城乡融合背景下农村闲置住房盘活问题研究

国金月

摘 要：随着我国工业化和城市化的快速发展，农村住房闲置问题愈发突出，农村土地资源和住房资源浪费严重，已成为当前农村地区亟待解决的问题。城乡二元结构是现状，城乡融合发展是趋势，盘活农村闲置住房，实现农村土地资源要素的合理利用是逐步实现城乡融合的重要内容。基于城乡融合发展的背景，该文以山东省淄博市博山区为例，分析了淄博市博山区农村地区住房闲置现状以及闲置原因，并提出了盘活农村地区闲置住房的对策建议。

关键词：城乡融合;农村;住房闲置;博山区

中图分类号 F323 文献标识码 A文章编号 1007-7731（2021）14-0012-03

Study on the Revitalization of Rural Idle Housing Under the Background of Urban-rural Integration

——Taking Boshan District， Zibo City as an Example

GUO Jinyue

（College of Humanities and Social Sciences， Anhui Agricultural University， Hefei 230000， China）

Abstract： With the rapid development of industrialization and urbanization in China， the problem of rural housing idle is becoming more and more prominent， and the waste of rural land resources and housing resources is serious， which has become an urgent problem to be solved in the current rural areas. The urban-rural dual structure is the current situation， and the urban-rural integrated development is the trend. The revitalization of rural idle housing and the rational utilization of rural land resources are important contents for the gradual realization of urban-rural integration. Based on the background of urban-rural integrated development， this paper takes Boshan District， Zibo City， Shandong Province as an example， objectively analyzes the status quo and reasons of idle housing in rural areas of Boshan District， Zibo City， and puts forward suggestions and countermeasures for revitalizing idle housing in rural areas.

Key words： Urban-rural integration; The countryside; Vacant housing; Boshan area

2020年，淄博市博山区城镇居民人均可支配收入42114元，增长2.8%，农村居民人均可支配收入19604元，增长5.0%，2020年城乡居民收入比从2019年的2.19∶1缩小到2.15∶1[1]，2016年该比值为2.25∶1。从城乡居民收入比值来看，城乡收入仍存在较大差距，但近几年差距明显缩小。

为保障农民最基本的居住权利，农村居民可以无偿获得宅基地[2]。随着城镇化和工业化的不断发展，农村人口大量减少[3]，农村宅基地和住房大量闲置。《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了城乡融合发展和逐步完善农民闲置农房政策，2019年《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》明确盘活利用闲置宅基地和闲置住宅是农村宅基地管理的重点内容。2020年，新《土地管理法》强调鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

博山区的三产结构为3.7∶49.6∶46.7[1]，在城乡融合发展的背景下，本文分析了淄博市博山区农村地区住房闲置的原因，提出了解决第二、三产业较发达地区农村住房闲置的建议。

1 博山区农村住房闲置现状

本文所提到的闲置住房是指为保障农民最基本的居住需求，农民在分配的宅基地上建起來的住房，由于种种原因不再居住，处于闲置状态的住房，不包括农村住房有人居住只是房屋闲置的情况。目前，长期居住在农村的居民不断减少，农村出现大量闲置农村住房，已然成为一个全国性问题，呈现日益增多的趋势。

1.1 闲置规模 第三次全国农业普查数据显示，截至2016年末，东部地区的农户拥有1处住房占比82.7%，拥有2处住房的占15.6%，拥有3处及以上住房的占1.4%;与中部、西部和东北地区普查数据相比，东部地区农户拥有2处及以上住房明显高于其他地区，并且高于全国水平[4]。有学者在对全国范围内2749个村庄调查时发现，其中45%村庄存在住房和宅基地闲置的情况，闲置比例达到整个村庄居住面积的10.4%[5]。

山东省位于我国东部地区，淄博市处于山东省中部，经济发展较快，从东部地区农户拥有的住房数量可以粗略了解博山区农户拥有的住房数量，农户拥有住房越多就越会导致农村住房闲置。博山区农村居民点用地相对较为粗放，呈现逐年上升的趋势[6]。博山区国民经济和社会发展统计公报的数据显示，博山区每年减少2000～4000人。农村居民点用地在增加，但是全区户籍人口却一直在减少，新一代农民因升学、工作等机会在城市定居。对于新一代农民来说，现实的问题是他们所学的专业在农村找不到合适的工作，而他们自身不具备自主创业的资金和能力，权衡之下在城市工作和居住会获得利益最大化。在多重因素影响下，博山区农村住房闲置问题越发明显，这一现象在十几年后会更加突出。

1.2 分布规律 从分布情况上来说，为维持生计偏远农村地区大多数家庭会选择外出务工，农村住房闲置情况普遍[7]。有学者同样提出，农村宅基地闲置现象城郊分布较少，但远离城市的村庄分布较多[8]。博山区地势南高北低，北部地势较为平坦，有利于产业集聚和产业园区建设，同时，北部地区较南部地区靠近城区，二、三产业占比高，经济发达，发展较快。南部地区可耕种土地较多，但由于地势高的限制很难发展规模化种植，大量农民为了生计选择外出务工，从分布上来说，南部农村地区住房闲置状况较北部农村地区普遍。

2 农村住房闲置的原因分析

2.1 劳动力大量流失，住房需求减少 随着城镇化进程的不断推进，城市落户制度不断放宽[9]，博山区常住人口城镇化率稳定增长，2019年博山区常住人口城镇化率78.58%，比上年末提高0.59个百分点[10]。博山区户籍人口43.87万人，全区在19年内大约有2500多名人口进城。农村人口减少，但农村用地并未随之减少，主要是即便农民已经不在农村居住，他们处于种种考虑仍然不愿意放弃农村土地，包括他们在农村的宅基地、农地和住房。农村住房因劳动力外出务工季节性闲置，农村居民去城市上学、工作之后直接在城市定居落户，导致留在农村长期性闲置，或是农村房屋无人继承的永久闲置。

2.2 农村住房制度滞后，大量农房闲置 一直以来，我国实行“一户一宅”宅基地政策，子女可以选择继承父母的宅基地。农村经济条件不断发展，农村新一代不再像父辈般与父母一起居住，而是选择购买新农村建设的楼房或者在城市购买住房。第一代的独生子女已经步入中年，他们的父母大多已过耳顺之年，如果他们继承了父母的宅基地但是他们并没有保障居住的需求，农村住房必然会出现大量闲置的状况。随着新农村建设的不断推进，涌现出大量的小产权房，博山区同样如此。小产权房的建设，在一定程度上改善了农户的居住环境，满足了他们追求生活质量的需要。但与此同时，由于我国对于小产权房等制度的不完善，农村小产权房建设引发的问题持续出现[11]。农村经济条件的快速发展，农民对改善生活质量的愿望愈发强烈，购买小产权房对他们原本的生活影响最小，农村小产权房房价较低，这成为了很多农村居民的选择。农民纷纷“上楼”，原有的农村宅基地因此大量空置，无人居住。

2.3 农村集体经济组织能力不足 目前，博山区宅基地自愿退出机制仍处于探索阶段，主要通过货币化补偿、村级收储经营的方式引导农民自愿退出宅基地，但宅基地自愿退出价格标准没有参考标准，宅基地村级收储后是和村上成立的公司签订租赁协议。一方面，农村集体经济组织的经济实力不强，房屋补偿资金没有能力支付;另一方面，农村集体经济组织本身的经营能力较弱，搭建起公司与村集体利益连结机制和监管机制较困难。再者，受农村宅基地和农村住房流转制度的约束，农民之间较难自发形成买卖关系，而农村经济组织经营能力不足，无法行使相应职能，农村闲置住房市场正常流转困难重重。

2.4 农民受传统观念制约 对农民来说，农村宅基地和住房不仅仅是居住的地方，而是他们世代生活的地方，是他们的根，是他们感情的寄托。因此，即便他们以及他们的后代已经在城市定居或者工作，已经不居住在之前为保障农民居住功能而分发的宅基地上，他们也很少会选择将宅基地流转或由村集体收回。最初农民无偿分配宅基地，他们宁愿让其荒废，也希望给自己留下与家乡的联系，必要时还可以重新回到农村居住。再者，农村居民如失去宅基地，其相应的福利就不享受了，包括土地，所以虽然很多人“上楼”，他们同样不会选择退出农村宅基地。

3 盘活农村闲置住房的对策建议

3.1 劳动力资源回流，促进城乡融合发展 农村住房闲置归根结底是没有人居住，农村劳动力单向流动致使农村人口大量减少。实现城乡融合发展，通过多种途径多种方法吸引劳动力资源向农村回流是必不可少的方式。增强农村内生动力，才能加快农村经济发展，缩小城乡差距。劳动力资源回流，不仅仅是指城市务工人员将在城市中积累的工作经验、先进理念和技术带回农村，也包括鼓励农村外出求学、参军人员等人才选择回乡，为乡村振兴贡献一份力量[12]。只有农村经济、就业等环境吸引农村外出人员回到农村，为农村再次注入新鲜的“血液”，才能够真正地大规模地将农村住房盘活。

3.2 逐步推进农村小产权房的治理 农村小产权房是全国性问题，已经具有相当大的规模。目前来看，国家针对农村小产权房的法律法规基本都是禁止城镇居民购买小产权房。如果农民购买的农村小产权房符合城市土地规划，在农村集体组织土地上建设的，而且具备相关手续，那么就可以认可其市场地位。政府在禁止城镇居民购买农村小产权房的同时，也应考虑到农民对居住需求的变化，可以由政府部门组织针对农村小产权房通过一定程序转变为“大产权房”，颁发合格的产权证书[13]。并且規定购买村内小产权房的农民自愿退出闲置宅基地之后，农民依旧享受农村提供的福利待遇，让他们没有后顾之忧。

3.3 加强农村集体经济组织能力 随着农村经济社会发展，农村住房的保障功能一定程度上被弱化。首先，农村集体经济组织应加强经济实力，针对依旧是“农业户口”，实际生活状态和环境已经与农村脱离的农民，给予农户自愿退出宅基地补偿;其次，可以选择通过政府给予一定补贴，获得住房使用权，发展乡村旅游或乡村民宿等途径来提高农村闲置住房的利用率;再次，农村集体经济组织还可以发展农村宅基地有偿使用[14]，杜绝农民乱占耕地和“一户多宅”等情况的发生，农民自觉退出多占的空闲住房。

3.4 建立城乡统一的社会保障制度 社会保障制度实现城乡统一，从根本上解决了农民进城落户的忧虑。针对城乡医疗保险来说，新型农村合作医疗保险制度对农民的吸引力较大，阻碍农民进城落户意愿，基于此实现新农合与城镇居民、城镇职工基本医疗保险制度的归并;从养老保险方面来看，新农保低于城镇养老保险，将新农保和城镇居民养老保险制度统一，建立城乡居民基本养老保险同时也要将城镇职工基本养老保险归并[15]。在城乡融合发展进程中，建立城乡统一的社会保障制度，保障进城农民与城镇居民享受相同的社会保障制度，增强农民进城落户的意愿，提高农民盘活闲置住房的观念和积极性，大大减少因宅基地长期闲置浪费土地资源的现象。

4 结语

农村闲置住房是城镇化和工业化发展的必然结果，盘活农村闲置住房是促进城乡融合发展，实现乡村振兴的现实趋势。2021年是“十四五”开局之年，乡村振兴建设正如火如荼地进行，解决农村闲置住房盘活问题是重要的内容之一，各地各级主管部门应结合相应政策，联系本地实际情况，合理规划具体方案，切实解决农村闲置住房盘活问题。

参考文献

[1]博山区人民政府. 2020年全区国民经济和社会发展统计公报，2021-04-19.

[2]崔永亮，吕萍，张远索.住房保障对象的覆盖范围、类别划分与保障需求[J].现代经济探讨，2014（04）：13-17.

[3]唐莹，王玉波.土地财政驱动农村建设用地入市程度及区域调控政策[J].经济地理，2016，36（02）：167-175.

[4]国家统计局. 第三次全国农业普查主要数据公报（第四号）[EB/OL].[2018-07-17]. http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201807/t20180717_1610260.html.

[5]国务院发展研究中心课题组，李剑阁，韩俊，等.2749个村庄调查[J].农村金融研究，2007（08）：10-23.

[6]博山区人民政府.博山區土地利用总体规划（2014-2020）调整完善方案[EB/OL].[2018-08-01]. http：//www.boshan.gov.cn/art/2018/8/1/art_4472_1444444.html.

[7]张秀智，丁锐.经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制分析：案例研究[J].中国农村观察，2009（06）：23-30+94-95.

[8]祁全明.我国农村闲置宅基地的现状、原因及其治理措施[J].农村经济，2015（08）：21-27.

[9]中共中央办公厅，国务院办公厅.关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见[EB/OL].[2019-12-25]. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-12/25/content_5463978.html.

[10]淄博市统计局.全市2019年城镇化率居全省第二[EB/OL].[2020-05-09].http：//tj.zibo.gov.cn/art/2020/5/9/art_7330_1932696.html.

[11]汪火良.新农村建设中的小产权房及其治理问题研究[J].理论导刊，2014（09）：73-77.

[12]李晓想.农村劳动力资源现状对农业农村高质量发展影响分析[J].农村.农业.农民（B版），2020（10）：54-55.

[13]张翊.刍议我国农村小产权房治理之策[J].农业经济，2014（08）：81-83.

[14]杨遂全，张锰霖，钱力.城乡一体化背景下农村闲置房屋的出路[J].农村经济，2015（01）：13-18.

[15]陈虹，秦立建，胡波.城乡二元社会保障对农民工进城落户的影响[J].统计与信息论坛，2019，34（10）：122-128.

（责编：张宏民）