营商环境重点转向民生软环境

刘洋 龙希成

随着城镇化、工业化快速推进，东中西部城市在自然环境、基础设施等营商硬环境上的差距不断缩小，而教育、医疗、社会保障等民生因素决定了人才尤其是年轻人愿不愿意、能不能扎根城市、恋上城市。加之数字时代，越来越多的大中小微企业基于互联网实现要素优化配置，而不再单一寻求赴中心城市获取优质资源。可以说，民生获得感幸福感已经媲美区位优势、产业先发等传统营商要素，营商环境优化重点也随之转向民生软环境填平补齐和效率质量提升。

民生即营商环境

如果一个城市着力推动便利性、快捷性、宜居性、多样性、公正性、安全性的民生保障和改善，实现各类人才“近悦远来”，即可实现便商亲商友商的营商环境更具开放、包容、比较优势，经济活力和经济红利也会持续迸发。比如，攀枝花为二孩、三孩家庭提供补贴，淄博等城市为落户的大学生发钱，目的是以民生改善做大人才总量，用人才量变来实现城市质变。

我们选择了7个样本城市，包括一线城市（北京、上海、广州、深圳）和中西部直辖市和省会城市（重庆、郑州、贵阳），对经济发展及民生“七有”（幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶）的2020年指标数值进行比较，从而探寻民生保障和改善与营商环境优化的内在关联机制和政策导向。

从经济发展水平看，一线城市人均GDP约为重庆、郑州、贵阳的1.7～2.1倍，呈现明显的先发优势和比较优势。扩展来看，一线城市的GDP、人口、基础设施、产业竞争力等经济发展主要指标远胜于其他城市。但中西部城市的GDP增速、人均GDP增速等成長性指标也优于一线城市，比如2020年贵阳的GDP增速达到5%（为北京的4倍多），贵阳常住人口从2016年的469.68万人增加到2019年的497.14万人，增幅为5.8%，高于部分一线城市。后发城市的成长性提速关键在于人才集聚带动产业发展，其中蕴含磅礴的民生动力。

“幼有所育”选择“学前三年毛入园率”指标。北上广深作为特大型城市，常住人口具有户籍人口老龄化、外来人口年轻化等特点，客观上造成适龄流动儿童较快增加与幼儿园学位供给不足的矛盾，新建幼儿园又面临开办成本高、合格师资不足的问题。如果适龄流动儿童无法就近入学，只得返乡或者到周边中小城市入学，造成留守儿童现象，增加家长学前教育成本，城市可能流失青年人才和失去青年家长的信任度。相较而言，重庆、郑州、贵阳及不少区域性中心城市的学前教育供给矛盾并非在学位不足，而是教育质量能否满足青年家长愈加强烈的“赢在起跑线”需求。

“学有所教”选择“高中阶段教育入学率”指标。高中阶段教育的适龄儿童父母多为40～50岁的社会精英群体，子女在哪里参加高中教育，一定程度决定了其事业发展重心。现行高考政策下，流动青少年无法在一线城市获得高考资格，意味着非户籍的社会精英群体在子女中考时存在离开常住城市的可能性。另一方面，重庆、郑州、贵阳坚持教育优先和教育强市战略，良好的教育环境承接了不少一线城市因子女教育转移的精英人群。

学有所教 图/CFP

“劳有所得”选择“城镇登记失业率”“城镇居民人均可支配收入”“农村居民人均可支配收入”等3个指标。除了广州、深圳受益于粤港澳大湾区等区域协同战略和制造业、外贸加工优势，以及人口结构更趋年轻化，两地的城镇登记失业率较低（2.5%左右）。北京、上海、重庆、郑州、贵阳的城镇登记失业率相对更高（4%左右），且超过全国平均水平，可见城市经济、常住人口规模与户籍人口就业压力呈正向溢出效应。从城镇居民人均可支配收入看，一线城市约为重庆、深圳、贵阳的1.5～1.9倍，但相较于人均GDP差距明显收窄，且重庆、贵阳的增速为北京、上海的2.2倍、1.4倍，城市间的收入差距趋向缩小。

“病有所医”选择“城镇职工和居民基本医疗参保率”“居民期望寿命”“常住人口孕产妇死亡率”“婴儿死亡率”“千人口床位数”等5个指标。通过实施全民参保战略，东中西部城市城乡居民和传统行业职工的户籍人口参保率持续提升。但是外卖小哥、快递小哥、网约车司机、淘宝店主、直播主播、小店从业者、艺术创作者等新业态灵活就业创业人员在大中型城市迅速增加，该人群是城市良性运转的中坚力量和活力源泉，也是医保、社保等社会保障和社会福利的覆盖“盲区”。

随着全面二孩、三孩生育政策实施，高龄、上班族孕产妇增加，妇幼保健可及性和质量也是市场主体重要考量指标。一线城市凭借优良的医疗资源，常住人口孕产妇死亡率、婴儿死亡率等健康指标具有优势。不过从“千人口床位数”指标看，重庆、郑州、贵阳的指标值高于北京、广州、深圳，可见城市间人均基本医疗资源配置的差距并不大，真正差距在于医疗人才和医疗服务。

病有所医  图/CFP

“老有所养”选择“老龄化率”“城镇职工和居民基本养老保险参保率”“千人养老床位”等3个指标。除深圳外，其他6个城市的老龄化率均在10%～23%之间，进入（深度）老龄化社会，亟待吸引年轻人和生育政策改革促进人口中长期均衡。值得关注的是，国家发展改革委、民政部等10部门2014年联合下发的《关于加快推进健康与养老服务工程建设的通知》提出，到2020年每千名老年人拥有养老床位数达到35～40张。由于特大型城市人口基数大，达成难度大，在本地养老资源不足的情况下，未来中高收入老年人可能选择异地养老，意味着老龄化可能带来老年人才流失风险。

“住有所居”选择“房价均价”“城镇居民人均可支配收入占人均30平方米住房面积房价比例”等两个指标。2020年北上广深的房价均价在3.99万～8.8万元/平方米，而城镇居民人均可支配收入占人均30平方米住房面积房价的比例在2.5%～5.7%之间。高房价已对小微市场主体、年轻人扎根城市形成抑制效应。在不考虑房价上涨和房贷利率变化情况下，20～40年的城镇居民均值总收入方能买到30平方米住房，意味着大部分劳动者只能通过减小住房面积、放弃产权等方式来实现住有所居。如果其他民生服务与房屋产权挂钩的话，将进一步提升城市工作生活高门槛。与之对应，重庆、郑州、贵阳的房价均价在0.93～1.4万元/平方米，城镇居民人均可支配收入占人均30平方米住房面积房价的比例在10%左右，购房压力明显减小。可以预见，“住有所居”成为重要的营商环境指标。比如，华为将部分总部功能从深圳迁到东莞，深圳高房价可能是其决策的参考因素之一。

营商环境视角下的民生挑战

近年来，各地通过实施精准扶贫和全面建成小康社会等国家战略，保基本、促公平、广覆盖的政府兜底型民生保障基本实现。但仅仅是底线保障并不能满足投资者、创业者、就业者等市场主体的发展型、品质型、多样化公共服务需求，对于城市吸引投资创业、稳促企业经营、选育用留人才并不能完全起到支撑作用。尤其是人口向大城市集中的惯性，使得人口大市的公共服务供给呈现可及性、获得感、满意度的不平衡不充分矛盾愈加突出。

传统公共服务资源主要基于行政区划配置，以满足城乡居民的民生需求为导向，居住区、生活区覆盖率高，而投资者、创业者、就业者、年轻人较为集中的产业园区、商务楼宇、商业街区覆盖率相对较低。同时，商务人士工作和生活异地化，在社区的社会圈子小，存在公共教育、住房等竞争性公共服务获取成本高，医疗、社会保障等普惠性公共服务获取困难的窘境，进而影响到其对城市的认可度。

民生保障和改善提升市场主体获得感、幸福感和满意度

民生保障和改善是守住新时代高质量发展的“初心”。与其费尽心思，投入大量公共资源去招商引资，不如踏踏实实、久久为功建设民生强市，让各类市场主体真切感受到融入城市的“毫无后顾之忧”，用城市的温暖激发创新创业的激情。

其一，堅持“底线思维”。破除依据户籍配置民生资源的传统路径，将大中小微企业的创业者、就业者纳入民生保障体系，用市场红利的增量弥补民生成本支出。尤其是针对灵活就业创业人员和年轻人精准施策，以民生保障促其成长成功。比如，将稳企稳岗从降低户籍劳动者失业率的救助措施转向提升劳动者素质和新经济新业态竞争力的政策工具，实现人才驱动的经济“腾笼换鸟”。

其二，遵循“木桶原理”。市场主体最关心、最直接、最现实的问题即是民生保障和改善的短板，如果能把民生问题解决好，则会大大提高市场主体的幸福指数。比如，城市可以在高级人才扶持政策中，增加人才及其家庭的民生保障权重。通过适度发展教育、医疗、养老等民生产业，以市场价格为杠杆，为各类人群提供多元公共服务。通过医联体、医共体等机制创新和分级诊疗、数字医疗等技术手段，填平补齐城市医疗服务质量短板。

（本文系贵州省哲学社会科学规划重大课题《“十四五”时期贵州保障和改善民生的重难点问题及对策研究》成果）

保就业就是保民生。图/CFP