我国市域（郊）铁路发展现状及对策研究

索明亮

（中国国际工程咨询有限公司，北京100048）

随着我国社会经济的快速发展，市域（郊）铁路逐步成为服务中心城区与周边新城及重要功能组团的快速化、大运量具有通勤性质的轨道交通系统，是城市公共交通的重要组成部分。市域（郊）铁路可自成体系独立运营，结合客流需求与国家铁路和城市轨道交通可采用换乘方式衔接[1]。但是，在轨道交通基础设施快速发展的过程中，城市群范围内的轨道交通系统功能结构与组织层次没有理顺。轨道交通与国民经济、社会其他行业融合发展不够完善，特别是市域（郊）的层次缺失，已经成为困扰我国轨道交通体系构建、实现全面发展的突出短板[2]。目前，我国已运营市域（郊）铁路的城市屈指可数。北京、上海都市圈的人口规模可以比肩东京、纽约等国际大都市圈，但市域（郊）铁路的规模较小，不到这些世界大都市圈的5%[3]。因此，加快推进市域（郊）铁路发展，对我国交通运输高质量发展具有重要意义。

1 我国市域（郊）铁路发展总体情况

二十世纪六七十年代，北京、上海、天津、南京、武汉、郑州、重庆、沈阳等大城市利用枢纽内既有铁路开行市域（郊）列车，为城市和郊区居民上下班、出行提供了便利。近年来，随着新型城镇化进程加快和国家相关政策出台，为带动外围新城组团高质量发展，北京、上海等大城市已结合城市规划、客流特征重新规划并建设了部分市域（郊）铁路。

我国标准轨距、钢轮钢轨型客运轨道交通体系主要由高速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路以及普通轮轨型式城市轨道交通构成，各类轨道交通有着不同的定位和功能，存在相辅相成的关系，应有一定的层次、合理构架，协调统一[4]。我国轨道交通体系如表1所示。

表1 轨道交通体系

目前，我国市域（郊）铁路还处于初级发展阶段，面临“开通难、运行难、维持难”等问题。当前开通运营市域（郊）铁路的城市并不多，主要集中在超大城市、特大城市。开通城市的市域（郊）线路数量也较少，且大多数采用单线运行，与城市轨道交通、国铁干线等基本没有实现互联互通，没有形成规模化和网络化效应。开通运营的线路对地方政府财政补贴依赖度高，不具备长期性和可持续性，对于铁路部门投资和社会资本吸引力也不够。

当前困扰我国市域（郊）铁路发展的核心问题在于体制、机制没有完全理顺，建设管理和运营、清算机制尚不清晰，安全主体责任需要进一步明确，发展模式需要进一步创新，市域（郊）铁路的发展需要获得来自投融资领域和运营管理方面的改革支撑，支持市域（郊）铁路发展的相关政策体系需要进一步建立和健全。

2 我国市域（郊）铁路运营和规划建设情况

“十三五”时期以来，我国开始重视市域（郊）铁路的发展，在政府政策文件中更多采用“市域（郊）”铁路。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出“加快建设城际铁路和市域（郊）铁路并逐步成网”“充分利用现有能力开行城际和市域（郊）列车”。2017年2月，国务院印发《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》（国发〔2017〕11号），提出要加快建设大城市市域（郊）铁路[5]。2017年6月，国家发展改革委等五部委联合印发《关于促进市域（郊）铁路发展的指导意见》（发改基础〔2017〕1173号），对市域（郊）铁路发展目标、审核体系、规划编制、加强衔接、运营补偿、拓展投融资、综合开发、技术标准、加强实施监管等方面做了进一步明确。2020年12月，国务院办公厅转发国家发展改革委等单位《关于推动都市圈市域（郊）铁路加快发展的意见》的通知（国办函〔2020〕116号），进一步明晰了都市圈市域（郊）铁路的功能定位、技术标准、责任主体、发展条件、规划编制和管理等内容。

据有关资料统计，截至2019年我国市域（郊）铁路已运营线路里程约2495公里，其中利用既有线路1942公里，新建线路553公里，总投资约1360亿元。拟规划线路里程约15120公里，其中利用既有线路4195公里，新建线路10925公里，总投资约32414亿元。

以北京和上海为例，北京已开通运营的市域（郊）铁路有S2线、怀柔-密云线、城市副中心线和通密线等线路，均是利用既有铁路开行市域（郊）列车，速度目标值在100-120公里/小时；规划线路有东北环线、S6西段、京原线、京九线、城际铁路联络线、平谷线等，除平谷线外，其余均利用既有铁路；上海已开通运营的市域（郊）铁路是金山线，为利用既有铁路开行市域（郊）列车，速度目标值为160公里/小时；规划建设线路有机场联络线、嘉闵线（嘉奉线北段）、机场联络线南站支线、嘉闵线北延伸、南汇支线、崇明线，均为新建线路，速度目标值在120-160公里/小时。已运营和规划建设市域（郊）铁路里程和占比如图1、图2和图3所示。

图1 已运营和规划建设市域（郊）铁路里程

图2 已运营市域（郊）铁路占比情况

图3 规划建设市域（郊）铁路占比情况

由图可知，目前我国已运营市域（郊）铁路以利用既有铁路为主，主要是通过对既有车站、路基、轨道、信号系统等升级改造，充分挖掘既有线路能力，开行满足通勤需求的客运列车。同时，考虑到后续建设、运营管理及轨道交通多网融合问题，拟规划的市域（郊）铁路则以新建为主。

考虑到我国各区域社会经济发展水平和路网密度不同，市域（郊）铁路的发展差别仍然较大。按照东、中、西及东北部区域划分，市域（郊）铁路已运营及规划建设情况也呈现出较大不同。据有关资料统计，我国东部已运营市域（郊）铁路861公里，中部122公里，西部1512公里，东北部暂无运营的市域（郊）铁路；拟规划的市域（郊）铁路东部6675公里，中部2928公里，西部4732公里，东北部785公里。东、中、西及东北部已运营及规划建设市域郊铁路里程和占比如图4、图5和图6所示。

图4 东、中、西及东北部已运营及规划建设市域（郊）铁路里程

图5 已运营市域（郊）铁路占比

图6 规划建设市域（郊）铁路占比情况

由图可知，目前我国东、中、西及东北部已运营市域（郊）铁路中，西部占比最高，其次是东部，再次是中部，东北部暂无运营的市域（郊）铁路，主要是与各区域既有铁路规模和路网密度关系较大。而拟规划建设的市域（郊）铁路中，东部地区因为经济发达，大都市圈发展进程较快，为后续市域（郊）铁路建设提供了较强的动力。因此，东部占比最高，其次是西部，再次是中部，东北部最低。

综上所述，我国市域（郊）铁路建设仍处于初步发展阶段，主要表现为运营线路里程短，且大都是利用既有铁路开行市域（郊）列车，在技术标准、车辆选型、路网衔接和系统制式等方面还未形成完整统一的规范。但是，随着国家相关政策文件的出台，各省市发展市域（郊）铁路的积极性很高，其规划线路规模达上万公里，为“十四五”时期市域（郊）铁路发展提供了潜在的动力和市场前景。

3 当前市域（郊）铁路发展中应关注的几个问题

虽然我国市域（郊）铁路发展取得了一定的成绩，但是市域（郊）铁路发展滞后，有效供给能力不足，在发展理念和体制机制等方面问题仍较为突出[6]，主要表现为以下几个方面：

3.1 发展态势不如预期

目前，我国已开通运营的市域（郊）铁路仅2495公里（其中超过70%利用既有线开行客运列车），拟规划线路里程约15120公里，大多集中在特大城市、超大城市形成的都市圈辐射区域。市域（郊）铁路规划里程长、运营里程短，建设实施较线路规划滞后很多，发展仍较为缓慢，需进一步加大市域（郊）铁路发展的支持力度，使规划与实施能够协调统一，有序进行。

3.2 投融资模式有待进一步创新

新建市域（郊）铁路投资较大，客流相对城市轨道交通较小，如按城市轨道交通的票价收入水平测算，难以平衡投入，无法形成稳定的融资偿还渠道。在项目建设中，积极创新投融资机制，推动通过市场化方式解决市域（郊）铁路建设、运营资金。如加大吸引社会资本投资力度、减免税费、灵活票价制度及金融支持等，并根据项目的不同特点积极探索政府和社会资本合作（PPP）模式、REITs模式和建设-运营-移交（BOT）模式等。

3.3 土地综合开发推进难度大

近年来，国家相继出台推进铁路车站周边地区土地综合开发等相关政策，以“轨道+物业”等土地开发收益来弥补项目的运营亏损。但是从实际执行情况看，地方各级政府对于铁路站城、产城融合开发认识仍不够重视，普遍倾向于采取沿线站点周边土地一级出让模式筹集建设资金，对后续站点建设一体化开发长期性工作的积极性不高，难以充分发挥站点周边50公顷范围内土地价值，车站、车辆基地、动车段（所）上方土地空间往往无法得到充分利用，站城融合发展力度不足。

3.4 技术标准体系尚不完善

我国铁路干线、城际铁路和城市轨道交通均有拥完善、成熟的规范标准体系，而市域（郊）铁路作为介于铁路干线、城际铁路和城市轨道交通之间的一种新模式，尚未形成完善的技术标准体系，对车站规模、运输能力、供电制式、车辆选型、通信信号、行车组织等内容未进行统一的规范，有关标准规范对其描述也不尽相同，特别是与上述轨道交通方式的衔接融合程度还远远不够。鉴于市域（郊）铁路专业多、系统性强，有关行业部门需加快研究确定速度目标值、站间距、最小曲线半径、闭塞类型、运营模式等，出台行业统一的技术规范，以更好地指导市域（郊）铁路建设。

3.5 监管制度尚不明确

我国市域（郊）铁路建设和运营过程中仍缺乏有效的质量、安全监管制度，亟需一系列相关法律、法规为监管措施的有效实施提供保障。以规范化为原则，构建政府监管法律框架，明确监管机构的职能、范围等具体内容，为监管措施的制定与实施提供科学的法律依据。

4 推进市域（郊）铁路发展的对策建议

总的来看，我国市域（郊）铁路发展取得了一定的成绩，但也存在一些亟需解决的问题。如何在新型城镇化发展进程中，解决好都市圈中心城区与外围新城组团的交通联系问题，更好地实现轨道交通多网融合和互联互通，促进市域（郊）铁路高质量发展，主要对策建议如下。

4.1 统筹做好前期规划

市域（郊）铁路规划要加强与城市总体发展规划、国土空间规划等的融合。在前期阶段，应根据线路服务对象、运输需求，科学研究线路走向、车站设置、与城市其他交通方式的衔接方式。同时，在坚持用地规模和建筑指标控制的基础上，加强市域（郊）铁路与周边及城市功能的一体化规划。加强与国家干线铁路、城际铁路、城市轨道交通等规划的衔接，积极促进“四网融合”，推进轨道交通高水平互联互通。

4.2 完善政策保障体系

进一步完善和规范市域（郊）铁路规划及项目审批机制，调整优化项目用地预审和生态环境保护政策，健全市域（郊）铁路沿线站点及周边土地综合开发政策细则，研究建立国家和省（市）级财政资金促进市域（郊）铁路示范性项目规划建设的引导机制，统筹既有及新建线路资源，积极协调国家铁路集团加大对于利用既有铁路开行市域（郊）列车的支持力度。

4.3 完善路地协调机制

市域（郊）铁路建设涉及的路地双方部门众多，协调工作难度大。完善路地协调机制，采用路地双方召开联席会议等方式，专题研究确定市域（郊）铁路发展战略，协调解决建设过程中面临的重大问题。搭建地方政府与铁路部门沟通协调统一平台，推进市域（郊）铁路建设与城市高水平融合发展。

4.4 完善投融资体制和运营补贴机制

完善市域（郊）铁路投融资体制，理顺市域（郊）铁路建设和运营企业与政府的管理界面。加强政策引导，完善激励机制，在安排建设资金时加大对市域（郊）铁路的支持力度。通过发行政府专项债券、市域（郊）铁路市政建设债券、转让相关政府资源等途径，拓展政府性资金的来源渠道。完善市域（郊）铁路运营补贴机制，研究制定与城市轨道交通同等标准的运营补贴模式。

5 结束语

随着新型城镇化工作的不断推进和大都市圈的加快形成，市域（郊）铁路作为一种新的轨道交通方式在“十四五”期间将迎来宝贵的发展时机。虽然市域（郊）铁路在发展过程中仍存在不少问题，但是也应当看到其在很多方面有比较优势，对推进我国交通供给侧结构性改革和交通运输高质量发展，加快新型城镇化建设方面发挥积极重要作用。