城建档案电子单套制管理技术研究

2021-08-27胡小琼

资源信息与工程 2021年4期

胡小琼，郑川

（1.长沙市城市建设档案馆，湖南长沙 410016；2.中南大学档案技术研究所，湖南长沙 410083）

随着信息技术的发展与社会信息化程度的提高，电子文件与建设工程电子文档的应用日渐广泛，传统的城建档案纸质归档在资源消耗、工程项目管理流程、档案利用效率等方面显现出诸多局限。在国家推进治理体系与治理能力现代化、档案工作面临数字化转型升级挑战的背景下，研究城建电子档案的单套制归档问题，具有重要的现实意义。

1 城建电子档案单套制管理进展

城建档案是指在城市规划、建设及其管理活动中直接形成的对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料［1］。城建档案涉及城市发展各环节信息，具有成套性、动态性、综合性和地方性的特点，对城市建设工作查考、城市记忆承载、城市文化形象塑造有重要的凭证价值与情报价值。城建电子档案单套制管理是对原生城建电子文档不再生成纸质材料，仅以数字文件的方式进行归档、管理和利用。

目前美国、英国、加拿大、法国、德国、澳大利亚、韩国和日本在一定程度上已经实现了电子档案单套制管理模式，并制定了相应的实施规范，如美国的《政府文件管理指令》、澳大利亚的《数字连续性2020政策》、英国的《国家档案馆数字能力建设战略》和《国家档案馆数字战略》、德国的DOMEA 14标准等［2］。

近年来我国政府也发布了系列政策文件推动电子档案单套制管理，2016年《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》指出“在有条件的部门开展电子档案单套制（即电子设备生成的档案仅以电子方式保存）、单轨制（即不再生成纸质档案）管理试点”［3］，同年中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布《国家电子文件管理“十三五”规划》也提出了开展电子档案单套制、单轨制管理试点的要求，2019年国务院发布《关于在线政务服务的若干规定》明确“除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交，符合档案管理要求的电子档案与纸质档案具有同等法律效力”［4］，同年修订的《中华人民共和国电子签名法》为电子档案的凭证性效力提供了法律依据。

国内一些国家综合档案馆开展了电子档案单套制管理试点。浙江省自2018年全面推行政府数字化转型，通过“浙里办”进行电子文件在线归档和一站式利用，线上服务能力位居全国前列。其后广东、上海、重庆等地先后推出“粤省事”、“随申办”、“渝快办”等政务电子档案单套制归档利用平台［5］。2017年福建省开展了建设工程资料电子化试点，对城建电子档案单套制管理进行探索，积累了宝贵的经验［6］。学术研究方面，李春艳以中国石化为例总结了单套制试点工作中碰到的问题与思考［7］。苏焕宁和陈永生梳理了我国电子文件归档从双套制到单套制的演变历程，分析二者间互动与创新的关系［8］。王敏基于实践调查分析了基层单位在单套制推广应用中的短板效应［9］。总的来说，城建电子档案单套制管理的相关研究还较少，尤其是对单套制具体实施过程中的技术手段、管理制度等研究还不足。

2 城建电子档案单套制管理面临的问题

2.1 城建档案数字化管理基础薄弱

我国各地的城建档案在早期阶段以独立管理为主，缺乏全国性的保管保准，随着多年的档案积累，各地城建档案馆的档案数量巨大、种类繁多、标准各异，正处于存量档案数字化加工、城建档案信息系统建设更新、新型城建电子档案管理探索的过渡阶段，信息化建设基础相对复杂。地区之间、上下层级之间的城建档案尚存在信息传递壁垒，部分电子文件仅能做到目录级的信息交互，许多城建电子文件缺乏完整的数据流转链。薄弱的城建档案数字化管理基础在跨信息系统数据对接、档案数据安全和档案数据共享等方面，为电子档案单套制管理带来了障碍。

2.2 建设工程档案管理流程复杂

建设工程档案是城建档案馆的主要馆藏种类，建设工程档案贯彻工程建设的整个过程，主要包括项目准备阶段、图纸设计阶段、项目施工阶段和竣工验收阶段和使用中的改扩建、运行与维护、加固与拆除等阶段。这个过程涉及参建五方责任主体的审批手续、施工图纸、技术文件、管理文件、验收手续和质量保证文件等，其中使用中的改扩建、加固和拆除阶段是档案管理的薄弱环节。对建设工程电子档案而言，一方面协调各责任主体的归档流程管理任务艰巨，另一方面极易出现个别文件无法完成全流程电子渠道流转的情况。

2.3 城建电子档案的四性保障任务艰巨

城建电子档案的四性即真实性、完整性、可用性和安全性，在电子档案生命周期管理过程中，四性的保障具有举足轻重的意义，也成为城建电子档案单套制管理中艰巨的任务之一。归档环节需进行四性检测。真实性检测包括城建电子档案文件来源真实性、档案内容真实性、档案元数据准确性、元数据与档案内容关联一致性以及归档信息包的真实性。完整性检测包括城建电子档案数据容量检测、档案元数据完整性检测、档案内容完整性检测和归档信息包完整性检测。可用性检测主要包括城建电子档案元数据的可用性、档案内容的可用性、电子档案软件硬件环境可用性和归档信息包可用性检测。安全性检测需检查归档信息包是否包含病毒和木马、归档载体是否安全可靠、符合标准。移交与接收环节主要是对归档环节四性检测进一步地核验与确认，保证城建电子档案的流转过程未对其四性造成损害。长期保管环节重点是做好城建电子档案的四性保障，并定期、不定期地进行四性检测。

3 城建电子档案单套制的管理建议

尽管城建电子档案的单套制归档和保管是由城市建设规划、建设、管理等业务系统与电子档案管理系统的连接通过计算机程序自动进行，但其本质仍然是相关工作岗位人员的管理。工作人员的疏忽和懈怠可能会使既定合理、有效的技术手段和制度规范出现漏洞，导致城建电子档案单套制管理的事故。因此明确各相关部门的责任，做好城建电子档案归档、移交与接收、长期保管、开发利用的全过程管控与监督具有重要的保障作用。

城建电子档案单套制管理的生命周期涉及多个主体，其权责划分如图1所示。档案形成部门负责从源头上对城建电子文档的质量进行管控，确定归档范围、保管期限、格式版本等相关保存信息。城建档案馆等档案管理部门负责接收、保管城建电子档案，并开展日常管理利用工作，在档案接收环节审查、鉴定电子档案的合格性与合规性，在档案保管环节负责城建电子档案的长期保管、资源整合与开发利用、数据备份与销毁等工作。档案行政主管部门对城建电子档案单套制管理的整个过程进行统筹指导、监督检查。电子档案信息系统的开发商与运维部门为整个系统的运转提供技术支持。