浅析 PPP 模式下的工程项目管理

王晓觅（江苏建科工程咨询有限公司， 江苏 南京 210019）

0 引 言

政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式从广义上来说，指的是政府和社会资本的合作关系，主要应用于公共服务和基础设施。政府为提升公共设施项目的建设效率、减轻财政压力，通过特许经营、购买服务和股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分享和长期合作的关系，共同开发建设项目。通常的PPP 模式为：双方以服务社会公众利益为目标，社会资本承担设计、建设和运营维护等基础设施建设的大部分技术工作，政府负责基础设施及公共服务价格和质量监管，双方通过合理的约定，由使用者付费和必要的政府补贴等形式获得收益。

在 PPP 模式中，政府和社会资本建立了长期合作的伙伴关系，使社会资本可以充分发挥其在施工技术和管理经验上的优势，能够有效降低项目的建设成本和运营成本，从而缓解政府财政预算和筹措资金的压力；同时采取风险分享方式，将不同的风险分配给对管理该类风险具有相对优势的参与方，使项目的总体风险状况得到明显改善。

在我国，PPP 模式已被广泛应用于基础设施建设和公共服务领域，但对 PPP 模式的分析与研究还有待深入。同时，PPP 项目周期长、流程复杂且参与方多，需要建立科学的管理体系来确保项目的顺利实施。

1 PPP 模式的发展历程

PPP 模式作为一种有效的基础设施和公共服务建设模式，因其能在减轻政府财政负担的同时满足公众对基础设施的发展需求以及社会资本对效益的追求，自 20 世纪80 年代以来，在世界各地的基础设施领域中得到了广泛应用。改革开放以来，我国开始逐步探索 PPP 模式在实际工程项目中的应用。

初期 PPP 模式的社会资本主要是以外商投资为主，投资项目多为电力工程和交通工程，模式主要以建设、运营、交付为主；多数项目由外商发起，经与当地政府协商后开始建设实施。我国从 1984 年广东深圳沙角 B 电厂项目开始对 PPP 模式进行探索。

随着 PPP 模式在基础设施工程展露其模式的优点，国家及各级政府开始对 PPP 模式进行小范围试点。试点阶段的 PPP 模式仍多应用在基础设施建设上，并以水电厂和基础交通项目为主；资金方面除了由外商提供以外，国内社会资金也开始参与进来。进入 21 世纪，随着我国逐渐重视基建交通的建设，社会对基础设施的需求不断增加，政府本身的投资已不能满足项目需求，我国开始逐步推广PPP模式。以往由社会资本发起的模式被招标投标模式所取代。同时，国家鼓励国内社会资本参与基础设施和交通工程的建设。在此期间 PPP 模式工程管理逐步得到规范。

PPP 模式的发展，从地方政府商谈外资发展到国家出台政策规范市场，政府从公共设施的提供者、建造者成为了项目的监管者，监督管理社会资本对公共服务和基础设施的建设与运营。但是，随着 PPP 模式的不断推广，该模式的弊端及项目上的问题也逐步暴露出来。

2 PPP 模式下常见的管理问题

PPP 模式本身具有投资周期长、投资金额大、杠杆融资比例高和参与主体多等特征，加上政府和社会资本属于合作伙伴关系，现场项目管理将面临诸多挑战。当前，我国对 PPP 工程的项目管理模式仍处在探索阶段，政府和社会资本的合作模式也在不断创新，在实际项目管理中尚没有一套成熟的科学机制和管理经验可供借鉴，并且存在各种各样的实际问题。

2.1 针对 PPP 工程的法律法规体系不完备

PPP 模式在我国发展时间较短，且是从下往上的产物，法律法规体系还不完备。目前我国尚没有明确的法律条文和法律体系约束定义 PPP 项目的协议过程，大部分PPP 项目都依据《特许经营管理条例》等开展项目协商等商业活动，导致《特许经营管理条例》与股权转让之间的矛盾难以化解。同时，现行法律、法规及制度无法对 PPP项目的工程设计、融资投入和运营维护等不同阶段的实践活动进行定义。例如：针对 PPP 工程的招标投标过程缺乏灵活性，依照《中华人民共和国招标投标法》规定，标书条款不应做出修改且评标后不应出现谈判和协商。这些都不利于发挥 PPP 工程的优势。

2.2 政府部门人力资源不足且监管体系复杂

在 PPP 模式下，政府的角色已经转变成了项目合作者和监督者，需要政府部门人员具有一定的工程建设专业知识，以及财务、经济管理方面的素养。在面临突发情况时，如果管理人员缺乏相关工程知识和实践经验，导致问题不能及时被解决，就不利于项目的顺利开展。同时，鉴于 PPP 项目投资金额大且涉及融资手段，需要一个合理的监督体系对项目全过程进行监管，以防部分管理人员出现违规操作。但是在实际项目过程中，鉴于 PPP 项目涉及面广的特性，PPP 项目的监管部门分散在财政、规划、环保、住建、审计和监察等多个部门，容易造成多头管理。

2.3 合约精神缺乏

PPP 模式是建立在政府和社会资本的长期合作的伙伴关系之上的。但是，在实际项目过程中容易出现社会资本为了追求高额利润而背弃合约，或者政府部门领导换届导致政策不能兑现的风险。合约精神的缺乏会导致双方信任的崩塌，容易出现双方相互推诿的情况，直接损害公众利益。双方应以合约为基础，加强双方认同，遵守合约规定，倡导合作共赢，促进长期合作。

3 PPP 模式下对项目管理的建议

在 PPP 模式下，项目业主方变成政府和社会资本双方，政府的角色变成项目监管者和社会资本合作者，施工企业的角色变成项目投资者、建设者和运营者。项目各方角色的改变意味着整个项目的管理体系也需要做出调整。为了更好地服务于项目，笔者对 PPP 模式项目管理提出以下建议。

3.1 完善法律法规制度，监督管理违规行为

近年来，为了保障社会资本的合法权益，创造良好的法律环境，财政部下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。笔者认为，立法内容应包含以下几点：明确 PPP 模式的应用范围，保障 PPP 模式特许协议的法律效力，规定项目程序和制度；应从行政监管方面，设立监管部门，依法对 PPP 模式进行有效监管，以保障项目顺利进行。

3.2 提升对 PPP 模式的认知度，建立有效的管理体系

PPP 模式在国内尚属于新生事物，政府方和社会资本方都不熟悉 PPP 模式流程和相关制度，也都缺乏有效的管理体系。这是导致 PPP 项目失败的主要原因之一。国外在 PPP 模式的应用上相对成熟。例如，在加拿大，政府方和社会资本方会合作成立专门负责 PPP 项目的管理公司，由政府财政、规划和建设主管部门分管，主要负责该PPP 项目的建设规划和财政拨款。同时，社会资本方会同管理公司开展内部讨论，为项目建设规划和管理制度提供专业性意见，由此形成一套责权清晰的管理体系，从制度上保证项目的顺利运行。我国应积极借鉴国外 PPP 模式管理经验，因地制宜地分析实际项目问题，建立有效的管理体系。同时，应提升自身对 PPP 项目管理的理解和运用能力，从而降低项目风险。

4 PPP 项目工程管理模式实践

浦口知识产权服务大厦位于江苏省南京市浦口区顶山街道的七里河大街北侧、珍珠河东侧。项目占地面积约 42 666.88 m2（64 亩），总建筑面积为 98 353.05 m2（地上建筑面积为 59 860.15 m2、地下室建筑面积为38 492.90 m2），包括 3 栋 8 层单体建筑（含 2 层整体地下室）。该项目是南京市浦口区公共建筑类首个 PPP 项目，也是第一个开工建设的 PPP 项目，被列入浦口区政府2016 年 1 号文中重点工程建设项目。

本项目由政府方（浦口国资）和社会资本方（中国十七冶）共同商定管理权限，并由双方共同完成既定管理目标。同时，该项目现场涉及管理单位众多，项目现场常驻单位有业主单位、总控单位、项目公司、跟审单位、监理单位和施工单位。为提升现场管理水平，制定了相关的管理体系，具体如下。

4.1 项目管理框架

项目管理总构架，如图 1 所示。

图 1 项目管理总构架图

4.2 项目管理机制

本项目由业主单位对其他参建单位进行全盘监管和相关考核。总控单位根据业主要求，对相关单位及现场施工进行监管、考核并向业主负责；由跟审单位完成审计工作并向业主负责；项目公司行使建设单位的相关职责；监理单位行使监理日常工作并向项目公司负责；施工单位行使施工及相关管理工作。

4.3 项目监管机制

业主方（融资双方）可直接监管和考核第三方中介服务单位（如总控、跟审、监理等，具体根据合同关系），并通过第三方中介服务单位实现间接监管，并最终由第三方服务单位各自定期向业主方完成汇报工作，形成闭合。

4.4 项目经验汇总

随着浦口知识产权大厦项目在管理体系的指导下一步步推进，相关参建单位已基本明确自身的定位及相互间配合的流程，充分体现了 PPP 项目的高效率优势，开发建设节奏有所提升，质量安全也得到了有力保障。

与自建项目对比，政府方通过补充吸纳专业机构人员加强现场管理，减少了自身人员的投入。在项目前期通过对规划方案的限额设计，在项目实施期通过对过程的成本管理，保证了造价的合理可控。整个项目的各项监管和考核机制均由业主单位把控，权责划分明晰，并由业主单位督促第三方服务单位做好自身定位，确立管理体系内的管理、监管、审核和考核机制，最终达到各司其职、顺利推进项目的目标。

5 结 语

PPP 模式作为现阶段我国公共基础设施项目的主要管理模式，在经济层面极大地缓解了政府部门的资金压力，同时也满足了公众对公共基础设施的需求。但是由于现场管理的参与方较多且融资方式复杂，因而必须建立合理的管理制度。同时，相关人员需要提升自身的专业知识和技术水平，汲取中外优秀项目经验。在实际项目建设过程中，制订并实行合理得当的管理制度，促使政府和社会资本双方发挥各自的优势和特长，提升管理人员素质，降低项目的整体风险，最终为公众提供质量更高、效果更好的公共产品及服务，实现工程项目的可持续发展。