农村留用地制度：概念内涵、发展历程与本质解析

吴框框 洪世键 胡洲伟

摘要：论文梳理相关政策文件，明确留用地制度的概念内涵，概括其发展历程，并基于发展阶段和社会背景分析留用地制度的本质。通过研究发现：（1）留用地制度是指政府征地过程中，按被征地面积的一定比例返还建设用地给村集体，用于发展第二、三产业保障失地农民生活的补偿安置方法;（2）各地区因地制宜对留用地的指标核定、土地权属、兑现方式、开发管理、土地使用权流转等实施内容作出了细化具体的规定，形成了多种具有代表性的开发利用模式;（3）留用地制度通过共享土地增值收益缓解城乡矛盾，避免了因为制度不确定性而造成土地无序争夺，其本质是国家制度转型中一次以实用主义和渐进主义为特征的权益让渡尝试。基于以上研究认为，留用地制度兼具服务“土地财政”和调和城乡矛盾的双重目的，一方面大大降低了政府征地的财政負担和行政阻力，一方面有效保障了失地农民的长期收益，因此在国家制度转型时期具有一定的合理性和必然性，但在适用性和可持续性方面也存在缺陷。

关键词：土地管理;留用地制度;城镇化;征地制度改革

中图分类号：F323 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）01-0040-49 收稿日期：2020-11-29

1 引言

改革开放以来，我国经济社会快速发展，城市化水平迅速提高，城市建设发展对建设用地的需求激增，大规模农村集体土地被征收，产生了大量失地农民，如何妥善安置和保障失地农民的合法权益以及长远发展成为我国“三农”问题的重要内容。由于现有法律法规中的征地补偿标准是以一定倍数的土地前三年平均产值给予农民现金补偿，难以保障村集体和失地农民的长期生活水平，这种矛盾逐渐积累引发了严重的社会问题。为保障失地农民的合法权益和长远生计，各地政府在征地过程中积极探索多种方式安置和补偿失地农民，20世纪80年代深圳市在征地过程中“返还一定比例的土地给村集体用于保障其生产生活”的做法被各地纷纷效仿，逐渐发展完善成为留用地制度。党的十八大以来，中央提出 “坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化”的新型道路，这对我国的土地制度改革和农民权益保障提出了新的要求，完善失地农民群体补偿机制成为了一项重点内容。目前，留用地制度已在全国22个省（市、自治区）推行，对我国各地推进征地工作、有效安置和补偿失地农民有着重要的意义，也越来越受到社会的关注。而随着推广和实施，该制度在实践中也逐渐暴露出一些问题，如何优化和完善留用地制度成为更加迫切的问题。

2 留用地制度的概念内涵

留用地是实践需求催生的一项土地制度变革安排，学术界对于留用地的发端还存在不同的认识。较为主流的观点认为，留用地制度最早发端于上世纪80年代深圳在征地过程中，采取返还一定比例土地给被征地农村集体以壮大集体经济的具体做法。另一种观点认为，留用地制度最早产生于上世纪90年代的广州，在1993年广州市珠江新城征地文件中就明确提出了留用地的问题，并以《广东省征地管理规定》 （粤府〔1993〕94号）文件为标志，开创留用地制度的先河。

留用地制度至今在中央层面未进行统一立法，因此其概念和内涵尚无统一规定。但各地对留用地概念的认识大致相同，都认为：留用地安置（或留地安置）是指政府在征收农村集体土地时，除征地补偿费用之外，核定征地面积一定比例的土地指标留给被征地村集体作为第二、第三产业发展的建设用地，使被征地村集体和村民能够获得土地实物补偿、分享土地增值收益、壮大集体经济的征地补偿和安置方法（见图1）。实际政策文件中，具有代表性的是上海和广东对留用概念的界定。上海市在2005年制定的留用地制度暂行意见中就明确提出：“实施征地留用地制度，是指在征用农村集体土地时，核定一定比例的土地指标，留给被征地的农民集体经济组织，用于发展非农产业经营性开发”。广东省在2009年颁布的《农村集体土地留用地管理办法（试行）》作出以下界定：“留用地是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有”。

3 留用地制度的发展历程

结合各省市关于留用地政策的变更和实施推行过程来看，我国的留用地制度大致可以分为3个阶段。

3.1 制度产生阶段（1990-1999年）

留用地最早出现是20世纪80年代深圳在土地征收时采取的征地返还的地方具体操作方式，以1993年广东省人民政府出台的《广东省征地管理规定》为标志上升到制度层面。20世纪90年代是制度形成阶段，处于快速城市化进程的东南沿海各城市出于推进城市征地扩张和妥善安置失地农民的需要，相继以政策文件形式提出在征地过程中返还给村集体一定比例的土地用于非农产业开发和安置住房建设的规定（厦门1991年、汕头1992年、广州1993年、温州1994年、杭州1999年）。该阶段主要特征是明确了城市政府在实施征地时要对被征地单位实施留地安置，对于留用地的划定比例和土地用途，各城市都根据自身发展情况做了简单规定形成制度雏型，但对于留用地的权属、用地性质等方面，各地暂未明确规定。

3.2 探索调整阶段（2000-2009年）

这一阶段以国土资源部在1999年、2000年出台的3份文件为标志，如（1999年12月，国土资源部印发《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号），明确提出：“经济发达地区或城乡结合部可以按照规划用途预留一定比例的国有土地给被征地的农村集体使用，发展农业生产或从事多种经营。”）留用地制度首次进入中央政府主管部门文件，意味着该制度上升到了国家层面。

该阶段的主要特征是进一明确了留用地的操作方式，对留用地的划定比例、权属、用途等内容以及具体留用地开发中的税费收取和返还等内容做了明确细致的规定。例如杭州市在1999年对留地安置的适用条件、留地比例、留用地的土地供应方式等作出明确规定，在2000年进一步发文明确留用地均转为国有并实行有偿使用、且不得用于经营性房地产开发，并对留用地的土地出让金缴纳和返还方式做出了规定。上海市则在2005年细致规定了留用地的比例、选址、用途、性质和获取方式等，并明确了鼓励实施征地留用地的措施以及市和区县有关部分的职责。

在此期间部分最早推行地区对留用地制度进行了较大调整。例如广东省在2000年出文暂停实施，而后在2005年恢复了留用地制度，并在2007年将其确立为一项安置失地农民的重大制度安排。而温州市则在2008年取消了用于第二产业发展的留用地，并将用于第三产业发展的留地安置改为“留房安置”。

3.3 完善发展阶段（2010年至今）

这一阶段留用地制度进一步获得了国家层面的重视。2014年中央一号文件明确提出“因地制宜采取留地安置方式来安置被征地农民”，这是留用地制度首次写入中央文件。2015年，全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个县（市、区）开展农村集体经营性建设用地入市试点，授权案中提出“有条件的地方可采取留地、留物业等多种方式”进行集体土地征地补偿。这也是留用地制度首次在国家立法机关文件中被提及。

该阶段主要有两个特征。一是留用地制度逐步在全国范围内推广，截至2015年已在我国22个省（市、自治区）的征地补偿中被采取;二是推行较早地区进一步完善其操作内容，对留用地的指标核定、兑现方式、开发管理等内容作出了更为细化严格的规定，并根据各地实践逐步探索形成了多种具有代表性的开发利用模式，如广州模式，长沙咸嘉模式、温州模式、杭州模式、厦门“金包银”模式、惠州模式等（见表1）。不同模式在留用地比例划定、权属关系等方面存在较大差异。如对于留用地的划定比例，广东省确定为10%～15%，上海市则是5%～10%。土地权属方面，广东省提出原则上以集体土地为主，城市规划区内的以国有土地无偿返拨落实，上海和杭州则规定留用地为国有土地，通过出让方式获得，并需村集体承担上交国家的土地出让金部分。此外，各地区对留用地的指标具结、土地使用权流转等内容都作出了不同的规定。

4 本质解析：制度转型时期化解城乡矛盾的地方模糊尝试

4.1 制度转型时期的城乡矛盾及留用地产生的根源

诺斯（Douglass North）提出，所谓“制度”就是“一个社会的游戏规则，它是为决定人们的互相关系而人为设定的一些制约”。留用地产生的根源乃是产生于国家制度转型时期并一直延续至今的土地二元制度，这也是改革开放以来至今我国城乡之间最大的矛盾所在。

中华人民共和国成立后城市土地属于国有，建立在马克思主义政治经济学理念之上的中央计划经济认为，土地是一种生产资料而非资产。1950-1952年的土地改革废除了封建剥削的土地所有制，实行农民土地所有制;到1962年四固定运动确定了以生产队为基础的农村土地集体所有权，但土地依然被认为不具备商品属性而无法交易，因而在中华人民共和国成立以来，我国在很长一段时间不存在土地市场，这种土地意识形态一直持续到20世纪80年代初期。

改革开放以来，我国城市化和工业化进程突飞猛进。1979年我国的城镇化率仅为18.96%，而在2016年已经达到57.4% （见图2）。伴随城镇化率快速提升的是我国城市建成区面积的急速扩张和对耕地的大量侵占。据统计，仅1978年到1996年间，国家总耕地面积从约993900平方公里下降到约949700平方公里，净损失约44200平方公里，而全国城市建成区面积从1981年的7438平方公里增长到2015年的51584.1平方公里（见表2）。到上世纪90年代以后，全国各地涌现出开发区热潮，成为城镇化的重要战场。据中国开发区网的数据显示，截至2017年全国共有219家国家级经济技术开发区，168家国家级高新技术产业开发区，19家国家级新区。在城镇化快速推进和城市建设的狂潮之下，是逐渐积累和凸显的城乡矛盾，突出表现在对城乡土地的争夺。据2000年12月4日《中国国土资源报》载，我国群众上访案件中有40%是关于土地问题的，其中60%涉及到土地征用问题。

土地制度的变革是城市化进程加速的最大推手。改革开放初期，我国的城市化依然受到极大的财力制约。上世纪80年代后期，深圳、厦门等地尝试出让城市土地使用权，推动了土地有偿使用制度的形成，产生深远影响。“产权国有+使用权拍卖”的模式为城市提供了基础设施建设的初始资金积累，该模式迅速在其他改革先行地区推广，“开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独特道路”——土地财政。由此，土地成为城市发展融资的“锚”。1994年实行分税制后，税收大部分上缴中央，地方政府的税收比例也被极大压缩，但保留了土地出让收益。而随着1998年房改、2003年土地“招拍挂”制度的推出，城市经营性用地完全市场化，“价高者得”的游戏规则让政府获得了巨大的收益，地方政府对土地的需求也随之加大。

此后，地价上涨使“土地财政”在城市建设资金中的占比越来越大，建设用地需求激增土地逐渐成为稀缺资源，而农村地区也因此出现了大规模失地农民。根据相关报道，1995年到2005年间，中国有6600万农民由于強制性驱逐而失去了土地，他们“务农无地，上班无岗，低保无份”，成了城市中一种特殊的“边缘人群”，城乡二元矛盾逐渐积累并迅速加剧。这也是留用地制度作为化解城乡矛盾的一种选择，会随即在上世纪九十年代初产生于广东、浙江等快速发展地区的原因。

4.2 渐进式改革下留用地制度的模糊尝试

改革开放实际上是一场渐进式的制度改革，“摸着石头过河”的隐喻充分说明了这场经济运动的不确定性和对待改革的谨慎态度。由于计划经济转向市场经济缺少明确的实际操作方式指引，转型过程中产生的制度中空时期和社会环境的不透明使得上至中央、下至地方的前进思路都是一种模糊尝试的过程。“主要工作重心恢复到经济建设上”和“不管黑猫白猫，抓到老鼠就是好猫”的思路给予了地方尝试的胆量和自由度。一方面，地方政府的工作重点转变为招商引资和城市建设，工业区、房地产、城市新区及基础设施建设都需要向农村征收土地;另一方面，分税制和企业改制约束了政府的财政来源，使其将目光投射到之前未曾重视、而目前或许是唯一能够主导的土地资源。在双重机制的激励下，大量农村土地被征收为城市土地。以广州为例，根据世界银行的一项研究显示，1951-1990年广州市共征地18201.48公顷，其中耕地面积9036.02公顷，占总征地面积一半，而在1986-1990年期间，广州市共征地2545.39公顷，其中耕地面积1808.81公顷，占比达到惊人的68.37% （见表3）。

改革的不确定性使土地资源面临无序争夺的局面——上世纪90年代以来大规模征地与农村集体大量的抢占性违建几乎同时出现，催生出大量的城中村、小产权房，城乡边缘地区出现城市和农村犬牙交错的局面。由于缺乏统一协调和管控，乡镇地区的产业用地零星分布，产生了大量的低效用地，土地资源遭受极大的浪费，“村村点火，户户冒烟”的画面也成为这个时期的真实写照（见图3～图5）。

制度监管的缺位和信息的不对称使得这场“争夺”缺少明确的“游戏规则”。虽然地方政府仍然保留管理者的角色和对“游戏规则”的解释权，但这并不意味着农村集体在这场“游戏”中处于绝对弱势，留用地制度最早发轫于广东地区也与其当地的强势农村集体不无关系。城市政府尝试使用留用地制度来调和城市与农村之间关于土地的矛盾，其行为本身也反映出政府褪去了计划经济时代、公有制意识形态下的绝对权威，转而将主要任务转移到了追求经济发展：只要能够促进地区的整体经济稳步发展，局部的利益（土地）实际上是可以“让渡”的。而这种“让渡”或许也包含着政府试图获得农村地区支持而使征地合法化的安抚色彩——不仅是对当下土地矛盾的调和，也是对计划经济时代“工农”剪刀差造成农村和农业部门低水平发展的补偿（据统计，1952-1978年期间，国家通过工农业产品“剪刀差”从农业中隐蔽性地抽走了5823.74亿元的巨额资金，再加上农业为国家缴纳的税收1044.38亿元，两项合计为6868.12亿元，约占这段期间农业所创造产值的18.5%），以及对因此而造成的城乡差距和贫富差距扩大的补救。

留用地制度的产生正是一种制度渐进式改革中的模糊尝试（或者说是“试错”结果）。由于国情的特殊性，难以借鉴国外城市化和征地过程中的经验，各地面对征地矛盾只能自行摸索，基于各地实际情况的实践以及城市政府和农村集体的博弈直接导致了留用地制度仍停留在地方试点阶段而没有统一标准。虽然留用地制度在相互借鉴过程中得到逐渐完善，但实施中部分地区的操作方式面临无法可依甚至与现行法律法规相冲突的局面，伴随留用地产生的争议和问题也层出不穷;而直到2014年才首次在中央一号文件中被认可，并于2015年首次在全国立法机关的立法文件中被提及。可以说留用地制度的产生正是一种“摸着石头过河”的真实写照。

4.3 留用地制度在转型时期的合理性和必然性

其合理性在于，提供了一种现有法律规定货币补偿之外的征地补偿方式。世界各国在征地补偿上以货币补偿为主，但考虑到地价上涨因素，货币补偿难以维持被征地单位和个人現有生活水平，一些国家也在货币补偿基础上提供土地或其他实物补偿。比如日本采取现金补偿方式为主，实物补偿为辅的操作方式，实物补偿则包括提供替代地补偿、耕地、宅基地及代为实施工事和代为迁移;法国除现金补偿之外，还为被征家庭提供同样条件和设备的土地;德国也实行代偿地的补偿。这些实物补偿方式不仅可以调和被征地人的不满情绪，还可以减少政府的财政负担，是一种行之有效的辅助补偿。

其必然性在于：一方面，农村土地被征收，意味着农民们失去了原先的生产资料，必然会导致农村地区产生和积累不稳定因素;另一方面，货币补偿无法满足农村地区对征地补偿的诉求。由于城市土地升值和货币的贬值，土地的保值效果远远大于现金。集体土地转化为国有土地产生的土地增值更是让农村地区选择“要地不要钱”。同时，单一货币补偿也会造成政府财政的巨大压力。采用留地安置正是将地方政府补偿的财政压力转移到土地，并使农村经济和城市发展形成利益共同体，集体拥有留用地，就相当于拥有了入股城市的“股票”，其收益水平能够伴随城市化发展而“水涨船高”。

但这并不意味着留用地制度能够在全国范围内推广。经济发达地区建设用地和现存耕地都十分紧张，征地后几乎已无土地用于安排留用地;而欠发达地区尤其是远离城市的郊区，留用地根本不具备发展二、三产业的氛围，反而会造成严重的土地闲置。金晓斌等人在2008年的一项研究中，通过综合评价留用地安置模式的适用程度得出结论：采取留用地安置方式作为征地补偿，需要当地具备较高发展程度的市场经济环境和房地产市场，相对完备的城市规划、村集体具有经营管理能力。这一观点也得到现实情况的佐证：目前推行留用地的地区多是城市化发展程度较高的东南沿海区域，以及湖南、河北等中部快速城市化地区。从实施效果来看，作为货币补偿的补充方式，留地安置补偿能使征地过程有序推进，不仅保障了失地农民的长远利益，而且一定程度上壮大、发展了集体经济，缓解了地方财政的压力，保证城市建设的有序进行，对我国征地制度和补偿机制有着重要意义。

5 结论与讨论

为妥善安置失地农民，政府征地时按征地面积一定比例返还建设用地，用于被征地集体经济组织发展第二、第三产业，与村集体和村民分享土地增值收益，有效保障了失地农民长期收入来源。这种土地实物补偿方式逐渐发展完善并上升到制度层面，各地区在实践中对指标核定、兑现方式、开发管理等内容作出细化具体的规定，形成了多种具有代表性的开发模式。在城乡二元土地制度背景下，留用地制度兼具服务“土地财政”和化解城乡矛盾的双重目的：一方面作为征地补偿机制的补充承担安置职能，调和城乡土地矛盾安抚失地农民情绪，为经济建设和制度改革争取稳定的社会环境;另一方面是通过让渡部分土地开发利益来增强征地行为的合法性基础，保障地方政府土地收益和地区经济的稳步增长，其本质是制度渐进式改革中一次以实用主义和渐进主义为特征的模糊尝试。因为兼具公平和效率优势，留用地制度在国家制度转型期具有一定的合理性和必然性，不仅大大降低了改革开放初期政府征地补偿的财政负担，并且能够有效缓解制度转型期逐渐积累并凸显的城乡矛盾，对壮大集体经济、保障农民合法土地权益发挥了积极的历史作用。但遗憾的是，留用地制度在实践过程中也逐渐暴露出适用性有限和可持续性差的缺陷。国家治理能力与治理体系现代化的改革目标，迫切需要深化土地制度改革、妥善解决“三农问题”。加强对留用地制度的研究，深入解析其形成机制和制度本质，进而探讨适合中国国情的制度改进方向，因地制宜探索模式创新，让农村有效参与土地非农化进程，共享城市化发展红利，是征地制度改革的必经之路，也是全面实施乡村振兴战略、实现城乡一体化发展的关键抓手。

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作者简介：吴框框，硕士，杭州市城市规划设计研究院。

洪世键，通讯作者，博士，教授，厦门大学建筑与土木工程学院;武汉大学城市设计学院。

胡洲伟，武汉大学城市设计学院。

基金项目：国家社会科学基金一般项目“基于空间政治经济学视角的旧城空间演替机理与管控机制研究”（20BJL108）资助。