新安江流域生态补偿协议法治化探索

□黎英杰

（合肥工业大学文法学院 安徽 合肥 230000）

新安江流域发源于黄山市，干流总长359 km，新安江流域58.8%的面积位于安徽省境内，覆盖包括黄山市在内7 个市（县）。新安江安徽段占千岛湖面积的60%以上，水质常年达到Ⅲ类，正是因为新安江上游安徽段续断提供清洁水源，使千岛湖成为全国水质最好的湖泊之一，为长三角地区经济发展提供了生态环境支持。为了延续此势头，安徽省政府与浙江省政府签订三轮新安江生态补偿协议，确定生态补偿试点，为保护新安江流域生态环境提供了制度依据。

1 新安江流域生态补偿协议创新演进

作为全国首个跨省流域的生态补偿机制试点，新安江流域生态补偿从计划到实施前后经历了7 年[1]。

1.1 制度酝酿

2004 年全国人大环境保护委员会在新安江流域就新安江水质保护问题进行调研；2006 年黄山市人大代表提交《关于在新安江流域建设生态共建共享示范区的建议》，得到上级的高度重视，被列入2006 年度重点督办的建议案之一；2007 年新安江流域被国家发改委、财政部、水利部、环境总局列为全国中小流域生态补偿机制建设四大试点流域之一；2009 年为进一步全面开展新安江流域生态补偿试点工作，黄山市人大代表向全国人大提交相关议案；2010 年由财政部和原环境保护部主持，安徽省政府和浙江省政府共同开展座谈会，以如何进行新安江流域生态补偿试点工作为主题，相互交流与讨论。

1.2 制度启动

2011 年，财政部与原环境保护部向安徽省政府与浙江省政府发布《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，明确安徽省政府与浙江省政府自2011 年起启动新安江流域水环境补偿试点工作，明确了保护优先、合理补偿和地方为主、中央监管等原则，要求安徽省政府与浙江省政府根据方案的原则，结合自身地域情况，双方共同研究起草新安江生态补偿协议，经中央政府审定之后，正式签订了新安江流域水环境补偿协议。

1.3 制度实践

安徽省政府与浙江省政府在中央政府的主持下，正式开展新安江生态补偿试点工作。2012—2020 年，双方签订了9 年三轮新安江流域生态补偿协议，具体内容见表1。

表1 三轮新安江流域生态补偿协议具体内容

2 新安江流域生态补偿协议法律地位存在的问题

采用签订行政协议的形式进行跨区域合作，在我国经济领域已有诸多实践[2]。将行政协议用于流域生态补偿上，对于区域内各级政府来说是一种新的、需要逐步完善的探索。安徽省政府与浙江省政府签订的新安江生态补偿协议是国内流域生态补偿协议代表之一。

总体而言，作为全国首个跨省流域生态补偿机制试点，新安江试点从启动至今开展了三轮生态补偿工作，实现了生态价值在上下游的迁移。开展新安江流域生态补偿是践行“既要绿水青山，又要金山银山”理念的潜在需求，也是合理界定各级政府事权与支出责任的现实需要。

但是，新安江流域生态补偿协议属于安徽省政府与浙江省政府签订的规范性文件，其理论基础和法律依据在国内为空白。若中央政府在全国推广新安江生态补偿模式，当协议与法律、行政法规、地方性法规、政府规章、规范性法律文件等规范的效力发生冲突的时候，将会产生一系列问题。

明确该类协议的法律地位，是基于其职能的必然要求[3]。首先，新安江流域生态补偿协议为安徽省政府与浙江省政府设立了一系列权利义务，为公共权力机关设立权利义务应当是规范性文件的应有之义，由此该协议具有一定的职能。其次，为保护新安江生态环境，新安江生态补偿协议代替安徽省政府与浙江省政府采取了行政命令，具有替代行政命令这一职能。再次，新安江生态补偿协议规范与约束了安徽省政府与浙江省政府对新安江流域采取的行为，具有规范与约束的职能。因此，明确新安江流域生态补偿协议的法律地位是必须且紧迫的。

3 新安江流域生态补偿协议的法律地位

3.1 新安江流域生态补偿协议与宪法、法律、行政法规、省级地方性法规的效力关系

法律地位即规范性文件的效力等级。在中国现行的法律体系下，规范性文件的法律地位越高，其对应的效力等级也越高。对规范性文件效力等级的判断，主要是从制定规范性文件效力的主体地位来看。从《中华人民共和国立法法》的条文来看，在同一级别上，立法机关制定的规范性法律文件高于行政机关制定的规范性法律文件。也就是说，全国人民代表大会常务委员会制定的法律比国务院制定的行政法规效力高，设区的市以上的人民代表大会常务委员会制定的地方性法规高于设区的市以上的政府制定的地方性规章。对于不同级别，上级机关制定的规范性文件高于下级机关制定的规范性文件。从立法机关来看，全国人民代表大会常务委员会制定的法律高于地方人民代表大会常务委员会制定的地方性法规。从行政机关来看，国务院制定的行政法规高于地方政府制定的地方性规章。

新安江流域生态补偿协议是由安徽省政府与浙江省政府共同商定形成的规范性文件，通过明确规范文件的主体地位就可确定其与宪法、法律、行政法规和地方性法规的效力等级关系。

具体而言，宪法是国家治国安邦的总章程，在我国法律体系中具有至高无上的地位，效力等级排第一位。法律由全国人民代表大会常务委员会制定，效力等级仅低于宪法，效力等级排第二位。国务院是最高行政机关，地位低于宪法与法律，其制定的行政法规效力等级排第三位。省级地方性法规由省级人民代表大会常务委员会制定而成，其效力等级次于宪法、法律、行政法规。立法机关制定的规范性文件高于行政机关制定的规范性文件，因此新安江流域生态补偿协议的效力低于宪法、法律、行政法规、省级地方性法规。

3.2 新安江流域生态补偿协议与省级政府规章的效力关系

省级政府规章和新安江流域生态补偿协议都是由安徽省政府与浙江省政府制定。从2014 年我国《行政诉讼法》确立行政规范性文件附带审查制度来看，法院有权对行政规范性文件进行审查，无权对政府规章进行审查[4]。新安江流域生态补偿协议作为安徽省政府与浙江省政府制定的规范性文件，其效力理应低于安徽省政府与浙江省政府制定的省级政府规章。但是安徽省政府与浙江省政府缔结的新安江流域生态补偿协议的效力等级应当与省级政府规章相同，理由如下。

一方面，目的和意义。水是不断流动的，污染物不仅会对本行政区域的生态环境造成破坏，而且可以通过水这一介质对其他行政区域的生态环境施加影响。流域水环境具有外溢性，对流域水环境进行保护将形成跨流域、跨区域环境事项。安徽省政府与浙江省政府签订新安江流域生态补偿行政协议的本质是冲破两地行政区域限制进而保护新安江流域，如果只是在各自区域固守既存的法律制度范围下活动，将无法打破隔阂，安徽省政府与浙江省政府无法达到跨区域合作，新安江流域生态保护也就无从谈起。

另一方面，安徽省政府与浙江省政府基于现行宪法、法律、行政法规和地方性法规制定生态保护的政府规章时，结合各自行政区域的生态补偿情况，很难兼顾其他行政区域，因此地方保护主义和“损人不利己”的现象时有发生。而安徽省政府与浙江省政府在缔结新安江流域生态补偿行政协议时，需要打破地方保护，综合考量新安江整体流域生态环境，基于平等、公平、自愿的原则制定协议。

因此，签订新安江生态补偿协议之前，安徽省政府与浙江省政府就新安江流域制定的政府规章与本协议规定不一致，就是对其效力失效的默示。

4 结束语

随着新安江流域生态补偿规模逐渐扩大，全国正在推广新安江模式。新安江流域生态补偿协议具有一定优势，在尊重地方政府自治、平等和公平的基础上，实现流域整体资源的优化配置，为解决流域生态补偿等一系列问题提供出路。明确新安江流域生态补偿协议的法律地位，有利于解决该协议与其他规范发生的冲突，完善现行法律体系，为其他流域开展生态补偿提供经验。