城市土拍逐步转向精细化

摘要：2020年以来，南京、杭州、常州、成都、无锡、沈阳、长春等重点城市频繁出台调控政策，但仔细对比来看，各城市“因城施策”有所差别，部分城市调控逐步往精细化、本土化方向发展，走在了政策的前列。通过分析对比国内30个大中城市目前的土拍、购房等政策，分类梳理本轮调控的脉络，剖析部分有特色的调控，力争从一些政策较细的“调控模范生”中获得一些借鉴。

关键词：土地市场;政策调控;因城施策

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2021）02-0031-33 收稿日期：2020-12-10

本轮调控以来，土地市场的相关政策层出不穷，上海对参拍房企资格严格限制;杭州对最高溢价率、地价、房价甚至装修价严格限制，总结来看，大致可以将目前各类城市的土拍政策大致分为“3+1”类。

第一类，价高者得。这是目前大多数中小城市采用的规则，这类城市品牌房企尚未规模性进入，房地产市场未被充分发掘。一方面，中小城市产业相对薄弱，土地财政依赖度通常较高，另一方面，房企尤其是品牌房企对其关注度较低。所以，地方政府没有必要做过多政策限制。

第二类，限地价不限房价。以部分一二线城市和多数强三线城市为主，在土地公告中，明确限制土地出让的最高价，但没有明文限制地块建成后的房价。此类城市品牌房企开始规模性进入，房地产市场热度逐步走高。地价达到最高限价时，多数城市地块的最终归属以竞配建或竞自持方式决定，少数则以摇号或者一次报价形式决定。不同的成交确认方式多是基于城市实际情况，因城而异。

例如，作为我国首批开展住房租赁试点城市之一的广州，其住宅地块多以竞自持方式确定最终归属，而自持的主要用途就是租赁住房。2017年八部委联合印发的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》在土地政策方面明确鼓励“在新建商品住房项目中配建租赁住房等方式”。作为首批12个试点城市之一，广州土拍配建租赁住房当然不足为奇。而浙江嘉兴近年来住宅地块多以竞配人才住房面积确定最终归属。随着长三角一体化的稳步推进，作为浙江对接上海的最前沿，嘉兴2017年以来多次出台政策吸引人才，2019年更是首次将服务国家战略、全省大局写入人才政策之中。而土拍中配建人才住房，后期定向低价甚至无偿租赁给特定人才以解决其住房问题，成为嘉兴留住人才的方式之一。

第三类，限地价限房价。即在土地公告中，明确限制土地出让的最高价，同时又对地块建成后的房价进行限制。这是目前所有城市中土拍规则最为严格的一类，并且当前执行房地价“双限”政策的城市绝大多数为热点的一二线城市，如深圳、杭州、南京、郑州长沙以及个别强三线城市的部分区域，如南通主城区。此类城市品牌房企竞争加剧，房地产市场保持高热。这些城市开发商前期拿地积极，推升地价，从而抬高房价预期，政府通过“双限”来“稳房价、稳地价、稳预期”不失为有效手段。

同为“双限”，这类城市的政策具体执行也有诸多差异，每个城市实操中最高溢价率千差万别，如长沙、郑州均由政府文件规定150%，而杭州则为30%，还有的城市虽然没有明文规定，但在实操中却存在一个固定的溢价率天花板。对于地块未来房价的限制范围也有所不同，南通主城区只设定了整盘备案均价上限，而宁波部分地块则既要求限均价也设定最高销售单价，甚至还对车位设定最高售价。

还有一些比较有特色的城市，比如郑州，房企参与土拍需要“凭券入场”，即“复垦券”。就是将特定城区新增商品住宅用地与农村地区（尤其是易地扶贫搬迁腾退的宅基地）节余的用地指标挂钩，开发商除了需要准备拍地的资金，还需要购买“复垦券”。这种制度设计实际上也是一種因地制宜的举措，既缓解了城区用地指标有限的压力，也为农村地区易地扶贫搬迁筹措了资金。

再比如南京，除了限房价、限地价外，在土拍中对于全装修的价格也限制在了1500～2000元/

平方米，但允许开发商做升级版装修包供客户选择。并且南京最新的政策摒弃了前期地价达上限后竞人才房的方式，改为通过摇号来决定最终拿地房企。一方面可以降低土拍表面热度，因为前期大体量竞人才房还是给市场一种土拍高热的预期;另一方面，对房企而言，摇号而不竞配建实际也能腾出一定利润空间，缓解目前严厉限价下的经营困境。总体而言，土拍由竞配建改为摇号是调和市场参与各方诉求的方法。

“房地价双限”的城市作为目前土地市场调控最为严格的地方，也有很多点值得其它城市借鉴，尤其是那些调控时间较短、效果不佳的城市。如果将它们各方面最细化的政策进行组合，“取长补短”，甚至可以看做是未来调控的“工具箱”：（1）限地价：限制最高溢价率+房地价联动机制确定起拍价;（2）限房价：设立成本指导价、分类限价、限均价与最高单价、车位限价;（3）限装修：基础装修单价与楼面价挂钩+升级包;（4）限马甲：严格限制+成交后公示。

成交方式上，目前有竞配建、竞自持、竞规划、摇号、一次报价等方式。其中，关于土地成交方式的选择，没有固定的先后之分。如上文所述，南京2020年8月就从地价触顶后竞配建人才房改为了摇号方式来确定最终地块归属，而实际上，早在2016年南京就曾使用过摇号政策，2017年则改摇号为竞配建保障房。如果竞配建、自持、规划等未能有效缓解土拍热度，摇号或一次报价等方式会紧随其后。而如果城市有新的发展任务（譬如发展租赁市场）或者需求，则土拍也有可能更改为竞配建等方式。不过整体而言，地价触顶后通过竞配建、自持、规划等确定地块归属是目前多数大中城市的选择。

最后一类，是两个特例——北京、上海。这两个城市房企竞争具有一定寡头性，房地产市场趋于成熟。作为国内最早进行地产调控的城市，表面来看，两城市对于土拍的限制并没有上述“双限”城市严厉，但如果仔细了解两城市调控史，会发现目前京沪的政策更像是“房企被教育后的新常态”。

以北京为例，2020年以来“不限价地块”取代“限竞房地块”成为土地出让主流，但一方面经过几年的调控，目前北京市场保持连续稳定，房企拿地并非无脑出价;另一方面，北京新房预售的限价依然存在，备案价格目前难以突破，如此种种实际也在倒逼房企谨慎拿地。从北京的例子可以看出，调控不是管理层的目的，通过调控使得市场回归平稳才是政策的终极目标，一旦市场回归平稳，市场主体对某些规则达成一定默契后，再严厉的政策也会逐渐放松。

从不同类型城市的土拍政策来看，从“价高者得”到“限地价不限房价”再到“房地价双限”，大致为目前城市土地市场调控的一个潜在节奏。如果调控之后，城市房地产市场达到京沪的相对稳定状态，并且市场参与主体能够形成一定共识，定向宽松也并非没有可能。

总而言之，不同类型的城市应根据自身发展需要以及市场情况来确定适合自己的调控方式，“因城施策”演绎“千城千面”，是长效调控机制中的“变”。与此同时，作为长效机制，土地市场调控也应多一些标准统一、实时监测、定期公开的“不变”的因素。“变”与“不变”相结合，更好地推动市场健康平稳发展。

作者简介：丁垚，同策研究院分析师。