地方政府非税收入管理存在问题分析及建议

刘燕

2001年我国提出非税收入以来，在近20年的发展进程中可谓是一波三折，非税收入与税收之间有着共通之处也存在着一定的差别，当前我国税收征收和管理较之非税收入而言更加严谨且规范[1]。地方政府在非税收入管理的实际工作中也存在较多的不足和问题，众所周知，地方财政收入中重要的组成部分之一是非税收入，然而部分地方政府对于非税收入管理的重视程度仍然差强人意。通过调查走访发现，在日常的工作中出现无法可依，不论是票据管理还是征收入库等各个环节均存在着工作效率和质量差且监管力度不足等问题，解决工作中的实际问题刻不容缓[2-3]。笔者结合多年的管理工作经验，就非税收入的基本概念和特征进行详细阐述，继而针对地方政府非税收入管理中存在的不足和问题进行深入的总结和分析，继而结合实际情况提出几点建议，为实现非税收入管理的规范化、高效化、科学化、法制化以及透明化奠定坚实的基础，为相关决策者提供参考依据。

一、非税收入的基本概念及特征

非税收入指的是除开税收之外，通过事业单位、各级政府、社会团体以及国家机关等组织在合法程序下合理运用政府权力、国有资产、提供特定公共服务、政府信誉、国家资源等用于准公共或者满足社会公共需求和财政性资金，即政府参与国民收入初次分配和再分配的一种形式。非税收入主要涵盖了行政事业性收费、罚没、国有资本经营、政府性基金、彩票公益金、专项收入、应缴财政其他收入等多项[4]。

非税收入的特征主要从以下三个维度得以体现：一是征收标准灵活不一。在非税收入中分别从特定的行为以及管理对象展开征收，由于非税收入项目分类较多，因此更为繁杂，但如果特定行为和管理对象下降了，那么非税收入也随之下降。因此，当特定的行为和管理对象出现转变的情况下其非税收入征收的标准也需要进行完善和优化。在此过程中，不论任何单位或者部门均没有私权自设非税收入项目，更没有权利擅自更改非税收入的范围、标准、对象以及期限[5]。二是征收设定依据多元化。非税收入项目的设定主要划分为一级（依据相关法律法规，其修改和制定的权利仅有全国人大常务委员会和全国人大，包含了中央银行收入以及罚没收入等）、二级（设定权由组成部门和国务院进行，其中包含了彩票公益金、政府性基金征收等）和三级（设定权由各省级人民政府、国务院及其组成部门进行，其中包含了众多的项目，多以中央制定的办法和标准以及地方制定的具体操作规范等为主）[6]。三是征收收入统一管理，非税收入的收缴由国库统一进行操作，在初始阶段主要将非税收入纳入到预算外资金，具有弥补地方财政不足的特点，未将其纳入到财政预算管理中。然而，非税收入长时间在财政体制外循环出现了不少问题，使得我国经济社会发展受到较大的影响，对此将非税收入纳入到财政预算管理体系中，其管理也愈发规范化、科学化，所有的收缴均由国库统一操作，各单位、部门以及个人均不能私自挪用、截留、拖欠。

二、地方政府非税收入管理中存在的不足和问题

（一）法制化建设力度不足

我国非税收入管理并没有相关的法律法规进行管控，继而导致各地方在非税收入的管理模式和手段上出现差异，虽然各地出台了不少相关的政策性文件和办法，但其不具备法律效力，且其中部分條目不切合实际，使得管理工作难以顺利实施，比如部分行为存在违法犯罪的情况，虽然出台的文件中有相关的处罚依据，但缺乏具体的处罚措施[7]。与此同时，对于出现违反规定的情况仅仅通过及时入缴收入或者通报等形式进行处罚，难以获得单位和相关责任人的关注和重视，使得违法乱纪现象难以从根源上解决，对政府公信力和法治化建设进一步造成不良影响。

（二）管理缺乏规范性

1.征收项目的设定和问题 。虽然各地均根据实际情况制定了相关的管理制度和征收标准，但受到标准、分类不统一等问题的影响，使得在征收过程中出现问题，导致大数据统计结果对非税收入的规模出现较大的偏差。并且在实际的管理过程中，行政意志高于规章制度的乱象层出不穷，部分地方政府和部门在利益的驱使下，通过越权审批等违法手段将收费标准、收费范围等进行扩展。虽然现行的非税收入征收模式存在一定的作用，但随着非税收入归纳到财政统筹的深化其依然无法适应社会发展需求，对此应当对征收模式进行完善和优化并制定相关制度进行控制[8]。

2.收入入库管理风险大。当前的征收管理模式在收入入库中的各项程序过于复杂化，从而导致大部分缴款单位以工作忙、距离远等理由开具非税收入的票据和收据，由此也使非税收入面对更多的未知风险，使得地方财政的自主权上升，为财政腐败提供了空间。

3.票据管理问题多。在非税收入管理中票据作为重要环节之一，应当引起高度重视，但各地在非税收入票据的管理中仍然存在核销难度大、管理混乱、票据滥用、票据填写不规范、票据内部控制制度有所欠缺等问题，使得票据难以得到有效的管理[9]。

（三）监管不公开透明

在以往的非税收入征收管理系统中，虽然对于记账信息、项目编码管理各模块均有着较为统一的标准，使得代理银行、职能单位以及财政部门等均可独立使用，这也使得财政统筹管理部门无法在第一时间掌握职能部门开具票据的情况，仅仅通过代理银行推送的信息进行并不全面的了解，财政统筹管理部门难以有效区分款项的性质和来源，对财政预算的日常运行造成了极大的影响[10]。虽然地方财政部门扩展了非税收入管理的监管范围，但受到人力资源欠缺、部门分布广且程序复杂等因素的影响，其监管力度难以得到有效的提升。即使发现问题也难以及时提出整改意见、处罚。

（四） 运行效率有所欠缺

伴随着我国非税收入规模的不断扩大，银行所开设的专户也随之增加，由此出现财务核算工作量大的问题，难以有效提高工作效率。银行账户的各项程序极为复杂，使得缴入款项退库等问题不断增加;加之地方政府在非税收入中大多选择集中汇缴的方式进行操作，也导致上缴国库出现不及时的情况，使得大数据分析结果出现偏差，难以为决策提供参考[11]。同时，若在非税收入信息系统维护升级的过程中上传数据可能会出现错漏等情况，工作效率也受到较大的影响。