地方政府优化营商环境政策研究——基于9个省市政策文本分析

孙婉霞 方雨婷

（南京审计大学 金融学院，江苏 南京 211899）

一、引言

当前全球受到新冠肺炎蔓延的影响，国际贸易发展受到一定阻碍，经济复苏缓慢，在这样复杂的经济形势下，挖掘特定区域的竞争优势、推动产业集群建设显得至关重要。而一流的营商环境是吸引竞争性企业以及与这些企业有互动关联的上下游企业、相关机构在特定区域内集聚的核心要素，是各国政府在动荡的国际经济形势下，制定相关政策以维持良好的政企关系、稳定经济增长的一个重要突破口。

在我国，优化营商环境建设是以习近平总书记为核心的党中央提出的实现经济高质量发展的重要方略，也是党的十九大以来“放管服”改革的重要方向。2019年10月22日，国务院发布了《优化营商环境条例》，明确了我国优化营商环境建设的主要原则和基本方向，是持续推动深化改革的重要举措。在中央的政策导向下，各地方政府也根据自身区域发展特点先后制定了各具特色的地方层级《优化营商环境条例》。随着近年来中央和地方一系列政策出台与实施后，我国营商环境建设取得了一定进步，根据世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，与2018年相比，我国2019年营商环境排名跃升了15位，目前排全球第31名。优化营商环境必然是一个长期工程，也存在一定的区域发展不平衡问题。根据《2020年中国296个地级市及以上城市营商环境报告》显示，营商环境前十名中的北方城市只有北京一个城市，前20名中的北方城市只有北京、西安、青岛、郑州、天津，南北营商环境存在一定落差，不同区域间的营商环境均存在各自的发展优势与制度短板。

通过分析不同地区《优化营商环境条例》文本内容，对不同地区的的优化营商环境政策共性与差异进行梳理总结，分别从市场环境、政务环境、监管执法以及法治保障四个视角出发，分析我国地方层面优化营商环境的制度建设现状，并提出相应的政策建议，助力我国构建国际一流营商环境。

二、文献综述

目前国内关于营商环境的研究主要集中于对营商环境影响的研究、对营商环境评价指标体系的探索以及对营商环境现状的梳理总结这三个方面。

企业是市场的重要参与者，也是优化营商环境的主要服务对象，目前国内大部分对营商环境影响作用的研究都是以企业为研究对象。通过梳理相关研究，可以发现营商环境可以有效改善企业的经营效率，激发其创新活力，主要有以下三个影响机制：一是通过影响企业家的心理和行为，营商环境的优化会显著提振企业信心，提升企业家用于生产性日常经营管理的经济活动时间，鼓励企业家创造更多的财富[1]，二是通过影响企业的外部关系，优化营商环境能够优化政企关系和商业关系从而提升企业的产能利用率[2]；三是优化资源配置，优化营商环境能够缓解寻租的负面影响，有利于无寻租企业开展自主创新[3]。

国际上常用的以世界银行《营商环境报告》为代表的营商环境评估模式存在自由主义取向、指标适用性较差和数据来源不够可靠等不足之处[4]，因此国内部分学者对适合我国国情的营商环境评价指标体系展开了探索,从政策导向出发，依据十三五规划纲要和《优化营商环境条例》构建了中国省份营商环境指标评价体系，包括市场环境、政务环境、法律及政策环境以及人文环境四个一级指标[5]。

从整体来看，近年来我国营商环境建设取得了较大的实践成效，但本土化营商环境评价指标体系相对较少，营商环境的市场化、法治化和国际化水平都有待进一步提高，存在一定的区域不平衡问题，各城市间营商环境呈现出东部地区最优。深圳优化营商环境建设中注重政府逻辑、市场逻辑和社会逻辑的协同作用并保持制度融贯性的实践经验[7]。

已有研究对我国营商环境展开了多个视角的探讨，并取得了一定的研究成果，基于此必要将不同地区的优化营商环境相关政策文件作为研究样本，分析其优化营商环境政策的基本情况，探讨不同地区优化营商环境政策的共性与差异，总结地区营商环境制度建设的现状，并提出相应的政策建议。

三、研究设计

（一）研究视角

从横向比较视角出发，以我国不同地区的《优化营商环境条例》为研究样本，以中央出台的《优化营商环境条例》章节划分为参考依据，从市场环境、政务服务、监管执法和法治保障四个方面，横向比较不同地区在体制机制层面具体内容的共性与差异，进行总结归纳，分析各地方在优化营商环境制度层面的共同着力点以及各自侧重点，在此基础上为进一步完善相关体制机制提出相应建议。

（二）研究方法

主要运用QSR NVivo11质性分析软件对样本文本进行编码分析，首先将市场环境、政务服务、监管执法和法治保障四个方面定义为一级节点，接着在每个一级节点上分别建立二级节点；然后将九份政策文本导入到NVivo软件中，对每一个文本进行仔细阅读，对条例文本内容进行编码。

（三）研究样本

通过登录各省市政府官网，查询相应的“政务信息”和“政策文件”，最终选取北京市、上海市、深圳市、广州市、天津市、河南省、黑龙江省、陕西省、江西省九个省市的地方性《优化营商环境条例》为研究样本，选取原因有以下几点：首先，选取条例的原因在于其从制度层面为优化营商环境提供了有力保障，是各个省市认真总结近年来我国优化营商环境的经验和做法，规定较为全面，涉及多个部门。其次，选取这九个省市是因为它们包含了我国南方与北方相对具有代表性的经济地区，并且都集中在2018—2021年出台了较为全面的《优化营商环境条例》，可比性较强，可以体现近年来我国不同地区营商环境建设的体制机制建设特点。

四、数据描述与分析

（一）市场环境

市场环境方面的政策主要是围绕市场主体在开办、经营、退出过程中可能遇到的问题为导向展开，主要聚焦于市场主体保护、维护市场公平诚信、降低企业经营成本、加强行业自律、简化企业开办与注销手续、扩大对外开放、政策履行以及扶持重点产业等领域。

从参考点数据来看，九个省市《优化营商环境条例》在市场环境层面重点关注降低企业经营成本、维护市场公平诚信以及简化企业开办与注销手续等领域，而对扩大对外开放与扶持重点产业的关注相对较少。其中在降低市场主体经营成本领域，深圳市在九个地区中参考点相对较多，《深圳市优化营商环境条例》突出了创新市场主体融资便利模式，从创新融资模式、规范银行贷款、推动中小微企业发展三个方面深入优化企业融资环境。其次，在维护市场公平诚信领域，九个省市的优化营商环境条例都强调了制定市场准入负面清单，保障各种所有制经济依法平等准入市场。广州市、深圳市、河南省、黑龙江省、陕西省在条例中的市场环境相关章节强调了加强社会信用体系建设。

表1 市场环境及其二级节点的参考点数

表2 政务服务及其二级节点的参考点数

（二）政务服务

政务服务方面的政策以打造公平、公开、透明、高效的政府服务体系为目的展开，主要集中在关注简化政务办理流程、落实税收优惠、在线政务服务、跨境贸易便利化、优化政企沟通机制、优化区域评估制度以及政策信息公开等领域。

其中，对简化政务办理流程以及在线政务服务的关注相对较多。政务服务层面的规制主要目的是进一步深化商事制度改革，推进政府简政放权，简化企业政务办理流程，主要措施有推进综合窗口统一集中限时办理和实行告知承诺制度，涉及不动产登记、行政审批中介服务优化、完善动产和权利担保服务体系等。另外，九个地区的政策文本都明确了建立并完善统一的在线政务服务平台的要求，帮助推进各地区、各部门政务服务平台规范化、标准化，实现不同地区在线政务办理互联互通。但对优化政企沟通机制、优化区域评估制度以及政策信息公开关注相对较少，其中广州市、深圳市、黑龙江省、江西省、陕西省在条例中的政务服务章节对政策信息公开关注相对较多。

表3 监管执法及其二级节点的参考点数

（三）监管执法

依法进行监管与执法工作对维护良好的市场秩序至关重要，相关政策以进一步规范和创新监管执法工作为目标，主要聚焦于编制监管清单、信用监管、审慎监管、智能监管、综合执法以及透明执法等领域。

其中对规范执法的关注相对较多，主要体现在制定并公示相关执法目录清单、公示违法行为以及对政法行为进行监督等环节。另外，北京市、河南省、黑龙江省突出强调了建立健全举报投诉机制，接受社会各界对损害营商环境行为的投诉举报，并及时调查处理，黑龙江省还规定投诉人虚假举报应当计入信用档案。

审慎监管也是备受关注的一个领域，为了进一步激发市场创新力，九个省市都提及针对新技术、新产业、新业态、新模式实施包容审慎监管，并且对市场主体谨慎采取行政强制措施，以市场主体利益为导向，营造有利于创新创业的市场环境，其中陕西省还提到在实施行政强制措施时将教育与强制相结合，尽可能维护市场秩序，激发市场活力。

部分地区为了进一步创新监管方式，推出了智能监管领域的政策要求，如广州市、深圳市、黑龙江省、江西省和陕西省都提出了利用人工智能、大数据、区块链、移动互联网等现代技术，推动监管事项全覆盖，汇聚监管数据，提高市场监管效能。

（四）法治保障

法治是最好的营商环境，法治保障方面的政策重点围绕推进法治政府建设，主要关注政策法规合法性审核、法律法规适应调整期、多元化解决纠纷、民主协商、违法违规责任追究机制、法治宣传教育、公共法律服务和知识产权保护等领域。

其中，违法违规责任追究的参考点相对较多，违法违规责任追究机制的规制的主体有政府、公用企事业单位、行业协会商会、中介机构以及金融机构等，从法律保障层面有力地推动了营商环境的优化，有效减少损害我国营商环境的违规违法行为。

政策法规合法性审核、政策法规适应调整期以及法治宣传教育的参考点相对较少。对政策法规的合法性审核是推进依法行政、建设法治政府的必然要求，有利于从源头防止出台违法政策文件，切实保障市场主体的合法权益，政策法规适应调整期有利于推进政策法规的更好落实，法治宣传教育更是法治保障中不可或缺的环节，是营造法治化营商环境的重要基石。

表4 法治保障及其二级节点的参考点数

五、总结与政策建议

（一）总结

从市场环境、政务服务、监管执法以及法治保障四个方面出发，对9个省市的《优化营商环境条例》内容进行分析，发现我国地方层面的优化营商环境政策呈现出以下特点：

1.在市场环境方面，各地区的政策都聚焦于构建公平诚信的市场环境，以市场主体获得感为导向，大力推动建立统一的市场准入，保障各类主体公平使用资金、技术、人力资源等各类生产要素，并积极采取政策降低企业经营成本，大力支持中小企业发展，提高构建与完善社会信用体系方面的关注。

2.在政务服务方面，各地区政府都积极应用网络技术，完善在线政务服务平台，并且按照党中央“放管服”改革的要求为导向，提升政务服务效率，但在优化政企沟通机制方面还可以进一步优化。

3.在监管执法方面，各地方都在制度层面确立了公正执法、规范执法的要求，并且以保障市场主体利益、增强市场创新活力为目标，建立并完善了包容审慎的监管机制，部分地区着力于利用科学技术发展智能监管方式，提升监管效率。

4.在法治保障方面，各地区都严格明确了违反条例规定、损害营商环境的责任追究机制，切实保障营商环境的法治化，但是在对政策文件的合法性审核以及后续的法治宣传教育环节关注度有待提高。

（二）政策建议

近年来中央和地方政府都致力于完善优化营商环境的体制机制，出台一系列法规政策，整体营商环境的改善取得了很大的成效。为了进一步强化市场化、法治化、国际化营商环境构建，提出以下几点政策建议：

第一，以建立和完善社会信用体系为优化营商环境的工作重点。建立和完善社会信用体系是发展市场经济的重要基石，是构建新型监管机制的关键手段，更是实现营造国际里流营商环境目标的重要突破口。各地方政府都应重视和加强社会信用体系建设，一方面，加快构建以信用为标准的分类监管机制，加强信用信息公示以及信用信息共享，推动政府与市场主体信用数据共享与开放，支持信用产品创新，发展信用服务市场。另一方面，全面推进政务诚信建设，优化营商环境中的政务环境。政务诚信建设要求政府依法行政、践行政策承诺，发挥其在信用链条中的领导和表率作用，有助于提升政府公信力，营造良好的守信氛围，培育良好的营商环境。

第二，持续完善政企之间良性的沟通机制和平台。政府与企业的良性互动与沟通能够增进互信，及时发现问题，从而有针对性的套索切实可行的解决方案。目前一些地方政府对政企沟通还不够重视，存在政企沟通机制“形式化”的问题，迫切需要建立和完善常态化的政企沟通机制，落实制定重点政策前进行广泛咨询、制定专业政策前对定向群体进行咨询以及制定一般政策前进行个别咨询的要求，保证涉企政策制定的民主性。

第三，不断强化涉企政策的合法性审核工作，严格审查政府的行政决策和规范性文件的合法性与公平性，为优化营商环境提供强有力的法治保障。一方面要加强合法性审核的分类管理，提升审核的精准性与效率；另一方面，可以推动构建合法性审核会商机制，由多个部门对政策文件进行集体讨论，形成更具有公信力的审查意见。

第四，以包容审慎监管助力优化市场环境。对市场主体实行更加包容审慎的监管模式，一方面是实施柔性执法对市场中轻微违法违规行为的具体情形进行更加明确的规范，审慎实施行政强制手段，将教育与处罚相结合切实保护市场主体的权益，避免执法“一刀切”，维持市场主体正常经营活动的进行；另一方面是实施包容监管，对于新的业态、新的商业模式给予一定的呵护与鼓励，激发市场主体创新的活力。