子不可控因素增多，则小圈子利益输送的刚性会逐渐弱化。能源行业2013年和2014年被查处的两位高层团伙腐败案便可清晰显露出这种“潜规则”利益输送并不断强化演变为窝案的痕迹。我们分别以A案和B案表述。

在A案中，甲是能源部门负责人，乙是其子，丙和丁是接受能源部门监管的企业负责人，他们和乙有紧密业缘关系。丙和丁长期请托乙，再利用其父甲手中的项目审批监管权，监守自盗，为丙和丁公司的项目审批提供便利，丙和丁把巨额财物输送给乙。其中，甲是权力寻租人、其子乙是利益输送的中间人、相关能源公司丙和丁是圈内请托人，三者构成“铁三角”式的利益输送关系。由于甲与乙是父子关系，乙与丙和丁是共同业务关系，都具备相对固化的利益捆绑条件，而甲与丙、丁又是行业监管者与监管对象关系，有寻租与请托发生的关联条件，因此，甲-乙-丙、丁发生的所有利益输送关系都会在封闭的小圈子中循环，且丙、丁的范围可控。这种内部利益输送便长期持续达10年之久，这是行业熟悉社会内部性行为的典型特征。

在B案中，甲是乙、丙的直接上级，曾在同一办公室共事多年，丁先后为乙、丙的下属，4个人都出身于同一机关处室，后来又梯次接班主管电力业务，在系统内人际间的地位相对固定，上下级关系比较固化。这种相对封闭没有外在嵌入的人事关系为他们滋长特殊的熟悉社会提供了体制性“沃土”，形成了系统内不成文的科层式审批“潜规则”。即：局长没有指示司长不发话，司长不发话处长不办，处长不发话科员不处理，久而久之便构筑起“针插不进”“水泼不进”的“山头主义”。于是4个人利用手中的审批权在遍布全国各地的能源项目审批中收受贿赂，屡试不爽。在这个小圈子“潜规则”利益输送过程中的收益是利益均沾，一荣俱荣或一损俱损。该窝案诱发的基本条件就是紧密且难以复制的业缘关系，而不断强化的条件是长时间没有外来关系的嵌入，使小圈子一直未被打破或断链。倘若4个人没有如此紧密的梯次接班的业缘关系，他们或许就只能是一般同事关系，那么小圈子便难以成形。如果之后有新的外来人事关系嵌入，断开了他们之间的紧密业缘关系，即便是小圈子已初步搭建，也会害怕劣迹显形而浅尝辄止。因为，人员流动是熟悉社会成长的克星，也是阻止内部性和提高腐败成本的利器。但由于长期受专业化监管思维的影响，我国横向分领域切块监管的体系比较强势，给行业外力量的嵌入设置了重重体制障碍。其结果就是，人员的横向流动多是系统内循环，纵向流动的梯次接替便成为内部性问题的推手。

（二）小圈子抱团“庇护”的非对称博弈关系

为提高专业化管理水平，我国在解放初和恢复高考时的两个阶段建设了不少行业性的专业院校，为我国各行各业的正规化、专业化发展培养了一大批专业技术人才和管理人才，成为各个时期的行业骨干。但是这也同时助长了行业“内循环”的员工队伍发展和工作环境。在1998年高校扩招前，我国高校学生的分配制度沿袭着以往“谁家的孩子谁家抱”的做法，大多是所属行业内部消化，因此，各行业的学缘近亲繁殖现象较为普遍。那些效益好的垄断行业尤为突出，出现了不少高校成为“×××黄埔军校”“×××摇篮”和“×××沃土”的行业“内循环”人才培养格局。能源行业当然也是如此，甚至发生了震惊全国的“亿元司长”腐败案。在C案中，甲与乙均毕业于国内同一所矿业学院，入学时间只差半年，彼此之间感情深厚，经常聚会。一个执掌监管机构、一个执掌行业龙头，两人利用同窗好友的情谊缔结了行业监管官员与被监管企业的熟悉关系，构建了项目审批利益输送的利益同盟，合作操控重点合同煤招标、审批和定价权。甲拥有决定重点合同煤招标、审批和定价的完整信息，乙是重点合同煤的重要供应企业，并与丙、丁等同类企业构成竞争关系。由于甲和乙的特殊关系，乙也就间接拥有了重点合同煤招标、审批和定价的完整信息，构成了对丙、丁等同类企业的非对称博弈优势，并不断对他们产生挤出效应，逐渐固化为政府监管下的垄断，滋长了国有资本经营委托代理链中的道德风险，许梦博、戚振宇：《委托代理、道德风险与国有资本经营的预算约束——基于非对称信息博弈论的视角》，《江汉论坛》，2016年第9期。同时也降低了政府监管效能和行业资源配置效率。李芳、马鑫、洪佳、叶春明：《政府规制下非对称信息对闭环供应链差别定价的影响研究》，《中国管理科学》，2019年第7期。乙在稳定获得招标合同后，将其中超额收益输送给甲，于是持续的小圈子“庇护”+非对称博弈优勢便长期维系了下来。

（三）小圈子“委托-代理”关系AB角转换

受专业化的行业监管体制约束，我国特殊领域的监管机构与被监管的国有企业关系相对固定。不过，其中的中高层职员常常可以发生AB角角色转换，即任职监管机构的干部可能下派到相关重点企业任职，重点企业的高管也可能转任公务员，执掌监管机构。这样监管者与被监管者之间就容易陷于“三十年河东、三十年河西”的角色模糊地带。久而久之，监管者与被监管者便混为“一家人”，滋生“留一手”的监管思维，使得监管履职往往难以到位，而监管合谋、监管俘虏与被俘虏的事例则时有演绎。在这种特殊的行业熟悉性社会场景中，人们可以完整地理解政府管制俘虏理论的代表人物施蒂格勒的三个假设的思想真谛：第一，政府权力与利益集团的利益交易假设;第二，规制者效用最大化假设;第三，政府规制向特定利益集团输送收益假设。施蒂格勒：《产业组织和政府管制》，潘振民译，上海三联书店1989年版，第210-241页。因此，被管制产业与不受管制产业相比未必有更高效率或者更低的价格。原因很简单，监管者与监管的行业之间完全有利益合谋的动力。在能源行业，这种AB角转换发生利益关联式腐败的案例并不鲜见。以合谋侵吞国有资产的D案为例，甲曾经两度AB角转换，在煤矿监管机构丙和大型煤矿企业丁之间转换工作长达20余年。与之形成合谋关系的乙，则有着与甲逆向转换的经历，由企业丁转换到监管机构丙。这种多次监管者与被监管者的AB角关系转换经历，不仅助其轻松地打通产业和监管机构的关系网络，而且更便利地将原本非正式社会中的小圈子上下级层级关系转换为正式组织的“委托-代理”关系，使得监管者与被监管对象之间的界限模糊，使得熟悉社会关系进一步加强。这客观上为监守自盗、合伙私分国有资产打开了方便之门，损害了丙、丁的利益。

综合上述由小圈子熟悉社会关系衍生的4个窝案特征，有三个共性因素：一是行业内部长期的上下级关系容易缔结利益同盟;二是外部力量很少嵌入其中，权力在小利益团体中封闭运行，给权力制约和监督带来困难;三是互相制衡的双方或多方权力主体又经常发生AB角转换，更加容易产生共谋和非法协作倾向。与一般腐败案发生的过程相比，更有隐蔽、强化和持续的条件。只要断开其中由血缘、学缘、亲缘和业缘等非正式纽带与监管官员建立的熟悉关系，腐败窝案和内部性监管问题就不会形成恶性循环的闭锁性强化（如图2所示）。

四、抑制“行业熟悉社会”内部性滋长的监管新机制

在“行业熟悉社会”中，建立有效克服内部性问题的监管长效机制，必须深入了解“行业熟悉社会”的特性，有针对性地为熟悉关系滋长设立重重“防火墙”，防止熟悉关系发展成为利益同盟进而成为利益输送的链条。结合能源行业监管者与被监管者之间的各种熟悉性社会结构特征及其滋因，要抑制其中的内部性问题，必须从以下四个层面优化相应的监管机制：

（一）跨行业集成化监管机制

监管体系按领域和行业分别设置，相互之间没有整合的通道，比如银监、证监、能监、安监、食监、药监等等，这与计划经济时代按产品领域分设八个机械工业部时的思维如出一辙，借专业化之名，行内部监管之实。专业化的行业监管壁垒是行业熟悉性社会滋长的根本性体制土壤。这种机制是假设风险呈现的特征和规律为一个一个串联模式，即行业风险是分离的，因而分别将上述风险的管控和处置交给不同的行业监管机构。实际上，现代风险特别是智慧社会风险的真实发生规律是相互关联的并联模式，几乎没有人相信“炒房”与银行信贷宽松、地方对土地财政不相关。同样，能源短缺风险与能源垄断风险也是一体关联的，只是我们以前不足以掌握或者不愿意主动分享风险间的并联共生的充分信息。在智慧社会的技术赋能下，发现风险间的并联特征已非难事，如果继续按风险串联模式设置监管体系，就会因严重的内部性问题而陷入“内卷化”低效，无异于作茧自缚。在智慧社会模式下，人类具备了运用大数据、智能算法、人工智能、5G通信等一系列先进技术手段来挖掘、寻找跨界跨层风险相联的诸多条件。因而，监管体系改变原有的分领域、分专业的壁垒式设置，转向跨界集成设置，建立包括政府、企业和消费者在内的多元主体共同参与的协同平台监管模式便是理性的选择。刘长玉、于涛、马英红：《基于产品质量监管视角的政府、企业与消费者博弈策略研究》，《中国管理科学》，2019年第4期。因为，一旦打破行业监管界限，推进多行业监管干部轮换，就可以破除行业熟悉关系滋长的纽带，消除同行形成的封闭圈子，打破监管机构长期上下级关系，斩断形成利益共同体的各种非正式关系链条。就能源行业监管而言，首先，要着眼于大能源监管的思维，打破电力、煤炭、石油、天然气的细分行业壁垒，在大能源的范围内调动监管干部或施行混业监管;其次，加强典型行业通行的监管法律法规建设，破除专业领域规范壁垒，为跨行业监管干部轮岗提供法规保障;最后，还需要重点关注权力寻租密集环节和重要岗位监管干部的履历，定期调整监管职责和权力范围，避免重蹈监管干部在同一岗位或同一监管领域几十年不变化而形成的越织越宽的利益输送链条。

（二）跨地域扁平化监管机制

监管体系纵向分层，以垂直管理為主，地方横向参与的可能性较低，使得监管体系高度科层化。与行业化监管体系设置的思维一样，高度科层化监管机制所依据的风险发生逻辑也是错误的。众所周知，分权构想都源自对风险认知的信息不对称假设而选择“委托—代理”模式，仿佛纵向分层越多越触底，监管体系发现风险就越精准。实际上，风险源发生地政府不能成为风险监管体系的主要整合者，高度科层化的监管体系会因“‘条块和职能分割而存在众多‘缝隙”，产生明显的风险甄别和处置短板。王浦劬、汤彬：《当代中国治理的党政结构与功能机制缝隙》，《中国社会科学》，2019年第9期。因此，需要依托智慧监管技术赋能，通过智慧监管的平台化建设实现监管“职能—信息—人员”的扁平化整合，减少风险甄别和人员轮换的地域和层级壁垒，实现干部定期异地交流，增加飞行监管频次，破除同地域行业熟悉关系。因为，监管干部在同一地区任职时间越长，与该地区行业内部人的关系也就越熟悉。不同地域和不同层级的监管干部频繁交叉任职，不会给业务履职增加太多成本，却会大大增加行业熟悉社会滋长的时间和资金成本，特别是形成不当利益关联的“小圈子”成本。飞行监管作为一种监管部门开展的不预先告知的监督检查，具有突击性、独立性、高效性等特点，可以增加原有监管体系与行业合谋行为的暴露风险。因此，综合采取扁平化监管、主要监管领导岗位异地交流任职和飞行监管机制会大大降低监管与产业建立熟悉关系并合谋的可能性。

（三）监管职业化机制

职业化是现代监管队伍正规化建设的方向，与以往那种监管干部在监管机构和被监管企业间交叉任职的狭隘的行业内部专业化路径不同。监管职业化是基于长期岗位执业而养成职业监管“价值-素质-能力-标准”的过程。由于能源行业地位的特殊性，电力、煤炭等行业中的企业基本都为国有企业，我国目前公务员和国有企业的高管之间的职业转换依然属于“体制内”交流。因此，能源监管机构的官员和大型国有能源企业高管相互调动，交叉任职的情形时有发生。这种AB角的转换虽然有利于形成换位思考的监管思维和全面掌握行业发展的规律，但不利于监管机构的公职人员养成职业化的监管价值观，也容易模糊监管职能的认知，软化甚至曲解监管执法标准。当然，这也不利于国企高管养成职业化的以市场为导向的经营观和经营能力。因为，无论是监管机构官员调入原先被监管的大型国企，还是原先被监管的大型国企高管转任监管机构的主官，都可能利用原有或现有公权力影响及其编制的关系网络在新的监管岗位或被监管岗位发挥非职业化的作用，其中的大部分影响力都可能诱发行业熟悉社会的内部性问题。如果任职于企业就可能助其采取非市场化手段为所在的企业或自己谋取利益，如果任职于监管机构则可能助其与企业合谋，收受贿赂甚至侵吞国有资产。推进监管职业化就是要通过与被监管行业分界而立威，形成独立的监管职业操守，破坏与被监管行业形成熟悉关系的网络，避免AB角内部循环执业造成的监管职责模糊、监管执法打折扣和留一手的职业预期等陋习。

（四）智慧监管机制

可以说，所有的内部性问题都是人为造成的，“行业熟悉社会”的内部性问题更是如此。解铃还须系铃人，破除行业监管内部性问题的最好手段就是利用智慧社会技术赋能的优势，构建智慧监管机制和平台，实现监管信息透明和对称，最大限度减少因为不当利益关联关系引发的人为干预，抑制监管者自由裁量权的滥用。国家能源局作为我国能源行业最高管理和监管机构，已经建设了一些专业化和地区性的“行政审批在线办事系统”和“风险信息及预警报告系统”，初步实现了事故、事件上报，隐患治理报告、计划信息填报，市场服务需求汇总等业务的信息化管理，一定程度上提高了行政审批的透明度，但关键监管业务和监管全流程的智慧系统建设还任重道远。比如，各类能源许可证的审核发放、能源投资项目的招投标、能源服务供应商的资质服务的智慧化;构建监管机构与监管对象涉及的监管信息无缝对接系统，实现监管数据分析的智能化、风险预警的自动化、能源监管政策研判的智慧化;基于信息共享、数据互联、开放包容、即时传输的全新理念、场景和手段组合的监管信息系统，打通政府监管过程“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的“最后一公里”等等。构建能源智慧监管平台，可以对能源领域重点监管事项的“决策—执行—监督”全过程运行信息进行数字化收集处理，保证监管及事后问责处置中涉及的對象、行为等事实性要素的证据链完整，避免事后调查可能产生的误差、误解和关说。为此，能源监管机构应全面推行监管立案-调查-复核-定责各环节信息的内网录入和电子归档，减少监管信息的人为过滤，提高监管系统内部的数据共享水平;同时，要专门组建智慧监管机构，建设数字化监管人才队伍，提高监管机构和人员利用智慧化手段调查、取证、分析和定责的能力。只有这样，才能降低监管过程的人为化影响，提升监管的智慧化程度，逐步铲除行业熟悉社会的内部性关系“土壤”。

可见，无论是理论分析抑或经验证明，都清楚地揭示出我国狭隘的分行业监管体系容易使监管机构与监管对象之间逐渐形成内循环的“行业熟悉社会”。这一结构特征在能源行业尤为突出，也是能源行业监管合谋、失效和腐败多发的体制性因素。因此，在行业监管中，应该通过集成化、扁平化的结构再造，促进多行业监管干部轮换和跨界、异地交流任职，杜绝监管干部在监管机构和被监管产业间的交叉任职，更多采取飞行监管、智慧监管等监管优化措施打破监管者与监管对象间的“熟悉社会”生态，斩断行业内部熟悉关系的链条，才能提高监管的廉洁性和有效性。

（责任编辑：林赛燕）