国民经济调整时期中国共产党关于职工生活困难问题的应对与思考

黄岑玥

[关键词]国民经济调整时期;职工生活;困难补助工作;互助互济活动

作为代表无产阶级利益的政党，建党百年以来，中国共产党一直高度关心和重视改善职工生活问题，很早便明确指出党“要很坚决的为提高工人生活程度而奋斗”。此后，无论是土地革命战争时期，抑或抗日战争时期，在极端困难的情况下，党始终视“改善工人的物质生活”为己任，通过实行供给制或半供给制，制定颁布工人伤残抚恤条例，切实保护职工利益。1949年，解放战争即将赢得全面胜利的前夕，党的七届二中全会指出全党的工作重心正逐步从农村转向城市，确立了全心全意依靠工人阶级的城市工作方针路线，要求党政干部在管理城市问题上“依靠工人，发展生产”“尽可能保障工人的生活水平”。可见，保障和改善职工生活既是中国共产党一以贯之的目标追求，也是党领导建立全国性政权过程中，鼓舞职工积极生产，赢得职工政治信任的重要途径。

新中国成立之初，党和国家多管齐下、多措并举，在保障职工基本生活和解除其后顾之忧方面，取得了突破性的历史成就。受制于客观生产力水平，新中国成立后的17年间，职工生活总体水平较低，时有困难发生。因而，救助困难职工成为党领导职工生活工作的一个重要历史组成部分。目前，一些学者已经关注到国民经济调整时期（1961-1965年）党和国家关心和救助困难职工的相关论题，然其研究侧重讨论局地党政部门开展困难补助工作的具体实践形态，未能连贯而深入地揭示出，党在解决这一问题上思路政策的调整及其背后蕴含的理论意义本文即以1961-1965年中国共产党为解决职工生活困难问题所采取的办法对策为考察中心，重点探讨党在救助困难职工问题上的实践调适与理论思考，以期为当下的民生建设提供一定历史借鉴。

一、职工生活困难面的扩大与党的初步应对

实际收入水平是衡量职工生活程度的重要因素，而物价指数、工资收入以及福利保障供给等均緊密关联着职工实际收入水平的变化。新中国成立之初，党和国家一面整顿调控社会经济秩序，稳定市场物价;另一面着手部署全国工资制度改革工作，适度提高职工的工资水平，职工生活得到初步改善。同时，党和国家还逐步建立健全职工福利和劳动保险制度，要求企业协同基层工会举办诸如食堂、浴室、医疗所、托儿所等集体福利设施，严格按照法律法规及时支付职工劳动保险待遇，以“减轻或解决职工生活中的特殊困难”。值得注意的是，在如何保障和改善职工生活的问题上，党从根据地（解放区）的实践经验出发，态度明确地指出必须在发展生产的基础上逐步地改善职工生活。其中，提高职工物质文化生活水平是我们党“经常性质和根本性质的任务”，而实现这一目标的关键在于“进行大规模的经济建设，使中国工业化”，这“就需要由人民节省出大量的资金以投资于经济事业”，“就不能不影响人民生活水平提高的速度”。党关于经济建设与职工生活关系的理论观点指导了工资福利制度的设计，即职工的工资福利待遇水平只能“从工人的实际需要与最低生活保障出发”，“只在减轻职工的生活困难，而不能解决其全部的困难”。换言之，受到当时落后生产力水平和完成国家工业化任务的双重制约，中华人民共和国成立初期，职工的生活水平整体处于较低程度。这就导致一旦物价水平有所波动，或者职工供养人数有所增加等，职工家庭生活就容易发生困难。

从1959年开始，我国国民经济发生严重困难，农业大幅减产，加之这一时期在“工业大跃进”的带动下，职工人数大幅增加，以致粮食供应紧缺，物价飞速上涨。到1961年，职工生活费用价格指数较1958年增长了24.4%，职工实际平均工资指数收入相应地减少了22.5%，生活出现困难的职工人数在不断增加。据辽宁省不完全统计，1961年全省约有30%的职工家庭处于入不敷出的状态。吉林省调查发现，为应对飞涨的物价，不少职工举债度日，白城市的欠债职工人数一度占到职工总数的11%，欠债职工群体里又有35.6%的债款达百元以上，“已程度不同影响了他们的生产情绪”。职工生活出现困难的问题，引起了党和国家的高度重视。从1960年下半年以来，党中央和国务院相继发出一系列紧急指示，要求各地务必贯彻落实“低标准”和“瓜菜代”相结合的方针，千方百计地安排好职工生活。应该说，解决这一时期职工生活困难问题的根本办法在于增加生产和稳定物价，而要实现这些目标必须与国民经济的宏观调整工作相配合，尚需时间。

1961年初，党中央正式提出“调整、巩固、充实、提高”八字方针，国民经济转入调整时期。为尽速应对职工生活困难情况，1961年底，劳动部联合财政部、商业部、内务部和全总党组向党中央作了正式报告，指出“职工中的困难户，由过去的大体上占职工家庭总数的5%～10%，增加到15%左右，个别地区达20%以上”，“由于生活困难，有些职工用完了储蓄存款，有些职工甚至依靠变卖衣物和举债来维持生活”，建议党中央考虑加大困难补助的力度，来帮助职工渡过难关，调动职工的生产积极性。劳动部等党组提出的应急方案得到党中央的重要批示，党中央要求各地立即重视与加强对困难职工的补助工作。职工生活困难补助工作的推进关键在于经费支持。理论上，补助经费可分别从基层工会会员交纳的会费、企业利润留成和职工福利费中提取一部分来充实。事实是，出于回笼货币、平衡收支的需要，党和国家在同一时期实行了严格的财政紧缩政策，冻结使用了部分工会会费，降低了企业的利润留成比例。这意味着补助经费来源主要有赖于占职工工资总额2.5%的福利费。由于困难户增多，申请补助的职工人数增加，各地普遍感到“现行规定的福利费不够开支”，补助范围比较受限，希望中央财政可以帮助解决经费来源的问题。对此，党和国家在综合考虑国民经济调整工作的需要和进度后，主要从修正企业职工福利费原有使用办法出发来保证困难职工及时得到必要的补助，一时间还难以给予直接有力的财政支持。

上述事实表明，虽然国民经济调整工作的出发点和落脚点是为了“努力保证职工生活稳定”，但在调整工作起步阶段，党和国家不得不采取紧缩财政开支、减少货币投放以及缩短生产建设战线等紧急措施，来缓解国家财政和市场供应的压力。长远地看，这些政策举措是保障职工生活稳定的重要之举，但在实施初期，它们在一定层面上限制了职工生活困难补助工作的开展。一方面是关乎整体和长远利益的国民经济调整工作，另一方面是直接影响职工现时个人家庭生计的困难补助工作，二者间存在的暂时性张力，需要党和国家在变化的形势中找到相对平衡之法。

二、加大对困难职工的补助力度及其反思

进入1962年，国民经济各方面形势渐趋好转，物价指数增速得到控制，按理说职工生活困难问题应当有所减轻，事实却是不少地区反映当年职工生活困难的程度比1961年有所增加。上海市的情况比较典型。据上海市总工会对19个单位、11914名职工的调查，该市困难职工人数1957年约占总人数的3%，1961年增至7%，1962年攀升至19%，“困难面的扩大尤为显著”，以致“申请补助的人数急剧增加”。上海市的情况并非个例。山西省统计全省88万余名职工中，生活确实困难、需要补助的大约有17万人，占到职工总数的19.5%。1962年职工生活困难问题加重的原因固然与前一年物价上涨，“瓜菜代”的度荒政策有关。有职工说：“瓜菜代就是钞票代，减粮等于减钱……去年有了钞票买不到东西，今年有了东西拿不出钞票”。更重要的还在于各地认真贯彻落实了精减职工、压缩城市人口的调整政策，致使部分职工家庭就业人数减少，家庭平均收入降低。职工们普遍反映“几年来积蓄完了，家底薄了，负担大了，家庭收入少了。与此相对的银行存款户少了，欠债户多了，要求救济的人增加了”。

由上可见，职工精减工作的推进，进一步突显了国民经济调整工作与保障职工生活之间的矛盾，是对党和国家如何平衡处理“全国的和长远的利益”和“职工的个人利益和目前利益”的一次考验。早在1957年，以毛泽东为核心的党中央领导人已精准指出破解矛盾的核心是坚持与贯彻“统筹兼顾，适当安排”的方针，“从对全体人民的统筹兼顾这个观点出发，就当时当地的实际可能条件，同各方面的人协商，作出各种适当的安排”。这一方针思想同样反映在党中央关于职工精减工作的部署与安排上。1962年5月，党中央指出“经过精减，有些职工家庭的就业人数和收入要减少，困难户会增多，因此，各地党政领导机关和各单位，都必须重视和做好对困难户的救济工作”。当年10月，党中央和国务院在《关于当前城市工作若干问题的指示》里，继续强调“大量减少职工后，城市的就业面有所缩小，加上某些商品的价格上涨，职工生活水平下降，生活困难的职工比过去多些”，应当继续补助困难职工，并适当提高原定补助标准。党和国家在抓紧宏观经济调整工作之时，不忘采取适当措施解决困难职工的生活问题，充分体现了“统筹兼顾”的思想。

根据党中央和国务院的指示精神，1962年10月26日，劳动部、财政部和全国总工會联合下发了《关于做好当前职工生活困难补助工作的通知》，更进一步地阐明了困难补助工作的必要性和重要性，并对工作原则和方法给出详细说明，要求各级劳动、财政部门和工会组织“在各级党委的领导下，认真地做好这项工作”，力求做到实事求是、公平合理。同时，为和缓各地补助经费紧张的局面，《通知》允许各地从银行冻结的工会经费里提取一定金额来充实补助经费，财政部指出国家也将划拨专属款项来支持各地补助工作的开展。客观地说，1962年城市经济形势虽然好转，但整体形势依然严峻。在这种情况下，党和国家仍决定提高补助标准，下拨专项资金，尽其所能地关心和保障困难职工的基本生活，这其实是用实际行动展现了党和国家对“适当安排”方针的坚持与运用。据统计，从1962年10月到1963年3月，国家财政拨款和各地解冻存款数额合计约1.8亿元。充足的资金来源有力地推动了各地困难补助工作的开展，使更多困难职工得到实实在在的帮助。截至1963年3月，各地共计向650万名职工发放了困难补助，“保证了职工的最低生活，减轻了职工的生活困难程度，密切了党群关系，激发了职工的劳动性”，补助工作收到积极反馈。

随着职工困难补助工作的大规模开展，其间也出现了一些问题。首先，各地困难补助工作粗疏，存在填平补齐的现象。尽管党政部门和工会曾反复强调“要做细致的工作，按照职工生活困难的不同情况，恰当地加以解决，不能简单地采取一律填平补齐的办法”。但一些单位为尽快完成工作，没有调查研究，凡有申请补助的职工，均给予了等量定额补助。这就使得不符合补助条件的职工得到了补助，而该重点补助的严重困难职工得到的补助又偏少，无益于减轻真正困难职工的生活负担。其次，在得到国家财政支持后，一些单位在“自给自足、量入为出”方面做得不够，带来补助面过宽的问题，加之少数单位忽视教育和解释工作，以致滋长了个别职工依赖思想。例如天津市发现，个别困难职工依赖补助过活，“分配了工作不去就业”“能复工而不上班”于无形中增大了财政支出。最后，还有一些地区报告不同单位职工的补助标准高低悬殊，影响了职工间的安定与团结。山西省雁北专区反映，该地工矿企业的困难职工补助金额平均为6元，教育系统的困难职工平均每人补助14元，国家机关工作人员为30元，而“供销合作社、手工业管理局所属单位以及一些没有工会组织的国营农牧场等，到现在补助款还没有着落”。补助标准高低依从单位属性而非职工实际困难情形的事实，使得部分职工感到不公平。从这个层面说，补助工作不但没能起到推动生产的正面效用，相反“产生一些不应有的副作用”。

职工生活困难补助实际工作存在的各类问题引发了一些党员干部的反思，他们认为有必要组织群众互助来弥补单纯依靠补助的工作偏向。正如1962年天津市总工会党组所言，“少数职工的生活困难不是短期内能彻底解决的，也不能仅靠某一方面的措施去解决”。在遇到困难时，基层工会应帮助“尽可能通过互助互济的办法解决”，“群众互助仍然不能解决的生活困难，才能由组织上给予经济补助”。补助不是也不能“把职工生活困难全部包下来，而是针对困难程度根据国家的经济条件给予适当的帮助”。天津市总工会党组提出的互助与补助相结合、以互助为主的工作思路，实际是对在解决职工生活困难时，怎样合理划分国家与个人责任关系问题的思考。在此之前，由于经济形势严峻，职工实际收入水平不断下降，组织职工开展互助活动还不具备可行性。到1963年，各方面调控举措基本到位，国民经济持续向好发展，逐步减缩补助力度，转为推广职工互助互济活动便有了可能。

三、转为推广职工互助互济活动

1963年，在继续调整的方针指导下，国民经济形势开始全面好转，财政收支、市场供应情况总体良好，职工生活费用价格指数较前一年回落了9.2个百分点。基于客观形势的有利变化，党和国家决定有计划、有步骤地调升职工的工资级别，酌提偏低的工资标准，从更加积极的方面来增加职工收入，力争改善职工生活水平。如此一来，国家继续维持原有的补助力度变得不合时宜，应转向适当收缩。7月16日，国务院指出今后将逐步取消“国家增拨专款补贴的临时措施”，此项费用“应当逐步做到完全由各单位的福利费、企业奖励基金和工会会费解决”。根据国务院的最新工作指示，各地陆续收紧对困难补助的财政支出。例如江苏省总工会当即发出通知，原定于1963年第三季度下拨的专项补助经费“将推迟下拨，以后省里将不再增拨经费”：要求各地结合“五反运动”，全面检查前一时期的困难补助工作，及时纠正缺点，“逐步做到完全由各单位自行解决”困难补助费。这一时期，由于财政补贴的减缩以及检查整顿工作的开展，困难补助工作逐步从扩张状态转向从严管理、从紧落实。

一些地区发现在初步纠正补助工作过宽、过松的倾向之后，个别单位又出现了大幅取消困难职工补助的另一种工作偏向，以致部分职工生活再次陷入困难，不得不依靠借贷度日。1963年3月，南京、上海、重庆等地接连反映，“职工中出现了一些来会、标会”，“有一些是属于群众互助性质”，另有一些存在高利贷倾向，“流弊较大”。1964年初，据邓子恢向党中央的报告，广东省湛江市七个企业里，“职工借高利贷和参加标会者占职工总人数百分之二十一”，贷款“多是用于治病、买口粮、买衣着、修房子、丧葬、结婚、生小孩、交学费”。这些事实说明，适当救助困难职工仍有必要。考虑到职工收入已有所提高，持续扩大困难补助已不适宜，这种情况下，邓子恢也建议党中央采行补助和互助相结合的纾困方案。他认为职工生活上的困难，“国家还不可能全部包下来”，国家只能提供有限的经济补助，而职工客观上存在借贷的需要，所以有必要组织职工开展经济互助活动。邓子恢的意见得到党中央的重视与转发。1964年2月5日，党中央正式决定“必须在城市机关企业和街道居民中，普遍建立和健全互助储金会，并逐步推行互助储金小组”，同时规定“互助储金组织的资金来源，主要依靠从职工和居民中自愿地筹集解决”。这一决议反映出党对补助和互助相结合工作思路的肯定。自此之后，有关解决职工生活困难工作的重心逐渐从“补助”转移到“互助”上来。

所谓互助储金会，是一种比较常见的职工经济互助形式。20世纪50年代初，全国总工会便开始倡导建立互助储金会。一般而言，职工按月或一次性存缴定额资金作为互助基金，凡因婚丧嫁娶或突遭变故而急需用钱的职工，可无息借贷此项基金，在规定的时限内一次性或分期偿还。实践证明，互助储金会“是解决职工们意外的经济需要的有效措施”，暂时没有借贷需要的职工亦可趁此储蓄，故而受到职工们的广泛欢迎，一度发展迅速。至1956年，各地基层单位纷纷组织建立起互助储金会。“三年困难时期”，由于困难职工人数增多，职工借贷了互助金而无力偿还，导致许多储金会因资金断裂而相继解散。正因为职工有经济互助的需要，且此前有较好的实际工作基础，所以1964年党和国家一提出普遍建立健全互助储金会的主张，便得到了上下一致的积极响应。4月3日，依据党中央的指示，全国总工会和中国人民银行联合下发《关于加强职工互助储金会工作，打击取缔高利贷活动的联合通知》，指出各级工会组织应在党委的领导下，“认真加强互助储金会的工作，切实把它办好，充分发挥其作用”。经过近一年的推广建设，各地大力发展和巩固了互助储金会。河北唐山市互助储金会数量从1962年底的200个增长到1965年的2000个，互助金额从10万元增至120万元，基本满足了职工常规合理的借贷需要，有助于培育发扬“工人阶级的团结互助、阶级友爱精神”。

互助储金会仅能在经济层面上，为生活出现暂时性困难的职工提供一定物质帮助。实际生活中，对于一些职工家庭而言，“缝缝洗洗、照看病人等生活琐事都会给他们带来很大困难”，而这些困难问题是工资福利制度、困难补助或经济互助无力解决的。因此，一些地区在推广互助储金会的同时，丰富拓展了职工互助互济活动的形式与内容，主张建立职工生活互助小组，“无偿地为有困难的职工料理家务，帮助调解纠纷和解决生老病死等临时困难……真诚地帮助生活上有困难的职工解决实际问题”。辽宁省的职工生活互助活动开展得较早，到1965年，该省参加生活互助活动的职工人数已突破百万。辽宁省的经验表明，职工生活互助活动是“依靠群众自己力量，群策群力、自力更生、自下而上的解决职工生活困难的一种重要方法，“对于安排好职工生活，促进生产，有着显著的效果”。因而，职工生活互助活动也得到了党和国家的关注与重视。《人民日报》称其为“体现了工人阶级高尚的共产主义精神的新事物”，要求各地认真学习辽宁等省市的先进经验，“从各方面关心职工生活，组织群众生活互助活动”。此后，各地在建立健全互助储金会的基础上，继而推广试行生活互助活动，使暂时或长期处于生活困难职工不仅可从互助储金会得到经济帮助，还可从生活互助活动中获取一定照护服务，既减轻国家、企业的负担，又有利于营造良好的社会风尚，提高职工生产积极性。

总的看来，1963年至1965年间，随着职工互助互济活动的发展壮大，它渐有取代困难补助成为解决职工生活困难问题重要方式之趋势，经济互助和生活互助、职工互助与困难补助之间形成良性互动关系，在不同层面上起到帮扶救助困难职工的积极效用。

四、结语

回溯1961-1965年中国共产党为解决职工生活困难问题所采取的种种办法与对策，可以清晰地看到，党的工作思路及其实践举措存在一个从扩大“补助”向推广“互助”的演变过程。党之所以能够针对变化的形势，及时做出政策调整，加大困难补助力度，创造性地提出互助与补助相结合的工作思路，其根本原因在于党始终坚持了“统筹兼顾、适当安排”的工作方针。正是在这一方针的指导下，党正确处理了国民经济调整工作和职工生活困难补助工作之间的暂时性矛盾，在整体经济形势依然比较严峻，仍需要大力紧缩财政开支的情况下，党和国家依据当时当地的可能与必要条件，调拨专项资金，全力保证了困难补助工作的落实与到位，尽可能地保障和改善困难职工的生活，充分体现了我们党以人为本、为人民谋幸福的初心与宗旨。

此外，党历来主张必须关心职工痛痒，认真解决那些关乎职工切身利益而又可能解决的问题，同时党也强调还需注意发挥职工群众的主观能动性，“用互助互济的办法，解决职工生活中的某些困难问题”，不要“一切人一切事都由政府包下来”，许多事“可以由群众直接想办法，他们是能够想出很多好的办法来的。而这也就包括在统筹兼顾、适当安排的方针之内”。换言之，将自上而下的困难补助与自下而上的职工互助有机结合的工作思路，其本质是“统筹兼顾，适当安排”方针与实践相结合的具象呈现，也是我们党在如何应对职工生活困难问题上所取得的理论性成果。实践证明，职工互助互济活动有效地弥补了困难补助工作的不足之处，对于缓解国家财政压力，切实解决职工生活方方面面的困难，以及培育良好社会风尚等方面有着独到的正向引导作用。

总而言之，百年来中国共产党在保障和改善职工生活方面进行了广泛的实践探索，形成了若干指導职工生活工作的正确理论性观点，而其核心之处在于对“统筹兼顾、适当安排”方针的坚持与运用。在迈向全面建设社会主义现代化强国的新征程中，这一方针以及在此基础上形成的互助与补助相结合的工作思路仍未过时，持续散发着理论与实践的价值光辉。