房产中介行政执法边界与依据探讨

朱春 蒋晓华 陈炜 华佳

摘要：房产中介（经纪）机构及其从业人员违法违规现象时有发生，行政执法面临执法主体边界不清、执法抓手不足等多重障碍。分析房产中介行政执法现状及存在的问题，界定跨部门执法边界，分析住建系统内部职能划分;结合《行政处罚法》的修订和《民法典》的实施，对行政执法依据进行了探讨。研究认为，基于强化综合行政执法、执法权限和力量向基层延伸和下沉改革趋势，各省市应结合本地实际制定出台或修订地方性房地产中介（经纪）管理办法，落实实施细则，强化执法抓手，切实提升对房产中介监管和执法的有效性。

关键词：房产中介（经纪）;行政执法;执法边界;执法依据

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）01-0050-55 收稿日期：2020-12-14

随着我国房地产市场的不断发展，房产中介（经纪）企业数量及从业人数持续增加。2018年末全国共有房产中介企业20.6万个、从业人员158.3万人，分别比2013年增加212.7%和103.9%。2020年上半年虽受新冠疫情影响规模有所削减，但房产中介仍是2020年第一季度十大就业形势最好的职业之一。2019年我国二手房交易额增长2.8%，达到6.5万亿元，房地产市场即将全面进入存量房时代。

同时我国商品房营销环节“一二手联动”模式已非常普及，房产中介也在新建商品房营销中提供经纪服务，房产中介行业的重要性日益突出。但与此不相称的是，社会对房产中介行业的评价以负面居多，房产中介机构及其从业人员违法违规现象时有发生，如无证照、无备案经营;发布虚假房源信息或隐瞒房屋瑕疵;签订“阴阳合同”偷逃税款;为不符合交易条件的房屋提供中介服务;挪用或占有客户交易资金;吃差价、乱收服务费等。房产交易是否规范直接关系到房地产市场能否稳健运行，整治行业乱象、查处房产中介违法违规行为刻不容缓。

目前全国各地都在推行行政机构改革，与房地产市场管理相关的部门也在重组整合。例如江苏省各地市的模式基本是将房地产市场管理职能由原房管局归并到住建局，但市、区住建部门及街道办的房屋租赁管理职责尚未理顺，住建、规资、市监、公安等各相关部门尚未对房产中介违法行为建立共管共治的联动机制。各部门权责边界不清，有时多口共管影响执行效率，有时覆盖不全形成管理盲区，严重影响对房产中介机构监管和执法的有效性。因此，要查处房产中介机构违法行为，首先需要厘清执法主体权责和执法边界，明确执法依据。

1 行政执法主体边界划分现状

1.1 国家层面界定

《房地产经纪管理办法》（2016年）规定，县级以上人民政府建设（房地产）主管部门、价格主管部门、人力资源和社会保障主管部门应当按照职责分工，分别负责房地产经纪活动的监督和管理。《城市房地产管理法》（2019年）规定，县级以上地方人民政府房产管理、土地管理部门的机构设置及其职权由省、自治区、直辖市人民政府确定。

按照上述规定，目前各地市房产中介行政执法主体主要是市场监督管理局（原工商行政）和住房与城乡建设局（含原房地产管理部门），它们的职能范围有重叠交叉，执法过程中容易相互推诿责任形成事实上的监管真空，严重损害政府管理部门的公信力。

1.2 各地实施现状

针对房产中介執法这个复杂的社会治理问题，各地市均对执法主体做了符合行业属性和本市实际的职责划分。《广州市房屋交易监督管理办法》（2014年）规定市房地产行政主管部门负责本市房屋交易的监管工作，建设、规划、工商、税务、物价等部门按照各自法定职责协同实施管理。《深圳市房地产市场监管办法》（2020年征求意见稿）规定，市房地产主管部门对全市房地产市场进行指导、检查、监督和管理，各区房地产主管部门负责组织开展辖区内房地产市场的日常监管、信访维稳和行政执法。街道办事处负责办理房屋租赁合同备案及信息申报。发改委、市场、公安、税务等部门依据各自职责对房地产市场进行监管。

和深圳、广州不同，有的地市将房地产交易监管机构设在不动产登记中心，这是因为房地产交易与其他商品交易的最大不同是权益的交易，掌握了合同备案与权属登记就掌握了交易的关键环节，因此由不动产登记中心进行监管更加便利。具体工作由市场监管科承担，职责包括：审查辖区预售方案的备案、预售资金监管、二手房交易管理;信访投诉接待处理;房地产销售监管，调解房地产交易矛盾和纠纷;房地产交易违法违规行为的发现、制止、报告及协助查处。

1.3 住建部门的核心地位

依据《房地产经纪管理办法》和存量房交易经纪活动特性，把住建（房产）部门作为中介行业的主管部门比较合适。因为住建（房产）部门对房产交易中涉及的三大核心要素（中介人员、房源和资金）中的前两项都有查验评判的专业能力和技术人力资源，因此管理起来更为直接、便利和权威。为提高执法效力，住建局综合行政执法中队和住房交易中心、市场监管局等机构要构建明晰规范的执法职责，确立分工和协作机制，完善牵头部门负责制度，实现跨部门联合执法的主次职责明确、沟通协同通畅、转移衔接有序。

2 跨部门执法边界分析

本研究根据违法行为的类别，对住建、市场监督、银监、税务等部门的执法边界进行梳理总结和归类，以明确各方责任、提高执法效率。此外，作为房产中介行政执法的核心部门和关键节点，住建部门要将监管过程中发现的违法案件对口移交给相应的执法部门，带动房产行政执法系统高效运作。

2.1 市场监督局

市场监督局根据其职能重点对六类房产中介违法行为予以查处，如表1所示。

2.2 住房与城乡建设局

住房与城乡建设局负责房地产中介机构经纪活动管理和从业人员职业资格管理，并重点对违反房地产经纪管理办法的以下行为予以查处，如表2所示。

2.3 公安机关

对房产中介违反刑法的行为，由公安机关进行执法处罚，如表3所示。

2.4 银行监管部门

银行监管部门会同地方金融监管部门，对进入房地产市场的信贷资金以及租金消费贷等房屋租赁金融业务进行监管，并依法对商业银行、小额贷款公司等金融机构、贷款中介机构以及房地产开发企业、房屋租赁企业、经纪和估价机构的金融违法违规行为进行查处。

2.5 网信部门

网信部门负责对房地产交易市场舆情监测，配合有关部门对个人、单位通过网络信息服务平台发布虚假房地产市场信息以及捏造、散布不实房地产市场信息的行为进行查处。

3 住建系统内部职能划分

3.1 行政执法改革的影响

2020年6月28日，《行政处罚法（修订草案）》提交全国人大常委会审议，提出了加大综合执法力度和增强基层治理能力的改革趋势。其一，根据国家机构改革和行政执法体制改革的要求，草案明确综合行政执法的法律地位，规定国家在城市管理、市场监管等领域实行综合行政执法，相对集中行使行政处罚权，即由各自领域内一个行政机关统一实施相关领域的行政处罚。这在一定程度上可以避免“多头执法”和行政机关推诿懒政。其二，根据基层整合审批服务执法力量的改革要求，推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定由符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使县级人民政府部门的部分行政处罚权。行政执法的以上改革趋势，将对房产中介执法部门的职能划分产生重要影响。

3.2 市场监管处与执法监察支队的职能划分

目前江苏省各地市住建局系统内的职能划分是：房地产市场监管处负责全市房地产中介企业的日常规范管理，住建执法监察支队对中介违法行为进行查处。根据综合执法精神，执法支队以住建局的名义统一行使行政处罚权以及与之相关的行政检查、行政强制权，包括行政处罚案件的立案、调查、处罚等。住建执法监察支队对建筑领域业务比较熟悉，但精通房地产业务的执法人员不足，房地产市场监管处应在职责范围内对执法支队进行法律、政策和业务等指导;房地产市场监管处在日常监管中发现的涉嫌违法问题，经初步核实后，根据管辖原则确需执法支队立案调查的，办理交接手续，将案源线索转交执法支队，并对办理情况进行跟踪指导。执法支队应将转交的案源线索、举报投诉、上级交办转办的违法线索等及时立案调查，并反馈案件办理结果。执法支队在办案过程中，发现有违法行为多发领域和环节的信息，应及时告知房地产市场监管处，作为以后日常监管的重点。因此市场监管处与执法支队之间是互相协作互相监督的关系。

3.3 纵向跨区域执法主体职能划分

按照责权统一、重心下移、属地管理的原则，市、区及街道办对中介违法行为监管与执法职责要进行分工。原则上市主管部门负责全市房地产市场的指导、检查、监督和管理;区主管部门负责辖区内具体执法工作;街道办主要负责房屋租赁市场的日常监管，但要对其执法权限进行严格限制，避免出现权力滥用。

深圳市房地产市场监管职责改革是一个典型范例。2020年9月17日该市司法局发布关于征求《深圳市房地产市场监管办法（修订征求意见稿）》意见的通告，对市、区、街道的房地产市场监管职责进行明确分工。市房产主管部门负责对全市房地产市场进行指导、检查、监督和管理;区房产主管部门负责辖区内房地产开发、经纪、估价和房屋租赁的日常监管、信访维稳和行政执法;街道办负责办理房屋租赁合同备案及信息申报，并在房屋租赁领域具备行政执法权。

4 行政执法查处依据

4.1 现行执法依据及缺陷

房产中介违法行为查处的法律依据包括《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年修正）、《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修正）和《中华人民共和国合同法》（2021年1月1日《中华人民共和国民法典》施行时废止）。房产中介违法行为查处的行业规章和地方性法规包括《房地产经纪管理办法》《住房租赁条例》、省和市房地产交易管理条例以及商品房销售管理办法等。由于上位法限制，这些法规原则性强、可操作性差，部分条款规定语义不清，基层执法人员在工作中难以把握尺度，执法效力弱，不适于作为处罚的直接依据。

4.2 执法抓手的探索与完善

随着房地产健康发展长效机制常态化、《民法典》的出台以及住房租赁业务的快速增加，房产中介行業发展的政策空间、法律环境和业务内容都发生了变化，房产中介的经纪活动和违法行为也都表现出新特征。在上位法没有完善和修订前，建议省市根据本地实际制定出台或修订地方性房地产经纪管理办法，并重点考虑如下因素的影响。

4.2.1 行政处罚法的修订

《行政处罚法（修订草案）》增加通报批评、降低资质等级、不得申请行政许可、限制开展生产经营活动、限制从业、责令停止行为、责令作出行为等行政处罚种类。这些都是在现行单行法律、法规中已经明确规定的，一旦将这些行政执法实践中常用的行政处罚种类列入行政处罚法，《房地产经纪管理办法》法律责任中的处罚种类也要相应增加和调整。比如对街道或镇赋予的处罚权，宜采用通报批评等方式来实现，防止基层滥用权力。

4.2.2 《民法典》的实施

（1）居住权的设立

《民法典》设立居住权，并将之纳入不动产统一登记范围。居住权高于物权，居住权人有权按照合同约定或者遗嘱占有使用他人的住宅。因此居住权的设立使房地产交易活动变得更加复杂，中介在经纪活动中进行房源核验时，不仅要核验产权，还有核验居住权，以免出现消费者买到房子却无法入住的尴尬。

（2）客户跳单的处理

《民法典》第965条规定，委托人在接受中介人的服务后，利用中介人提供的交易机会或者媒介服务，绕开中介人直接订立合同的，应当向中介人支付报酬。

（3）带押过户毋须征得抵押权人同意

《民法典》第406条规定，抵押期间抵押人可以转让抵押财产，抵押权不受影响。按此条款，房产交易中带押过户毋须征得抵押权人同意。由于过户不以偿清贷款为前提，可以避免以往因法院查封使得房屋不能交易而产生纠纷，也压缩了中介违规进行经纪服务的空间。

显然，《民法典》的以上规定将对房产中介机构的经纪服务内容和规范产生较大影响，也势必给中介行政执法带来新的变化。

5 结束语

房产中介（经纪）机构及其从业人员的违法违规现象时有发生，行政执法面临执法主体边界不清、执法抓手不够具体等多重障碍。本研究对房产中介跨部门执法边界进行了界定，对住建系统内部职能划分进行了分析，对行政执法依据进行了探讨。根据党和国家机构改革和行政执法体制改革要求，结合《行政处罚法》的修订和《民法典》的实施，各省市应根据本地实际制定出台或修订地方性房地产中介（经纪）管理办法，强化执法抓手，切实提升房产中介执法的有效性。同时还要认真落实中介机构备案制度，强力推行从业人员实名服务制度，从源头上提高进入房地产中介市场的门槛，否则将会给执法环节带来沉重阻力，难以做到标本兼治。

作者简介：朱春，无锡市住房建设综合行政执法支队副支队长。

蒋晓华，无锡市住房建设综合行政执法支队支队长。

陈炜，无锡城市职业技术学院副教授、院长。

华佳，无锡城市职业技术学院教授副教授、博士

基金项目：江苏省住房城乡建设2019-2020年度行政执法课题（房产中介企业违法行为查处研究）;无锡城市职业技术学院科研创新团队项目（KYCXTD201901）;无锡城市职业技术学院“青蓝工程”优秀教学团队项目（装配式建筑施工教学团队）。