曼谷智慧紧凑城市建设对我国的启示

李菁 郭银霜 刘芬芬

摘要：以无序扩张、土地低效利用、交通超负荷、环境污染为特征的城市蔓延现象是全世界都面临的发展难题，泰国曼谷市的情形尤为严重。因此，曼谷近年来一直致力于探寻城市的可持续发展道路，力图通过树立“智慧紧凑城市”理念，指导解决城市交通严重拥堵、土地利用低效与特色文化保护之间的冲突，对快速城镇化及面临粗放增长的城市具有重要的借鉴意义。

关键词：智慧紧凑;城市规划;试验区探索;曼谷

中图分类号：F299.2 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）02-0034-41 收稿日期：2020-12-09

1 引言

泰国作为东盟的创始国和重要成员国之一，是东盟区域经济一体化的“核心”，也是中国在“一带一路”建设中的重要合作伙伴，具有十分特殊的地缘政治优势。而泰国首都曼谷市作为国际大都会，是东南亚的政治經济旅游中心，也不可避免地遇到了无序扩张等城市发展问题。面对城市亟须内涵式发展转型的现状，曼谷逐步树立起智慧紧凑城市（Smart Compact City）的理念，既强调土地紧凑利用，又采用信息化手段防止土地资源的过度开发，对我国城市发展具有重要借鉴意义。

2 曼谷城市发展的主要困境及转型必要性

2.1 曼谷城市发展的主要困境

2.1.1 特色文化保护加剧用地紧张

泰国是东盟的重要成员国和创始国之一，宗教文化盛行，拥有丰富的历史文化建筑，旅游业是经济发展的支柱产业之一，2017年全国国际旅游收入已达621.58亿美元，同比增长了18.5%，约占年度总出口额的五分之一。而泰国首府曼谷市作为“佛教之都”，拥有众多带有宗教特色的历史建筑，多位于旧城区中心一带。基于特色文化保护和经济发展的需要，以曼谷大皇宫为代表的古建筑群被列为泰国文化建筑保护区，附近居民区大量迁移，商业区面临整改。而随着居住、商业、娱乐用地需求的日益增长（见表1），如何在既定行政区划面积内妥善协调商业、居住和城市特色文化保护的土地分配，需要利用智慧紧凑理念进行土地综合利用，实现城市特色可持续发展。

2.1.2 土地低效利用阻碍城市经济腾飞

曼谷地处湄南河三角洲，各水系分支贯穿大街小巷，地势低洼容易下陷，在过去的技术限制下，难以建设高层建筑，8层以上建筑仅占全市数的0.21%（见表2），因此曼谷城市发展更倾向于横向多占地扩张，而不是利用纵向空间开发。除此之外，土地利用功能较为单一，单功能住宅建筑最多，占85.68%，而混合功能建筑仅占总体的3.01%，极大降低了土地利用效率，造成了土地资源的浪费。建筑技术的限制和土地用途控制的理念缺失，使得曼谷市土地资源紧缺与浪费并存的局面，严重制约了城市的内涵式发展，如何平衡土地承载力、提高土地利用效率也是曼谷市当前面临的主要困境。

2.1.3 交通拥堵降低城市可达性

曼谷市的交通拥堵情况较为严重，通达性较差，并且和居住用地、商业用地面积的大幅增长相反，曼谷市道路用地增长率极其缓慢，自2000年起，15年仅增长了8平方公里。截至2016年，曼谷建成区已经达到行政区划面积的67.41%，道路占建成区的比例却仅为2.83%，难以满足人们的出行需求，汽车和摩托车成为首选通勤方式。然而办公场所的远程距离、未经规划设计的小巷和狭窄的道路，造成了曼谷市严重的交通拥堵问题。

2.2 曼谷城市转型的必要性

为了达到曼谷成为集商业、贸易、旅游服务以及交通运输于一体共同发展的核心区域的目标，《曼谷城市综合规划2013》（B.E.2556） 提出功能分区的发展设想，以特色文化保护区、商业区、行政区为中心，向外环形设立高密度居住区、中密度居住区、低密度居住区、农业保护区等十大功能区，旨在提升土地合理利用和发展的能力。然而实践证明，仅考虑功能分区并不能满足曼谷日益增长的土地资源紧缺问题，单一中心的城市功能分区并未很好地解决曼谷交通拥挤问题。相反，随着人口规模的不断扩大，即使增加公共汽车数量，通勤时间也并未降低，曼谷内涵式发展转型迫在眉睫。

随着近年来曼谷轻轨捷运、地铁的不断增扩，曼谷市的公共交通网络逐渐从公路系统转为捷运系统，这也对曼谷市城市规划提出了新的要求：提高土地利用率;完善公共基础设施建设;充分利用交通系统;坚持环境保护。

在城市可持续发展的理念下，“智慧紧凑”的理论应运而生，促使曼谷朝更符合城市产业现状的方向发展，主要分为以下四点：第一，适应产业用地升级的发展，提高土地利用效率;第二，完善基础设施、公共设施建设，保障公民的利益;第三，联动发展公共交通网络，做到公路、轻轨、河道以及步行街道间的无缝衔接，满足公民出行的需要;第四，能够应对雨季的洪涝等自然灾害。为达到以上发展前景，曼谷市进行了一系列政策设计和试点。

曼谷市的官方行政边界规划总面积约为1568平方公里，若全面展开智慧紧凑城市建设成本较高，且规划效果的观测周期较长，实践存在较大困难。因此，曼谷一方面进行政策引导土地利用管制，另一方面选择在未来东部重点发展区域进行试验，以“泰国国立发展管理学院（National Institute of Development Administration，简称NIDA）”智慧社区建设为试点，逐步开展智慧紧凑城市建设。NIDA旨在成为一个现代化的智慧紧凑型城市大学，从1966年国王拉玛九世时期开始，为泰国的可持续发展培养管理人才，其与泰国国家经济和社会发展委员会、泰国国家统计局等政府机构具有密切的合作，在国家发展研究领域中成果斐然。因此，选取NIDA作为曼谷建设紧凑城市的智慧试点区域，是曼谷进行紧凑城市建设的智慧探索之处，将成为引领泰国城市未来可持续发展的样本，具有深刻研究价值。

3 曼谷智慧紧凑城市的政策设计

3.1 容积率奖励体系

泰国允许土地私有制，建筑开发往往以私人利益为导向，很少考虑城市未来的可持续发展，因此曼谷市通过容积率奖励体系（FAR Bonus）的方式调整用地结构，主要包括保障基本公共服务和建筑综合开发模式创新两部分，具体有：（1）保障公共开放空间;（2）保障公共停车位;（3）保障公共交通设施;（4）保障河滨开放用地;（5）开发保障性住房;（6）开发雨水收集系统;（7）开发绿色节能建筑;（8）开发综合护理区。同时，限定额外容积率奖励最高增长20%的上限，抑制土地无序开发，保障公共利益。

3.1.1 保障基本公共服务

第一，鼓励在高密度住宅区和商业区域建设公共开放空间。公共开放空间是城市环境中重要的土地用途之一，旨在提供“保护、娱乐、接触自然、社交或心理健康”的功能。如果公共建筑项目的开发商决定按照《建筑物管理条例》的规定，在其建筑前提供公共开放空间，将获得相当于开放空间5倍的面积奖励。

第二，鼓励在公共建筑范围内建设公共停车位。为了满足公众的停车需求，缓解巡行驾驶（Cruising）对交通的超重负荷，从而提高城市通达性，公共建筑的项目开发商每增设一个停车位，将获得30平方米的面积奖励，但累积奖励面积不得超过原定容积率的20%。

第三，鼓励在公共交通站点200米范围内提供基础交通设施。设置出租车、摩托的士停放区，建立连接车站与建筑物的人行通道，提供警卫室、警察岗亭、巡逻站等安全保卫区，全方位覆盖安全交通网络，可获得5倍基础设施面积的额外奖励。

第四，鼓励建设供公众使用的河滨休憩用地或河畔公园。为了连结水路与陆路公共交通系统，联动发展公共交通网络，做到公路、轻轨、河道以及步行街道间的无缝衔接，满足公民出行需求的同时进行雨水径流控制，减轻洪水风险，滨水开放空间每增加1平方米，建筑面积奖励8平方米。

3.1.2 建筑综合开发模式创新

第一，开发保障性住房。鼓励开发商在项目区域为低收入者和地塊原有居民提供保障性住房，保证其基本生活质量，避免贫困集中。如果房地产开发商决定提供保障性住房，所获额外面积奖励可达保障性住房面积的4倍。

第二，开发雨水收集系统。曼谷气候分为热季、凉季和雨季，季节性降雨丰富，开发雨水收集系统能够缓解城市洪涝问题，对屋顶、露台、庭院等建筑表面的雨水进行集中、收集、存储和处理，减轻集中供应水源的压力，同时雨水流经管道能够进行热能回收和建筑物降温。如果项目开发商决定在项目区域内开发雨水收集系统，平均每50平方米项目面积的蓄水量能够达到1立方米，则奖励5%的额外容积率;若平均每50平方米项目面积的蓄水量超过1立方米，则额外容积率按比例增加，最高为原定容积率的20%。

第三，开发绿色节能建筑。根据联合国环境规划署的估计，全球人为温室气体排放的30%来自建筑能源消耗。因此，提供绿色植被屋顶吸收城市热量，实现最大化日光和自然通风等绿色建筑技术创新，从而降低能源需求，是减轻温室效应的重要措施。根据泰国绿色建筑协会（Thai Green Building Institute，简称TGBI）批准通过的《节能鼓励法规》定义的绿色建筑概念，开发商将根据绿色建筑级别获得不同的容积率奖励，从1至4级可分别获得5%、10%、15%、20%的额外容积率奖励。

第四，开发综合护理区。在公共建筑或办公楼中提供幼儿日托或老年护理区域，提高建筑功能综合利用性，方便家庭出行。综合护理区面积每增加1平方米，额外面积奖励8平方米。

3.2 规划单元开发机制

宽泛的计划和无效的执行是导致土地利用管控失效的主要原因，因此曼谷权力下放是目前的主要政策，采取规划单元开发（Planned Unit Development，简称 PUD）机制，建立多中心城市，缓解单一市中心建设压力。PUD考虑每个地块的开发方向，分析城市不同地区具有的发展潜力，根据实际情况考虑土地利用项目的类型、规模和空间分布，根据功能发展限定各种土地利用类型的比例，实现规划单元多功能混合开发。例如，在以居住为主的规划单元，规定多种住宅类型的比例，49%的中高层联排商品房，17%的独栋别墅，6%的低层无电梯公寓，同时设置6%的办公楼，20%的餐厅等混合商业用地，方便居民生活工作。改进街道网络，将小型广场和加宽的人行道纳入所有非住宅开发项目，连通周围建筑物和公共开放空间，增强步行街道和公路的连通性，协调交通改善和土地利用的发展，做到公路、轻轨、河道以及步行街道间的无缝衔接。保留并改善现有的排水系统，将其作为绿道和步道走廊，同时保护树木和湿地，将林区作为公共开放空间或公园纳入规划，美化市容环境。

3.3 土地发展权转移政策

建成区的快速扩张造成了城市基础设施建设的匮乏和环境的恶化，因此，曼谷计划借鉴美国土地发展权转移（Transfer of Development Right，简称TDR）的经验，未来将划分土地发展权转让区（Sending Zone）和土地发展权接收区（Receiving Zone），旨在保护泰国文化遗产、生态湿地和农地资源。土地发展权转让区是指根据《曼谷综合规划》需要保护或禁止进行商业开发，但可以转移其土地发展权从而获得经济补偿的区域。土地发展权接收区是需要增大开发力度，且适合进行土地集约利用的区域。发展权转让后的土地具体使用范围被明确下来，土地使用者不得改变其用途，如不能进行工厂建设、房地产开发等行为，从而达到抑制城市蔓延的目的。

4 曼谷智慧紧凑城市试验区的探索

4.1 智慧交通

将NIDA建设成为曼谷东部地区的新型多式联运交通枢纽（Intermodal Transportation Hub）。（1）搭建连接公交、地铁、轮船等多种交通方式的公共交通网络。NIDA未来将提供电动校车路线往返于公交车站、地铁站、轻轨站、码头和学校，与曼谷东部地区的公交网络连接，方便居民出行。（2）建设低功耗的远程通信系统。NIDA将智能设备连接到城市地区的数据分析中心（Data Analytics），处理所有的空间道路信息，及时反馈交通信息。通过以上两种方式发展方便、快捷和安全的交通模式，从而建立高效的公共交通系统和完善的综合运输网络。

4.2 智慧建筑

除按照泰国绿色建筑标准对高层建筑进行智慧改造外，NIDA还建设有8栋零能耗建筑（Net Zero Energy Building），利用自动能源管理系统可降低66%的二氧化碳排放量。（1）通过电池系统收集太阳电能输送到智能电网（Smart Grid）中，即使在紧急情况下也能提供能源使用。（2）运用空气动力学原理，使自然风顺着垂直花园和通风管道穿过建筑，降低温度，减少能源消耗，降低二氧化碳废气排放。（3）回收生活垃圾为树木制造有机肥料（Organic Fertilizer），生产沼气等清洁能源。NIDA通过促进保护、恢复和维护绿地来保护环境和自然资源，减少温室气体排放，目标是使城市平均温度降低2℃。

4.3 智慧社区

NIDA计划开发一个“智慧社区管控系统”将智能设备和大数据分析结合起来，以支持智能决策和管理：居民能够通过智能设备查看所需信息，并提交反馈意见;管理者不仅可以从智能控制提示面板中了解整体信息，还可以通过系统相关大数据明确服务完善方向。（1）满足居民对服务设施的需求。NIDA将通过提供充足和标准化的社会服务、公共事业和便利设施，提高居民的生活质量。（2）开放数据信息平台。通过智能设备实时公布社区资讯，以便智慧社区居民及时了解所需信息，并且能够借助平台实现社区内部以及社区之间的沟通交流。（3）发挥智库作用。NIDA作为拥有众多综合研究人才的高校智库，与政府和企业联系密切，将通过高质量研究完善智慧社区建设，同时为政府和企业输送管理人才加强建设指导。

5 曼谷智慧建设紧凑型城市建设对我国的启示

科技进步与创新是推动城市经济社会发展的根本动力， 是主导城市内涵式发展建设的引擎，智慧紧凑城市理念反映的是既要在技术上实现土地的集约利用，更要实现城市管理、经济、社会中的全面“智慧”。而政、用、产、学、研一体化是我国科技创新网络的重要组成单元，能够辅助科学决策，实现国土空间规划体系的高效、稳定、健康发展，深化国家现代化进程。如图1所示。

5.1 补充国土空间专项规划

5.1.1 重视特色文化保护

随着第三产业的兴起以及全球城市间竞争的加剧，在西欧城市中以文化为发展动力的城市更新已经成为普遍趋势，而我国城市在大力发展新区建设的同时容易沿袭已有的城市建设方式，导致各城市发展同质化，限制特色文化“软实力”的提升。文化是城市发展的根本动力，重视特色文化保护是提升城市竞争力、影响城市生存的关键。一是加强城市文化特色保护。通过发展权转移措施保护城市文化遗产，设置限制开发区，维持原有风貌和文化内涵，避免超负荷旅游开发;结合城市历史文化背景和现代文化发展，协调建筑艺术风格、街景规划设计、广场设施装饰等城市形象，增强城市吸引力。二是关联城市整体发展。城市文化必然与城市整体发展相契合，尤其与建成环境策略相匹配的社会发展、经济财政、住房等方面政策相关联，其中引导利益相关者的公私合作至关重要，达到经济和社会双重效益。三是增加居民文化认同感。没有市民认同的城市特色文化是不能持续发展的，通过特色文化衍生产业促进当地居民的就业，引导其自觉维护宣传城市文化，提高城市文化认同感。

5.1.2 完善综合交通体系

截至2019年，全国私人汽车达到22513.40万辆，平均每6个人拥有一辆私家车，交通流量的增加导致道路负载过重，是造成交通拥堵的直接原因。因此，更新道路网络，通过智慧监控、传感、通信和管理技术，对空间道路信息进行分析、归类、整理和控制，集公交、轻轨、地铁、轮渡等公共交通工具，实现换乘的无缝衔接，建立地面、地下、地上立体快速公共交通网络，提升绿色便捷出行的吸引力，引导交通出行结构向公共交通和慢行交通转移，是缓解路面拥堵状况的根本途径。一是更新道路网络。打通断头路，加密次干道和支路，分流主干道车流，减轻主干道承载压力;实时更新附近停车场停车位状态，避免巡行驾驶和违规停车造成的交通负担。二是改善公交衔接效率。联通周边地块建设立体化公交枢纽，通过垂直交通节点缩短换乘距离;动态发布公交运行情况，及时反馈公交站点人流量信息，调整公交班次，保障不同路线的高效衔接，提高公交系统运行效率。三是推行慢行交通。在交通枢纽与周边用地之间设置人行设施和非机动车专用道，借由共享自行车或共享电动车等工具接驳公共交通系统，构建城市绿色交通一体化的发展模式。

5.1.3 融入绿色发展思想

在全球范围内，城市不透水地面以每年326000公顷（每年0.3%）的速度增长，而树木的覆盖率则以每年40000公顷（每年0.04%）的速度减少。为了抑制城市粗放增长，许多城市走向另一个极端，对于“紧凑”过度解读，土地集约化的提高却以降低绿化为代价，虽然维持了交通、建筑等基本功能，但绿化的减少和不透水地面的扩张将加剧城市热岛效应和雨洪灾害。建筑能耗是温室气体排放的重要来源，2017年我国建筑能源消费总量为9.47亿吨标准煤，约占全国能耗总量的五分之一，其中公共建筑能耗强度最高，并一直保持增长的趋势。因而将绿色发展思想融入规划体系中进行节能减排、防洪减灾，是城市可持续发展的必经之路。一是保障和分配绿色空间。建设城市边缘绿带廊道、绿色道路廊道、绿色河流廊道等绿色空间，以达到控制城市形态和改善生态环境的作用;并通过容积率奖励、降低地价、放宽建筑高度等措施，激励建筑开发商参与城市绿化建设。二是利用绿色节能设计降低建筑能源耗。通过建设角度、遮光设计、反射隔热材料、植物屋顶和墙壁等绿色措施减少夏季进入建筑物的热量，增加天花板的高度以促进建筑物内部散热，从而减少空调的使用，达到节能减排的目的。三是建立雨洪调储体系。针对城市雨水洪涝与水资源短缺并存的情況，结合场地通过绿色屋顶、树箱过滤器、植物缓冲带、可渗透道路、街道浅沟等低影响发展技术，模拟自然水文过程渗透、过滤、蒸发、蓄积雨水资源并进行循环利用，增强市政管网对暴雨的适应能力。

5.2 改善国土空间详细规划

城市扩张的发生是为了满足越来越多的人口及其日常需求，例如土地，但若是超出公交网络范围、缺乏优质基础设施，不仅难以确保居民应享受的公共服务，而且掠夺了农业用地的发展空间，这意味着需要通过城市详细规划直接的政治干预，以确保所有城市居民的权利。一是合理配置各类用地。依托交通枢纽建立多中心城市，统筹规划住宅、商业、交通、工业、绿化和公共建筑等用地类型，确保各類用地的合理配置，根据人口规模和社区发展需求按比例提供服务设施，建立居民日常生活圈充分满足居民对于便利的公共设施、交通网络、商业活动等的需要。避开土地资源的粗放利用，注重质量效率上的提高。二是土地用途管制。对于限制建设区和禁止建设区的土地的拥有者，在符合一定条件下可以转让其土地发展权获得一定补偿，协调区域间利益冲突，达到土地用途保护的目的。三是容积率奖励政策。对接城市专项规划，针对主动参与城市特色文化保护、提供基础交通设施、融合绿色发展理念等方式的企业，给予相应的容积率奖励，引导其配合实施城市规划的蓝图。

5.3 加速政用产学研一体化

智慧紧凑城市的主要目标是通过信息技术创新，在土地集约利用的基础上提高市民生活质量，这需要政府部门、目标用户、企业集团、高等院校以及科研机构之间协同作用，构建由需求、战略、投入、研发、产出五个部分组成的政用产学研一体化的知识价值链。首先，秉持“以人为本”的城市发展理念，从目标用户的市场需求出发，政府在宏观层面制定政策方针，搭建平台引导企业参与城市规划建设，解决规划与生活脱节的问题，从“政产学研用”向“政用产学研”转变。其次，企业为支持城市建设提供资金和技术支持;高等院校深入智慧紧凑城市发展的学术研究，并向企业及科研机构提供管理人才和科研人才;科研机构将理论研究转化为应用技术，为政府和企业提供研发成果。最后，企业将科技成果规模化成产，通过市场反馈循环更新技术研发，从而推动城市可持续发展。

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作者简介：李菁，华中科技大学公共管理学院教授，博士研究生导师。

郭银霜，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。

刘芬芬，华中科技大学公共管理学院硕士研究生。

基金项目：华中科技大学自主创新基金项目（编号：2017WKYXQY006）。