多元环境治理主体的动力机制与互动逻辑研究

杨志 牛桂敏 郭珉媛

摘要：

构建多元化治理体系是持续解决生态环境问题的必然之路，多元参与的关键在于各主体的自觉和共赢。政府、市场和社会主体因面临法制失衡、体制单一和机制不协调等困境，多元合力尚未形成。多元参与的动力机制源于政府的理论自信和体系完善、市场的逐利本质与伦理遵循、社会的意愿激发和参与保障，互动机制源于政府与市场的绿色发展、政府与社会的协同治理、市场与社会的互利共赢。多元生态环境治理体系的实现路径在于4个方面：① 生态价值理念共识;② 建设多元协同的法规政策体系;③ 明晰主体架构，发展社会力量;④ 以多元主体的内在动力机制和外部互动机制为基础，不断完善多元协同的监管、市场和补偿机制。

关 键 词：

生态环境治理; 多元主体; 动力机制; 互动逻辑

中图法分类号： X321

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2021.07.007

0 引 言

府际协同和多元共治是生态环境治理整体施策的两大关键，而多元协同又是破解政府一元化行政壁垒、实现跨界实质性合作治理的基础[1]。多元共治是推进生态环境治理现代化的必要进路，“十三五”规划纲要、十九大报告和《关于构建现代环境治理体系的指导意见》经不断完善，提出“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”。

生态环境治理从一元化到多元化的演进过程中，主流理论大体分为单主体、双主体和多主体3个阶段。庇古的政府主导、科斯的市场交易和社会力量的非替代性弥补等单一主体均无法承担并完成生态环境治理的全部责任[2]。双主体治理有政府-社会和政府-市场两类，协同理论和新公共管理理论将政府和社会相结合，前者提出统筹公共利益和私人利益，后者强调政府与公民社会的协商合作;生态现代化理论和波特假说通过发挥政府和市场的生态转型作用，实现经济发展和环境保护的双赢。奥斯特罗姆的自主治理理论和多中心治理理论开启了多元主体共同利益的探索，生态环境治理从问题导向型逐步转向探索利益相关者多元协同的新范式[3-4]。国内学者围绕多元环境治理理论、法规制度、主体网络、合作机制及国外经验等展开了丰富研究，在多元环境治理领域取得了长足进展。

多元环境治理需要完善政府公制、企业自治和社会共治。现阶段，中国生态环境治理具有属地管理为主、部门业务指导的组织特征。在横向上进一步完善资源与环境大部制改革和纵向上有序推进省以下环保机构垂直管理制度的背景下，生态环境治理职能逐步整合、效率不断提高。然而，行政主导型体制客观上存在地区环保督察和流域开发利用的工作衔接不畅、条块分割且基层力量不足、市场权力受限和社会监督薄弱等问题，同时面临法制失衡、体制单一和机制不协等困境。政府主导能力、企业行动能力和公众参与能力仍显不足，多元主体参与生态环境治理的动力机制和互动逻辑尚不清晰，导致三者之间尚未形成有效协调、互相制衡、有序竞争的共治机制，未能发挥多元合力[5]。为此，本研究旨在厘清多元主体的职能架构，探索多元主体的参与动力机制和合作互动机制，并试图给出多元生态环境治理体系的实现路径。

1 多元主体的职能架构与合作困境

1.1 多元主体的职能架构

生态环境治理主体包含政府、市场和社会3个方面。政府行政主体包括中央和地方2个层面，前者涉及国务院、国家生态环境部、自然资源部和其他相关部门，后者涉及各级地方人民政府及其下属的生态环境主管部门和其他相关部门。市场主体包括一般型、污染型和治理型的企事业单位和其他生产经营者。社会主体包括社会公众、非政府组织、媒体、学校和科研机构等。

政府在生态环境治理中主要承担倡导、规制、协调、监管和服务等职能。① 倡导职能。国家为生态环境治理把握方向、指导思想，地方各级人民政府宣教、引导市场和社会主体共参善治。② 规制职能。通过控制型和激励型政策，刚性约束生态环境治理过程，柔性引导绿色产业发展。③ 协调职能。中央纵向协调重点流域和区域的府际合作，各级政府横向协调相关职能部门，并与之共同协调辖区内的多元主体，均衡环境、经济和社会效益。④ 监管职能。央、地生态环境主管部门对环境保护工作实施统一监督管理，地方各级人民政府对所辖区域生态环境质量负责。政府通过考核、监督、报告和被监督等自我监管机制，保障其各项职能的有效性。⑤ 服务职能。保障基础要素投入，服务于既有环境问题治理和潜在环境风险防控;综合运用行政、法律、经济、财政等多种手段，服务于提升市场调节能力和拓展绿色发展空间;构建合作平台、促进企业信息公开、顺畅公众参与渠道等，服务于回应社会诉求和保障社会效益。

市场主体承担守法、参与、自制、创新和协助职能。① 守法职能。严格内部约束，如一般型企业保障生产资料和资源消耗等符合规定，污染型企业依规防治环境污染、缴纳排污费等，治理型企业严格履行合同约定责任。配合外部约束，如配合提供政府监管和社会监督所需的必要环境信息。② 参与职能。将生态环境治理理念纳入生产经营全过程，如“营利性”与“公益性”并存的国有企业引领、推动市场绿色化转型，民营企业积极参与排污许可制度的市场化运作，外资企业为生态环境治理提供资金与技术的补充。③ 自我规制。企业基于品牌形象提升和企业文化追求的自我规制行为，是弥补管理漏洞并提高治理效率的有效途径。④ 创新职能。企業是先进材料、设备、工艺和技术等的创新者与实践者，企业创新发挥了减少污染和资源损耗的源头带动作用，以及能源回用和污染处理的终端控制作用。⑤ 协助职能。发展产业集聚区和环保产业链，是企业整合力量协助生态环境治理的突破口;治理型企业在生态环境治理中扮演有偿管理者的角色，供给信息、技术等服务以协助多元共治。

社会主体肩负自身建设、舆论监督、宣传教育、对策建议、公益诉讼等职能。① 自身建设职能。公众具有减少污染输出和发展绿色生活方式等个体控制职能，以及依法聚集或加入环境非政府组织（non-government organization，NGO）等自组织建设职能;NGO应承担完善运作流程、构建信息共享平台和健全网络反馈机制等自我建设职能[6]。② 舆论监督职能。公民依法享有环境保护监督和举报违法行为的权利;NGO和科研机构提供专业的环境信息分类、解析和服务;媒体具有调动社会各界参与监督的舆论引导职能。③ 宣传教育职能。学校、媒体、NGO和党干专家分别具有生态教育、环保宣传、程序解说和带头实践等职能，是提高环保意识、引导绿色方式、提升公众信心和营造社会氛围的重要载体[7]。④ 对策建议职能。科研机构与科技人员通过不断完善治理理论和更新治理技术，加强科学与政策的联系;NGO推动利益相关者对话，在政策对接与咨询中发挥桥梁作用[8];公众通过“民主投票”等方式参与政策制定、执行和监督。⑤ 公益诉讼职能。NGO不仅在直接起诉、提供支持和监督执行中发挥作用，并通过整合社会力量和引导公众有效表达利益诉求，提高社会参与能力。

1.2 多元主体间的合作困境

在多元化的生态环境治理体系中，政府、市场和社会各司其职、通力合作，才能形成合力、提升效能。现阶段，因面临法制失衡、体制单一和机制不协等困境，多元合力尚未形成。

（1） 法制困境在于立法失衡和程序缺失。一方面，中国在生态环境立法中，政府、市场和社会主体的参与比例失衡。如在《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环保法》）中，以政府、市场和社会为主体的环境政策工具占比分别为58.27%，20.47%和21.26%[9]。政策失衡在一定程度上限制了市场和社会主体参与生态环境治理的行动边界。另一方面，程序法和配套政策的缺失，影响了实体法的落实。如《环保法》明确规定，地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，但由于对责任追究方式和如何承擔责任缺乏实质性约束政策和程序，导致地方政府参与环境治理的积极性不足。此外，《环保法》中市场主体参与环境治理的形式多为被动遵从，缺乏主动参与，而关于社会参与方面的描述则更为笼统。可见，中国在多元环境治理体系建设的进程中，顶层立法和配套政策体系仍有待完善。

（2） 体制困境在于政府内部碎片化治理和外部多元化回应不足。一方面，我国的环境治理体制正在重构，但资源管理体制尚未统一，分割的行政管辖区域和部门管理体制容易使生态环境治理陷入“碎片化”困境。如中国对六大地区的环保督查职能归属于生态环境部，对7个流域的管理侧重于水资源开发利用，职能归属于水利部门，流域生态环境的治理工作缺乏顶层统筹设计与领导。另一方面，行政主导型体制对社会参与要求回应不足[10]。环境问题的持续扩大促进了NGO大量出现，这些力量在资源利用和环境保护工作中发挥作用，但当前环境大部制改革很少将社会力量纳入体制本身范畴，客观上存在吸收外部力量不足、多元共治体制不健全、外部监督力量薄弱等问题。

（3） 多元主体间缺乏协作机制。① 政府层面。地区间生态环境治理的主导思想和政策标准不统一，流域或区域内缺乏长效的跨界监管机制;部门间职能交叉、条块分割、力量分散，缺乏明确的分工与协作;政府主导的多元主体间由于顶层设计、动员和奖惩制度输出不足，未能形成互馈、互动机制。② 市场层面。政府在环境决策、标准制定和监督管理方面具有绝对主导权，导致市场层面权力边界受限;缺乏合理规制造成市场运行障碍，如市场准入门槛较低，导致企业环保技术更新与跟进吃力，甚至无力承担环境保护与修复的必要费用;缺乏必要激励机制导致企业及其他生产经营者的合作积极性不高，比如生态补偿机制由于市场激励不足，限制了经营者对生态环境治理的积极参与。③ 社会层面。生态环境协同治理的实质是权责利在多元主体间的分配与平衡，治理主体及其利益关系失衡导致政府错位、政企合谋与社会弱势[11];强化社会参与有赖于政府层面的扶持和市场层面的配合，而现阶段尚缺乏协作衔接机制，多元主体在环境治理实践中往往无法有效合作，没有形成合力。

2 多元主体的动力机制与互动逻辑

2.1 多元互动的自觉性及动力机制

2.1.1 政府的理论自信和体系完善

政府在生态环境治理中起主导作用，其自觉性源自于3个方面：以理念上对生命共同体的深刻认同为切入点;以体制上对权责廓清的压力传导为着力点;以机制上对动力激发的有效服务为落脚点。

在理念上，要倡导“山水林田湖草沙是一个生命共同体”的意识。大气、水和土壤等自然资源在管辖上有行政区域之分，但就其参与自然界物质和能量的交换和循环而言，是密不可分的有机整体。因此，各级政府在生态环境治理中首先要树立对生命共同体的共识，深刻认识到置身于全局的治理正是解决自身生态环境治理壁垒的根本途径，并以生态价值观为导向培育生态环境协同治理的文化传承，内化为稳固持续的源动力。在实践中，不同层级、地区政府及其相关部门如何实现协同精治，服务于整体环境利益，则需要体制和机制的进一步完善。

在体制上，要廓清不同层级政府及环保部门的权责，合理传导治理压力。① 中央层面需有权威性、常设性协调机构，统筹生态环境治理职能，打破地方主义和部门主义的藩篱，如设立国家环境协调监督委员会和中央环境保护督察组，负责区域环境政策和规划的制定、执行和监督。② 横向上建立重点区域、流域环境协作小组，通过联席会议和专责小组等形式推动政府间的合作行动。在既有体制框架下，地方政府间建立财政预算协同和合作收支体系，引入横向转移支付体系和多元主体利益协调机制，以整合区域、流域的生态环境治理资源[12]。③ 在地方层面深化环保执法垂直管理，减少执法过程中同级政府的行政干预。

在机制上，要落实考核、监督和协作机制，激发各级政府部门的治理动力。① 建立并完善相互协调、内在衔接和演化共进的环境法律、法规和政策，稳固环境治理的合法性与有效性。② 完善生态环境考核问责机制，深化考核机制的“绿色化”转向，建构一套包括实体性和程序性规则在内的生态环境损害协同问责和容错纠错机制，全面落实经济发展与环境保护的综合决策机制。③ 地方政府间生态环境治理需遵循风险共担、利益共享的原则，突破基础设施、环境信息、执法监督、利益补偿等方面的协同发展。

2.1.2 市场的逐利本质与伦理遵循

企业作为经济建设发展和生态环境治理的主体，其自主治理基于逐利和伦理2个层面。一方面，企业面对污染成本内化和利益发展的需求，其治理动力源于市场层面角逐。另一方面，企业作为资源消耗者和污染制造者，其治理的自觉性是伦理层面的遵循。

市场层面，企业参与治理的行为主要是避免损失、降低成本和提高收益。① 企业作为环境规制客体，适应性地调整自身行为以符合政策法规要求、政府部门管理和社会公众监督，避免不法行为造成的罚没损失和不良事件导致的形象崩塌。② 市场化治理要求企业将环境污染及其治理成本内化为生产成本，形成企业淘汰落后产能、设备和工艺的必然。③ 企业具有提供满足市场和消费者需求的产品和服务的内生动力，现代化的高效治理需求构成产业转型和结构升级的契机。同时，企业间协作的规模效应和积累品牌形象的正面影响是企业提升品牌发展、承担社会责任的共同需要。

伦理层面，企业是生态环境资源的消耗者和破坏者，理应成为生态环境治理的主体，对已经形成的环境污染和破坏进行积极治理，承担保护环境和赔偿损害的责任。企业在承担生态环境治理责任中出现的投机行为，是其追逐利益的本质所驱使。而企业作为消耗者和破坏者与其作为生产者和治理者的双重身份，应在伦理层面相统一，只有企业根植伦理观念，才是杜绝投机行为的根本途径，正如“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境”。

2.1.3 社会的意愿激发与参与保障

公众是环境污染的主要受害者，同时也是污染排放者，更是美丽中国的最终受益者。公众和社会组织的共同参与是环境治理协作的粘合剂，其内生动力有赖于意识唤醒、渠道保障和效果可见。

（1） 唤醒公众的参与意识，激发社会组织的参与热情。一方面，公众宣教的关键在于角度和力度的把握。生态环境作为公共物品，其宣传难点在于不易激发个体情感与响应。青少年是家庭和社会关注度最高的群体，环境治理宣传角度可从当代环境治理转变为代际环境公平，以对核心关切群体的风险预警唤醒社会公众的参与意识。另一方面，通过整合资源、系统分类和加强组织建设等手段提高社会组织的参与能力，进而调动其参与积极性。

（2） 畅通参与渠道，保障参与安全。① 扩大参与范围、强化信息公开、拓展参与渠道、完善参与程序，为环境治理的社会参与提供有效途径。② 补充公民环境权利、纠纷处理、损害补偿和环境公益诉讼等方面的配套法规，并规范其执行程序以保障参与安全。

（3） 落实参与效果，完善奖励机制。① 扶持社会组织和科研机构的生态环境治理项目，深化落实其参与效果，以成功案例和落地工程为契机，增加其参与信心与绩效。② 加大新闻媒体对专家学者参与生态环境治理的宣传，提升其社会影响力，实现马斯洛需求理论中的最高级层次。③ 通过完善公众参与生态环境治理的奖励机制，丰富荣誉奖励和物质奖励等形式，进一步强化公众的参与动力。

2.2 多元互动的合作性及约束机制

2.2.1 政府与企业的绿色发展

政府要兼顾社会多方利益与公平，在与企业的合作中，不仅要从环保的角度严格规制，也要从发展的角度积极鼓励。中央政府通过输出秩序约束法规和表达激励政策进行宏观调控[13]。地方政府不断调整职能杠杆在环保规制与发展激励之间的平衡，前者包括对各类企业生产经营活动是否达标的信息收集、报告、检查和罚款等一系列复杂的行政程序，后者在于对一般型企业的绿色引导、对排污型企业的结构调整、对治理型企业的发展扶持。“以减代治” 治标不治本，政府应引导和激励企业绿色发展，实现政府与企业双赢。① 政府采取财政拨款、税收优惠、政府采购等措施推广应用节能环保和新能源技术;② 引入竞争、排污权交易、生态补偿、绿色信贷、绿色保险等机制，对环境污染严重的企业进行淘汰，促使企业生产结构转型升级;③ 发展政策性金融、建立绿色金融体系，通过征收资源税和环境保护税，将企业生态环境外部成本内部化。

政府在承担宏观主导治理工作的同时，应把微观繁琐的治理工作下放给企业。而企业应兼顾利益发展与社会责任，在其理念升级和模式升级中都离不开与政府的合作。一方面，各类企业应超越唯利润的传统理念，在生产经营和环境治理中承担其社会责任。而政府作为先进环境治理理念的倡导者，有必要加强对企业的宣传和沟通工作，既要上传下达，也要通过企业实践进行政策检验、反馈和修正。另一方面，企业在生产经营与环境治理中，可通过引入第三方企业实现政企共治，这一升级模式需要政府进行引导和支持，制定相关的规则与制度，对排污企业和第三方企业共同履行合同的情况进行监督。同时，也需要政府强化激励处罚机制和完善整改容错机制。

实现从行政权力中心导向的环境管理向公共利益中心导向的合作治理的转变，政府与企业仍需不断探索更加多元化的平等、交互合作方式，如环保约谈和行政协议等[14]。环保约谈通过政府与排污企业之间的协商与沟通，实现政府对排污企业的预警和企业接受行政执法前的缓冲。环境行政协议是在环境司法组织、环保组织、企业员工和居民等主体的参与下开展政企谈判，强化多方利益主体对政府与排污企业的监督作用。

2.2.2 政府与社会的协同治理

在生态环境治理中，政府决策具有宏观主导优势，而公众参与具有微观介入价值。政府及相关部门由于资源限制难以深入社会的方方面面，而社会参与易陷入秩序缺失的困境，二者合作互补对于生态环境治理具有重要意义。政府在理念倡导、决策输出、监测督察和行政管理过程中，需要社会多元群体的笔力、脑力、眼力和脚力。社会多元群体的积极参与，既有监督辅助的共性，又可根据各自优长有所侧重，关键在于政府对社会参与体系的秩序维护。同时，在渠道畅通和秩序合法的基础上，社会参与倒逼政府决策，将利益诉求转化为建设动力，最终提升生态环境治理的有效性。

（1） 政府引领媒体和学校开展宣传教育，构建绿色环境。无论是命令型、市场型或自愿型的环境政策工具都有其局限性，只有政策工具与社会氛围互相促进发展，才是生态环境治理日益向好的良性途径[15]。随着绿色发展理念的指导不断深化，生态环境治理意识已经逐步形成，但距离社会层面普遍落实治理行动仍有较大差距。因此，应充分发挥媒体和学校的宣传和教育职能，让生态文明思想渗透社会、贯穿代际，形成生态环境治理的持续源动力。同时，网络媒体成本低、效率高且开放便捷，在舆论发声中具有强大潜力，是公众表达意见的重要渠道，为政府和公众互动搭建桥梁。

（2） 政府借助专家和科研机构进行专业咨询，优化决策机制。政府决策是对生态环境治理工作进行事前控制的重要环节，而环境问题的技术性和专业性对政策制定的科学性提出高要求，以科学研究优化政府決策是推动环境治理发展进程的有效手段。政府将来自专业技术专家、专家顾问委员会和专业性资源管理机构等的综合意见融入决策过程，提升政策的科学性和有效性。

（3）政府鼓励公众介入监督举报，完善监管机制。一方面，政府应完善公众参与机制、分担参与成本。① 健全生态环境的影响评价、信息公开和公益诉讼等制度，保障公众参与的合法性与规范性，并在绩效考评环节纳入公众的认知感受。② 引导公众依法行使环境知情权、监督权，不断拓展公众参与渠道，通过设立举报、参与和补偿奖励等制度性激励举措，分担公众参与成本。另一方面，公众可直接参与监督，间接参与决策。基于邻避风险考量的公众参与往往存在非理性和无秩序特征，不宜直接介入决策;但公众群体具有基数大、覆盖面广等优势，应积极参与环境监督和违法举报。同时，公众可通过专业组织的调研机制表达诉求和建议，经科研机构和专家分析调研结果、矫正个体偏差、形成对策建议，科学、有效地间接参与决策。

（4） 政府支持环保组织推动公益维权，健全诉讼机制。① 政府应以法制思维和法律程序常态化规范社会公众的环境维权行为，替代仅仅以维稳思维应对群体性事件的弊习。通过环境公益诉讼制度、环境私益诉讼制度、非诉讼纠纷解决机制等渠道及时有效地对公众受损环境利益展开救济。② 加强国内非政府组织的能力建设，培养一批政策水平高、与国际接轨的非政府组织力量，引导社会群体反应性维权和进取性维权，鼓励社会公益律师进行法律咨询与诉讼，并在各个多边场合积极发声，呼应和支持政府工作。此外，建设效能型政府，以合同、委托等方式向社会购买事务性管理服务。在环境治理领域引入社会资本，推进PPP模式[16]，构建以政府为核心、企业为载体、社会公众积极参与的多元协同治理机制，减轻政府财政负担，降低社会主体投资风险，提升环境治理效率。

2.2.3 企业与社会的互利共赢

生态环境治理成效取决于各治理主体间合作关系是否稳定，市场和社会主体庞杂，在稳定中寻求其合作的关键在于利益的交互与共赢。

（1） 公众是良好生态环境的受益者，也是市场机制中的消费主体。一方面，对于企业违法排污等生态环境破坏行为，公众有权监督、举报。另一方面，企业在主动守法的过程中树立绿色环保企业的良好形象，增强其产品的市场竞争力，获得社会认可度和消费满意度，进而缓解企业经济利益与公众环境利益的冲突，促进环境友好型社会的实现。

（2） 媒体是连接政府、企业和公众的重要枢纽。一方面，媒体宣传是深化企业生态环境保护教育和传达绿色发展理念的重要途径。另一方面，媒体对企业生态环境违法行为的曝光，是提高公众知情权、唤起公众环保意识、引起政府部门重视处理的有力渠道;媒体对积极守法、技术先进、节能环保企业的宣传，也是提高企业知名度、拓展市场和倒逼落后产能淘汰转型的有效手段。

（3） 发现、分析并解决问题是科研的本质要求，也是企业的现实需求。科研机构与专家学者的技术和知识储备可为企业的生产经营提供决策支持，而科研的进一步深化同样需要实践土壤和数据支撑。企业主动邀请专家、科研机构和NGO进企参观，形成常态化专业顾问组织和及时纠错容错机制，是促进科研与实践结合转化的互利之举，也是企业在接受环保行政执法工作前的避险缓冲。

（4） 进一步加强社会公益环保组织与提供有偿环保服务的治理型企业之间的合作。一方面，环保组织可作为媒介，加强污染型企业与治理型企业的合作，提高双方规模化、集约化发展。另一方面，我国环保组织主要为政府发起、民间发起、学生团体和国际组织驻华机构四类，资金来源以会费形式为主，其次是捐赠和财政拨款。吸纳企业成为会员，不仅便于企业组织环保活动以利于提升其品牌形象，也拓展了环保组织资金筹措的渠道，促进其壮大与发展。

3 多元生态环境治理体系的实现路径

3.1 生态价值理念建构

理念共识是多元合作的基础。重新审视生态资源的价值，深刻认识“两山论”对生态环境与经济发展的辩证统一、保护优先和优势转化的阐释。以多元主体协同治理的生态价值理念传播为先导，推动生态环境多元主体协同治理行动的实践过程。

（1） 国家层面以理念引领生态环境治理方向，地方层面结合自然特色创新生态文化。中央层面有待加强引导对生态价值的理性认识，唤起对环境破坏的危机意识。通过宣教资源的短缺、污染的高危害及其治理的高成本，唤起对生态资源价值的充分重视;通过基于市场导向的资源成本核算和基于环境承载能力导向的纳污总量核算，建立起对生态资源价值的理性认识，从而为多元主体协作建立起稳定的合作基础。地方政府要转变发展理念，树立生态环境保护责任意识，发展生态环境经济。

（2） 企业和公众将绿色发展理念融入生产生活方式，将市场价值和社会价值嵌入生态价值。在多元生态环境治理转型期，脱嵌式开发模式逐步转向嵌入式开发模式[17]，这一过程不可忽略社会主体日益增长的优美生态环境需要和市场主体生产经营的绿色升级需求，以及二者在相互协同促进中形成的自我进阶与理念深化。因此，市场层面要培育企业环保意识，树立清洁生产理念，社会层面通过宣传、教育、引导等多种手段，建构绿色生活理念与方式。进而形成以政府为主导、多元协同的理念建构之合力。

3.2 多元生态环境治理法制建构

从法制层面看，应构建权义明确、多元融合的治理主体制度，形成中央引导、流域和区域管理机构协调、地方负责、多元参与的磋商合作制度。

（1） 明确生态环境治理的主体包括地方政府、市场和社会，构建生态环境资源开发者付费、破坏者赔偿、受益者补偿的利益平衡体系，以法先行，促进多元利益的融合，推动多元合力治理。

（2） 中央层面建立并完善重点流域和区域的顶层立法，并配套相关程序和环境政策与之衔接，建立生态环境治理的跨界协调机制。地方层面应结合地区实际配套多元主体协同治理的引导政策和指导意见等。市場作为最主要的规制对象，是法规合理性最直接的实践检验者，社会层面通过公众盲点监督和理性组织整合，二者共同形成对法律法规立改废释的有效建议和依据。

3.3 多元生态环境治理体系建构

多元生态环境治理主体包含政府、市场和社会3个方面。多元主体基于伙伴信任关系与共同利益，形成参与、合作、共同担责的社会治理集合体。

（1） 明晰主体架构。政府主体包括中央和地方两个层面的人民政府、环保主管部门和相关部门，中央权威统筹流域和区域生态环境治理工作，地方层面纵向垂直管理。将市场和社会方面共同纳为生态环境治理主体，市场方面主要包括一般型、污染型和治理型企业，社会方面涉及媒体、学校、专家、科研机构、NGO和公众等。

（2） 发展社会力量。社会资本是实现生态环境多元协同治理的重要资源，吸纳社会力量参与生态环境治理十分必要，也是协同治理的必然选择[18]。环保组织在清洁生产、污染防治中，具有专业的人才、知识和技术优势。一方面，应充分调动环保组织的政府资政咨询、企业环保评估、项目技术指导和社会宣传教育等职能。另一方面，环保组织可通过述职评优、立项合作和众筹等方式，获取政府、企业和公众的奖励、合作和支持。同时，动员和支持公众积极践行低碳、环保、绿色的生活方式。

3.4 多元生态环境治理机制建构

建设多元生态环境治理机制应以各主体的内在动力机制和外部互动机制为基础，不断完善多元协同的监管、市场和补偿机制。

（1） 健全多元监督管理机制。① 强化上级地方政府对下级地方政府及部门的监督管理，同时加强地方政府之间、部门之间的相互监督，将生态环境保护与修复纳入地方政府、部门及主管官员的年度考核。② 政府相关职能部门要严格执法，定期或不定期地对企业生产经营活动、排污情况进行全面检查监督，逐步提高企业污染排放标准，落实信息强制披露，健全企业环保信用评价体系，建立企业诚信黑名单制度。③ 在政府加强自身监督和市场监管的同时，全面推动环境监测、执法、审批、企业排污等信息透明，引入新闻媒体、网络平台等，强化各主体之间的相互监督。

（2） 发挥多元协同的经济激励型市场机制。政府、市场和社会3个层面的共同参与皆应是市场激励机制的应有之义。政府层面通过合理的金融、税收等环境政策，引导市场的绿色发展;社会层面通过绿色消费表达对绿色生产的诉求与激励;市场层面通过自我管理，形成绿色竞争，获取市场激励和政府激励。

（3） 完善多元生态补偿机制。健全生态补偿评价体系，分类制定补偿标准，建立多元化、规范化、标准化、动态化的生态补偿机制。扩大以行业协会或商会为代表的企业之间的协同，以及政府、企业和以NGO 为代表的公众之间的协同，发展多元资金筹措途径，设立生态环境保护与修复专项基金，形成长效保障。

4 结 语

自愿性环境治理具有自觉性、灵活性与多元性等突出优点，强制性环境治理具有理性化、高效化和单极化的特征，二者有机耦合是探索多元合作共治的方向。本文探索了生態环境治理中多元主体自觉参与的动力机制和约束协作的互动逻辑。政府主动性在于理论自信、体系完善和机制保障;市场主动性取决于市场利益竞争和伦理角色认同;社会主动性在于意愿激发、途径保障和效果落实。政府与市场的绿色发展在于引导、规制、激励和创新市场机制;政府与社会的协同治理在于宣教、咨询、监督和诉讼4个方面;市场与社会的互利共赢有赖于媒体宣传与曝光、技术指导与纠错、社会组织桥梁建设与资金支持、公众消费与监督。基于此，进一步提出了多元生态环境治理体系的实现路径，可为推动多元化生态环境治理体系建设提供理论基础和决策参考。

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（编辑：刘 媛）

引用本文：

杨志，牛桂敏，郭珉媛.

多元环境治理主体的动力机制与互动逻辑研究

[J].人民长江，2021，52（7）：38-44.

Driving mechanism and interactive logic of multiple subjects in environmental governance

YANG Zhi，NIU Guimin，GUO Minyuan

（Resources，Environment and Ecology Institute，Tianjin Academy of Social Sciences，Tianjin 300191，China）

Abstract：

Multiple governance system is aninevitable way to solve the ecological environment problems.The key of multiple participation lies in the consciousness and mutual benefit of each subject.The government，market and society subjects have not formed multiple resultant forces due to the difficulties of legal system imbalance，single system and uncoordinated mechanism.The driving mechanism of multiple participation originates from the theoretical self-confidence and system improvement of the government，the profit-seeking nature and ethical compliance of the market，the willingness stimulation and participation guarantee of the society.The interaction mechanism stems from the green development of government and market，the collaborative governance of government and society，and the mutual benefit of market and society.The realization path of multiple ecological environment governance system lies in four aspects：① The multiple subjects should reach the consensus concept of ecological value.② It is necessary to establish amultiple collaborative regulatory policy system.③ The main structure should be further clarified and social forces should be developed.④ Based on the internal dynamic mechanism and external interaction mechanism of multiple subjects，the supervision，market and compensation mechanism of multiple coordination should be continuously improved.

Key words：

ecological environment governance;multiple subjects;driving mechanism;interactive logic