城市管理要把安全风险治理放在首位

游志斌

中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心教授

我们要把安全风险治理真正放在城市管理的首要位置，加强应对重大风险挑战时的“自动响应”制度设计，全面推进韧性社会建设，健全重特大突发事件应对评估制度，持续加强城市应急管理体系和能力建设

近日，郑州等地出现罕见持续强降水天气过程，发生严重洪涝灾害特别是大面积的城市内涝，造成重大人员伤亡和财产损失。这警示我们要把安全风险治理真正放在城市管理的首要位置，加强应对重大风险挑战时的“自动响应”制度设计，全面推进韧性社会建设，健全重特大突发事件应对评估制度，持续加强城市应急管理体系和能力建设。

把安全风险治理真正放在城市管理的首要位置

一是要坚持安全发展理念，加强对推进风险治理工作在整个城市管理架构内的整体性、逻辑性、规范化设计，强化和健全城市管理各相关部门的安全风险治理职能，完善城市管理各部门内部运行的风险控制机制，探索和确定有针对性、科学实用的安全风险管理流程及方式方法。二是要以科学的安全风险分析与评估作为制定城市发展战略、城市规划和应急预案等工作的前提和依据，合理确定城市“安全容量”和“安全红线”；把安全风险治理贯穿到城市规划设计、城市建设、城市运营管理、城市更新等管理的全周期，严密细致制定城市经济社会发展总体规划及城市规划、城市综合防灾减灾规划等专项规划，居民生活区、商业区、经济技术开发区、工业园区、港区以及其他功能区的空间布局要以安全为基石。三是结合城市灾害风险的特点，加强建设项目实施前的评估论证工作，将安全风险治理的基本要求和保障措施落实到城市建设、发展、运行中的全领域、全环节；注意完善城市高层建筑、大型综合体、综合交通枢纽、隧道桥梁、管线管廊、道路交通、轨道交通、燃气工程、排水防涝、垃圾填埋场、渣土受纳场、电力设施及电梯等各类设施的综合防灾抗灾技术标准体系，提高包括避难避险设施的标准要求，全面增强抗灾抗毁能力。

加强应对重大风险挑战时的“自动响应”制度设计

一方面，要强化重大风险“应急响应制度设计”。尤其在极端气象灾害等突发事件应对中，如果不考虑自身面临的灾害风险进行临机决断，而依赖上级领导的拍板决策或单位领导层的最终决定，极易错失战机甚至令自身深陷险境，这就需要建立“事前责任划分”制度、“预授权”制度、事后总体评估、责任追究制度等体系化的制度设计，确保面临重大风险时的响应机制能自动启动，最大限度提升决策效率，并防止权力在紧急时不被滥用；同时，要制定科学完备的应急响应法律规范与工作指南（或指令系统），还要进一步研究和强化城市指挥系统、大数据科技支撑、绩效管理、资源保障、关键岗位培训、事后评估等其他相匹配的制度。

另一方面，要建立健全“监测预警—应急响应”有效衔接的工作制度。加强监测预警系统建设，是应对气象灾害的关键环节，也是做好应急响应的前提条件，另外，还要重视后续应急响应的协同性、连贯性、整体性制度设计。这就需要持续完善城市应急管理全过程的协调联动机制，建立“监测预警—应急响应”协调协同的工作规范，建立应急响应协调协同领域的专项应急预案（或工作方案）；让全社会及所有部门真正重视“发布红色预警”与“启动一级响应”的重大意涵及权威性；要强化应急状态下交通管制、警戒、疏散等一系列防范措施，健全城市应急信息共享机制，促进快速高效开展应急响应。

全面推进韧性社会的建设

立足把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，推进高质量发展，需要全面推进韧性社会建设，增强巨灾防御能力。“十四五”规划纲要提出，建设海绵城市、韧性城市。我国在雄安新区的专项规划中，已经作了重要探索。今后，一是研究完善巨灾应对制度，夯实应急准备、监测预警、信息报告、指挥协调等基本能力建设，提高灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力，研究建立高效有序的城市巨灾应对体系，加强极端恶劣条件下的综合保障能力建设。二是持续加强城市生命线工程的韧性能力建设，加强城市交通、供水、排水防涝、供热、供气和污水、污泥、垃圾处理等基础设施规划设计、运营管理过程中的综合防灾能力并做好容灾备份系统，促进业务连续性。三是做好应急物资准备，统筹应急力量建设和物资储备并在救灾时统一调度，组织灾害救助体系建设，着眼于巨灾应急物资峰值需求和国际经验教训，建立包括家庭储备、企业储备、法定储备等在内的全社会应急物资保障系统。四是加强防范化解重大风险基础性工作，开展灾害隐患排查和治理，完善公共安全教育培训体系，开展常态化灾害疏散演练；分类分层次做好残疾人、老年人、婴幼儿等社会脆弱群体应对各类突发事件的安全防护工作，全面提升社会脆弱群体的“强韧化”能力。

注意“从教训中学习总结”

近年来，我国相继发生了多起大城市内涝事件，各地各部门要注意把“从教训中学习”真正变为制度设计，加快健全自然灾害重特大突发事件应对评估制度。着眼于将教训总结制度化，以期能更有效地规范重特大突发事件应对工作，真正提升所有安全管理者的实战水平。比如，2012年北京“7·21”特大暴雨后，该市进行了深刻总结与改进，开展了包括巨灾情景构建、加强监测预警、修改应急预案、完善指挥调度等一系列改进措施。

今后，要不折不扣地按照习近平总书记提出的“底线思维”要求，持续加强城市应急准备，应对“我们不愿看到但不能不有所准备的极端情况”，比如，考虑“城市看海模式”下需要日常准备的救生器材和装备等；可以研究编制洪水或城市内涝潜势地图，提升重点场所或设施的防御能力；解决预警信息发布“最后一公里”的问题，利用短信、微博、LED显示屏、社交APP、电视、社区乡村广播，甚至是“人提醒人”等一切可能的渠道与方式，把气象灾害预警信息尽快传递到每个可能受影响的人；还要研究科学的风险沟通与传播，让群众真正理解监测预警信息的意涵及其可能的危害。另外，还可以建立法定评估、技术评估、即时评估等灾害评估制度，以及引入第三方开展评估的工作机制，以促进灾害应对评估工作的科学化、法治化和客观公正性，以促进城市安全管理体系不断完善，防止突发事件应对中类似问题或教训重复发生。