一体推进基层法治和德治建设

文_张文显

近期，中共中央、国务院发布《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），《意见》要求“推进基层法治和德治建设”。这一要求抓住了基层治理的关键。法律和道德是人类社会的两种基本规范，法治和德治是现代社会秩序的两根支柱，是当代中国基层治理的两大法宝。

一、基层治理是国家治理的基石

《意见》为基层治理及其重大意义作出了科学定位，即“基层治理是国家治理的基石，统筹推进乡镇（街道）和城乡社区治理，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。这一科学定位是以习近平同志为核心的党中央对基层治理与国家治理的关系作出的重大判断和指导思想。党的十八大以来，我们党高度重视基层治理。2014年，党的十八届四中全会《决定》提出，要“推进多层次多领域依法治理”，“推进基层治理法治化”。2018年，在纪念毛泽东批示学习推广“枫桥经验”55周年之际，习近平总书记指出，群防群治和小事不出村、大事不出镇、矛盾不上交是枫桥创造的基层治理经验。要结合新的形势推广“枫桥经验”，加快形成共建共治共享的现代基层社会治理新格局。2019年，党的十九届四中全会《决定》明确把“构建基层社会治理新格局”作为推进社会治理现代化的基本制度设计和工作安排，并要求“推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”，要求完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。党的十九届五中全会把以人民为中心作为经济社会发展的根本原则之一，强调社会治理必须紧紧依靠群众，不断塑造和培养社会治理尤其是基层社会治理的内生动力，真正让人民群众成为基层社会治理的主体力量。要把党的群众路线贯彻到社会治理全部活动之中，挖掘群众当中蕴藏的社会治理智慧和能量，把更多社会治理资源和力量交给与老百姓最贴近的基层组织去做，增强基层组织在群众中的影响力、号召力和治理能力。在全面建成小康社会的历史进程中，我国许多地方统筹推进脱贫攻坚和基层治理，创新基层治理体制机制和规章制度，不仅从源头上减少了利益冲突和矛盾纠纷，而且极大地提高了基层治理效能。在新时代社会治理实践中，仍然要把城乡基层治理作为社会治理的起点和重点，进一步拓展基层社会治理空间，调动村民、市民、基层社会组织等各类社会主体参与基层治理的积极性和创造性，持续不断地推进基层治理体系和治理能力现代化。

二、以法治定分止争、惩恶扬善

法治，是社会治理的支撑和保障。新时代中国特色社会主义法治有三个基本含义。第一，“法律之治”，也就是我们通常说的规则之治、程序之治，法治的基本特征是讲规则、守规矩、程序公正、程序正当。第二，“依法而治”，强调科学立法、民主立法、依法立法，构建完备的法律法规体系；严格执法、公正司法、全民守法，确保宪法法律有效实施；党依法执政、人民政府依法行政、人民群众依法办事、依法维权。第三，“良法善治”，法律是治国之重器、良法是善治之前提。习近平总书记强调，要以良法促进发展、保障善治，实现国家长治久安、社会充满活力、人民幸福安康。在社会治理范畴内，“法治”的“法”，不限于由国家制定、批准或认可的法，也包括以公序良俗为核心的社会规范体系。例如，社会组织章程、村规民约、市民公约、良善习惯等。

在基层治理中推进法治建设，核心是要求依法治理，就是要重视法治在社会治理中固根本、稳预期、利长远的作用，运用法治思维和法治方式凝聚社会共识、化解社会矛盾、维护社会稳定、增强社会活力，提高社会治理法治化水平，确保在法治轨道上推进社会治理现代化。要坚决摒弃“稳定就是搞定、摆平就是水平”的人治思维、“花钱买平安”“办事找官员”“信访不信法”的行政思维，积极培育办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维，构建全民尊法守法、风清气正、公正良善的法治社会。依法治理是提升社会治理能力的关键，基层和市域法治水平正是社会治理能力的标杆，法治对社会治理而言既是重要保障，也是基本治理方式。法治具有权责明晰、规则刚性、程序透明、准则有效的优势，能够充分发挥定分止争、惩恶扬善的独特作用。

推进基层治理的法治建设，要以习近平法治思想为指导，“坚持和发展新时代‘枫桥经验’，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善信访制度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系，健全社会心理服务体系和危机干预机制，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，努力将矛盾化解在基层”。要提升基层党员干部法治素养，引导群众积极参与、依法支持和配合基层治理。要进一步完善基层公共法律服务体系，加强和规范村（居）法律顾问工作。要加强乡村、城市社区制定村规民约、居民公约的指导，健全备案和履行机制，确保符合法律法规和公序良俗。

三、以德治春风化雨、引领风尚

德治，就是“以德治理”。如果说，法治是“法安天下”，那么，德治就是“德润人心”。德治以社会公德、职业道德、家庭美德、公序良俗、社会主义核心价值观、道德楷模、社会贤达等弘扬正气、引领民风。

马克思主义认为，道德是一种社会意识形态，是广泛存在于日常生活之中的价值观念和行为规范，具有支撑秩序、治心化性的功能优势。一个社会，如果没有是与非、善与恶、美与丑、公正与偏私等伦理道德，人与人之间、个人与社会之间、群体与群体之间，就没有了最低限度的行为尺度。与法律强制性约束相比，道德主要通过舆论评价和内心自律来获得实现，在这个意义上，道德是一种内心的法律。正如习近平总书记所说，“法律是成文的道德，道德是内心的法律，法律和道德都具有规范社会行为、维护社会秩序的作用”。

基层社会德治建设的核心是加强社会主义核心价值观的培育和实践。社会主义核心价值观是民族精神的时代精华，具有鲜明的时代性和民族性。正如习近平总书记所指出的：“每个时代都有每个时代的精神，每个时代都有每个时代的价值观念。”“人类社会发展的历史表明，对一个民族、一个国家来说，最持久、最深层的力量是全社会共同认可的核心价值观。”“如果没有共同的核心价值观，一个民族、一个国家就会魂无定所、行无依归。”“国无德不兴，人无德不立。核心价值观，其实就是一种德，既是个人的德，也是一种大德，就是国家的德、社会的德。”党的十九大报告强调，“坚持社会主义核心价值体系”，“培育和践行社会主义核心价值观”，“把社会主义核心价值观融入社会发展各方面、转化为人们的情感认同和行为习惯”。

所以，在基层治理过程中，首先，必须加强以社会主义核心价值观为基础的思想道德建设，引导人们尊德守礼、崇德向善、积善成德，形成向好、向上、向善的社会风尚。培育人们理性平和、自尊自信、积极向上的社会心态，形成诚信友善、和谐包容的社会风气；树立正确的价值标准，使人们明是非、辨荣辱、分美丑，自觉抵制见利忘义、唯利是图，制假造假、以次充好，欺诈失信、违法乱纪；弘扬崇高的法治精神，使人们讲正气、行正义，自觉做到守法经营、公平竞争、诚信守约；从源头上化解社会矛盾、促进社会和谐、激发社会活力；守护“公序良俗”，将其内化于市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章在内的社会规范体系中，巩固社会治理共同体的思想道德和行为规范基础。把社会主义核心价值观全方位深层次融入社会治理，就是把社会主义精神文明与社会主义制度文明相对接，就是把社会主义文化优势与社会主义制度优势相聚合，推进文明社区、文明社会、文明中国建设。

其次，健全乡村、社区道德评议机制，开展道德模范评选表彰活动，发挥道德榜样的示范作用。榜样的力量是无穷的，通过“感动中国”“道德模范”“文明家庭”等评选和宣传活动，让榜样的感人事迹进入人心、温润人心，形成关爱、奉献、友善的道德感召和社会生态。

再次，加强道德修养，养成全社会的文明观念。全社会的文明观念是人心向善的动力和保障。这就需要积极弘扬中华民族传统美德，倡导和传递爱岗敬业、忠诚奉献、团结友爱、文明礼让、尊老爱幼、热心公益等社会观念和家教家风。

最后，组织开展科学常识、卫生防疫知识、应急知识普及和诚信宣传教育，深入开展爱国卫生运动，遏制各类陈规陋习，抵制封建迷信活动，培育与新文明形态相适应的社会风尚，进而为社会稳定和长治久安提供基础性支撑。

推进德治建设，不是要把德治等同于道德教化、把人民作为道德教育的客体，而是要注重用社会主义核心价值观涵养大众文化、提升公序良俗、促进社会文明；要防止把法治和德治的调整机理、作用机制混为一谈，一味地用公共权力的强制力推行道德要求，甚至提出不切实际的道德标准强人所难，那就会削弱德治的感染力和优越性。当道德遇到利益的时候，不是盲目地排斥利益，忽略群众合理的利益诉求，而要把道德和利益有效地统筹起来，在道德的火焰上加入利益的燃料。正如一些领导干部所言，“让有德者有所得”，“在物质层面和精神层面都有获得感”。

四、以自治、法治、德治有机结合促进善治

我国基层治理面临的基本矛盾，与整个社会治理和国家治理的基本矛盾一样，就是秩序与活力的矛盾。笔者认为，基层治理的价值目标和各种举措，归结起来就是实现基层社会既安定有序又充满活力。能够科学有效地解决这一矛盾，达到这一治理目标就是我们期待的“善治”。善治有三个层面的基本意义：第一，善治是治理的过程，即善于治理；第二，善治是治理的目标，即治理良善；第三，善治是治理的方式，即以人民为中心、多元共治的治理思维和治理方式。社会善治是区别于社会管制、社会管理的新型治理。我们通常讲要提高治理的能力和水平、推进治理现代化，实质上就是要实现上述三重意义上的善治。

在基层治理中，善治的推进方式和实现形式是多样的，其中自治、法治、德治有机结合就是在治理实践中形成并不断发展、被实践充分证明是科学有效的善治方式。自治、法治、德治“三治结合”，是新时代“枫桥经验”的精华，已成为社会善治的中国经验。由此，“三治结合”写进了党的十九大报告、十九届四中全会《决定》以及《中国共产党农村基层组织工作条例》等中央文件和党内法规中，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进乡村治理的指导意见》还对“三治”的内涵和作用作了权威解读，即“以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气”。《中国共产党农村基层组织工作条例》具体规定：“党的农村基层组织应当健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。深化村民自治实践，制定完善村规民约，建立健全村务监督委员会，加强村级民主监督。推广新时代‘枫桥经验’，推进乡村法治建设，提升乡村德治水平，建设平安乡村。”《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》的第四节、第五节分别规定了健全基层群众自治制度和推进法治、德治建设。

习近平总书记指出，“法律是准绳，任何时候都必须遵循；道德是基石，任何时候都不可忽视”；要“把法治建设和道德建设紧密结合起来，把他律和自律紧密结合起来，做到法治和德治相辅相成、相互促进”。这就清晰阐明了法律和道德的内在逻辑和辩证关系。

古往今来，法治和德治都是社会治理不可或缺的重要手段，坚持法治和德治相结合、促进二者相辅相成、相得益彰，是中国数千年社会治理的鲜明特点，是中国特色社会治理的显著优势。习近平总书记强调，“依法治国是维护社会秩序的刚性手段，以德治国是维护社会秩序的柔性手段，只有把两者有机地结合起来，才能有效地维护社会的和谐，保障社会健康协调地发展”。在新时代基层治理中，我们要把法治建设和道德建设有机结合起来，共同推进、一体建设。

一方面，强化法律对道德建设的促进作用。一是善于运用法治手段解决道德领域的突出问题。虽然，道德主要依靠个人的自我约束发挥规范作用，但对那些缺少道德自觉的人，对那些失德行为、失信行为，仅仅靠道德约束是不够的。因此，要加强相关立法工作，明确对失德行为的惩戒措施。要依法加强对群众反映强烈的失德行为的整治。对突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，又要完善守法诚信褒奖机制和违法失信惩戒机制，使人不敢失信、不能失信。对见利忘义、制假售假的违法行为，要加大执法力度，让败德违法者受到惩治、付出代价。二是以法治激励崇德向善，将一些道德根本原则和基本规范具体化、法律化，把实践中被广泛认同、较为成熟、操作性强的道德要求转化为法律规范，弘扬善行美德。同时，在法律实施中，要把法理、情理和事理结合起来，贯彻社会主义核心价值观和公共道德观，严厉打击黄赌毒、黑拐骗，制裁假恶丑、弘扬真善美，激励全社会崇德向善。三是以法治引领道德发展。“法律是道德的保障，可以通过强制性规范人们行为、惩罚违法行为来引领道德风尚。”特别是在赡养扶助、妇幼保障、诚实信用、婚姻家庭、邻里关系等方面，应把一些基本道德规范转化为法律规范，使法律法规更多体现道德价值和人文关怀，通过法律的强制力来强化道德作用、确保道德底线，推动全体人民道德素质提升。

另一方面，强化道德对法治的支撑作用。习近平总书记指出，“必须以道德滋养法治精神、强化道德对法治文化的支撑作用”。首先，以道德滋养法治精神，才能实现良法善治。“没有道德滋养，法治文化就缺乏源头活水，法律实施就缺乏坚实社会基础。”法律必须转化为人们的内心自觉，才能真正为人们所遵行。因此，要在道德体系中体现法治要求，发挥道德对法治的滋养作用，努力使道德规范体系同社会主义法律规范体系相衔接、相协调、相促进。在基层治理实践中，必须大力弘扬社会主义核心价值观，弘扬中华传统美德，培育社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德，提高全民族思想道德水平，为基层治理创造良好人文环境。其次，强化道德对法治的支撑作用。人们认同法律、遵守法律，最根本的是基于人们对法律所蕴含的正义价值和道德观念的认同。坚持依法治理和以德治理相结合，必须重视发挥道德的教化作用，提高全社会的正义观念和道德素质，为法律体系运行和发挥作用夯实道德基础。最后，在道德教育中突出法治内涵。道德教育是公民文化教育的一项基础工作。中国具有特殊的历史文化和国情，要针对人情积习厚重、规则意识较为淡薄的情况，注重把法治精神纳入道德教育全过程，培养人们的法律信仰、法治观念、规则意识，引导人们自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任，营造全社会都讲法治、守法治的社会氛围。