对深圳土地二级市场预告登记转让制度的思考

魏凌 成立

摘要：《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》提出要“试点实行土地二级市场预告登记转让制度”。改革开放四十年以来，深圳土地市场已经进入存量优化为主的发展阶段，并已经初步建立适应存量土地开发利用的新型土地管理制度。当前深圳土地市场中存量工业用地潜力巨大，亟待创新突破25%的投资额转让制度限制。宁波和南宁在土地二级市场改革试点中的交易鉴证制度、预告登记转让制度、一体化土地交易平台、工业用地分割转让以及相关监管和服务措施等经验非常值得深圳参考借鉴。

关键词：深圳;土地二级市场;预告登记转让;制度创新

中图分类号：F293.3 文献标识码：A

文章编号：1001-9138-（2021）01-0034-39 收稿日期：2020-12-10

土地二级市场是我国建立城乡统一的建设用地市场的重要组成部分，在盘活存量建设用地、促进土地节约集约利用、优化土地资源配置、完善现代市场体系等方面发挥着重要作用。2017年2月，国土资源部印发《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案》，在34个试点地区提出了完善交易机制、创新运行模式、健全服务体系、加强监测监管和强化部门协作五项任务。2020年10月11日，总结试点地区三年改革经验并结合新时代深圳发展战略定位，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，提出深圳“试点实行土地二级市场预告登记转让制度”。10月18日，国家发改委正式发布《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点首批授权事项清单》，提出深圳在“经全国人大常委会授权后，重点做好未完成开发投资总额25%的闲置工业用地的处置工作，可以采取提供交易鉴证、预告登记等方式，优化土地要素市場化配置，保障交易安全。未经批准，工业用途不得改变”。

当前，深入研究宁波、南宁等试点城市在土地二级市场制度改革上的经验，破解相关法律制度改革滞后的困境，逐步构建深圳土地二级市场预告登记转让制度，促进深圳闲置工业用地的顺畅流通和盘活利用，提高深圳土地资源的利用效率，对深圳建设成为高质量发展高地和可持续发展先锋无疑具有重要意义。

1 深圳土地二级市场发展的现状与问题

1.1 深圳土地市场已经进入存量优化为主的发展阶段

改革开放以来，深圳快速城市化的成就举世瞩目。从1979年到2019年四十年间，深圳人口从不足3万人增长到1344万人;GDP从1.96亿元增长到近2.7万亿元;建成区规模从3平方公里扩张到940平方公里。但早期粗放式发展所遗留的不完全城市化问题也严重制约了深圳未来的发展。在四个一线城市中，深圳陆地面积只有1997.27平方公里，是北京12.17%、上海的31.5%、广州的26.87%。深圳在2010年土地开发强度已经达到47%，远超30%的国际警戒线，比土地更为稀缺的香港高1倍，而地均GDP却只有香港的1/5。在“寸土寸金”的现实压力下，深圳只能走存量挖潜的道路。从2012年开始，深圳通过城市更新和土地整备的制度创新，实现了从新增建设用地供应为主向存量建设用地供应为主的转换。根据深圳市规划和自然资源局的数据显示，2019年，在建设用地供应结构中，存量建设用地占比71%，新增建设用地占比29% （见图1）。

1.2 适应存量土地开发利用的新型土地管理制度初步建立

2005年，在经济快速增长的同时，深圳面临着土地、水资源、人口和环境四个“难以为继”，深圳市第四次党代会确立了由“速度深圳”向“和谐深圳”“效益深圳”转型的发展思路。2009年，《深圳市城市更新办法》出台，标志着深圳土地管理从增量扩张向存量优化转型。2012年2月，国土资源部、广东省人民政府联合批复《深圳市土地管理制度改革总体方案》，以“创新土地二次开发利用机制”和“完善国有土地产权制度”为核心的深圳新一轮土改正式启动。经过八年的改革探索，形成了“产权明晰+市场配置+利益共享”协同推进的改革总体思路，并在存量土地再开发、土地节约集约利用、土地市场化配置、城市生态管控等关键领域取得了重大突破，逐步建立了以城市更新和土地整备为代表的适应存量土地开发利用的新型土地管理制度，为全国存量土地开发探索出系列行之有效的路径。

1.3 深圳存量工业用地潜力巨大，制度亟待创新突破

优质企业和先进制造业、高科技产业等是一个城市高速发展和转型升级的重要支撑。自2012年起，深圳在土地供应上已经大幅向商办和工业用地倾斜。根据第一太平戴维斯数据统计，2013-2018年，深圳招拍挂用地中，产业用地的占比达到50%，其中供给实体企业的比例在90%以上;至2018年末，产业用地比例达70%。2017年深圳发布“十三五”规划中提出，保证到2020年深圳工业用地比重不低于30%，即划定了270平方公里的“工业红线”，从用地上保障上制造业发展空间，防止出现产业空心化。

从现实情况来看，一方面深圳新增建设用地指标不足，而存量工业区发展存在着规模小型化、用地效益总体偏低，原特区内外差距较大以及以标准厂房为主的新工业区和大量质量较差、形态老旧，已不适应产业转型升级发展需求的旧工业区并存等诸多问题，未来存量工业区挖潜潜力巨大。另一方面，我国《城市房地产管理法》第39条规定，以出让方式取得土地使用权的，转让房地产时，应已支付全部土地出让金并取得土地使用权证书，按照合同约定进行投资开发，属于房屋建设工程的，应完成开发投资总额的25% 以上;属于成片开发土地的，应形成工业用地或者其他建设用地条件。25%的投资额限制给建设用地进入二级市场交易设置了较高的门槛，在一定程度上阻碍了存量工业用地的流通，亟待创新突破。

2 宁波和南宁土地二级市场制度改革经验借鉴

2.1 顶层设计为指引，地方政策大胆“先行先试”

根据《国土资源部印发〈关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的试点方案〉的通知》（国土资发〔2017〕12号）要求，宁波和南宁均被列入了开展国有土地二级市场试点的28个试点地区之中。两个城市结合中央文件精神和本市实际情况，分别出台了《浙江省宁波市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》《宁波市国有建设用地使用权转让、出租、抵押管理暂行规定》《宁波市国有建设用地使用权二级市场交易规则》《南宁市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》《南宁市国有建设用地使用权二级市场交易管理办法（试行）》等文件，明确了建设用地使用权的转让范围、交易条件、转让程序以及相关管理和服务措施。

针对未完成开发投资总额的25%以上的国有建设用地使用权的转让问题，宁波市借鉴商品房销售预告登记制度，在全国首创了“预告登记转让”的方式：按照“先投入后转让”的原则，在签订土地二级市场交易合同后，依法办理预告登记，待开发投资总额达到法定要求时，再依法办理不动产登记;南宁市则提出了“交易鉴证”+“预告登记转让”的方式：通过交易服务平台签订转让合同，承办机构出具交易鉴证书，交易双方可申请办理预告登记。国土、规划、建委、环保、审批等部门根据承办机构出具的交易鉴证书及相关材料，在受让人未办理不动产转移登记手续的情况下，对该项目工程建设的审批手续进行缺项审批。待完成该项目建设投资25%后，持相关证明材料向不动产登记机构申请不动产转移登记。

2.2 构建土地二级市场交易服务平台

我国在土地一级市场已经建立起公开、透明、规范的交易平台，建设用地使用权的价格可以通过充分的市场竞争实现其真实价值。但土地二级市场的公开交易平台还处于缺失状态，建设用地交易信息不对称、价格不透明，不仅会扰乱土地一级市场的正常秩序，还易导致国有土地资产流失。

宁波余姚市借鉴“淘宝网”的思路，在全国率先建立“土地超市”模式——土地二级市场的线上线下一体化交易平台。余姚市结合年度土地出让计划以及全市批而未供、供而未用和低效闲置土地数据库，于2017年6月建立土地交易二级市场数据库平台，开发建设“发布、归集、查询”三位一体的微信公众号“余姚土地市场”，及时提供信息服务，广泛宣传引导和鼓励有意向转让或求购土地的企业直接向国土部门或在“余姚土地市场”公众号上登记，实现“线上”和“线下”同步登记，推动信息集聚和实时共享。广西南宁市通过整合市国土资源局直属事业单位不动产登记中心、市国土资源出让服务中心及市测绘地理信息中心资源建立了土地二级市场交易服务平台，为土地二级市场交易提供交易平台、场所设施、交易鉴证等服务。该平台设立在南宁市国土资源出让服务中心，可开展国有建设用地使用权的转让、出租和抵押。根据权利人的申请，交易方式可采用协商议价、公开竞价和法律、法规规定的其他方式。

2.3 探索闲置土地分割转让

土地再开发与产业转型升级紧密关联，介于传统制造业和商业之间的新业态往往需要更灵活的产业发展空间。闲置土地分割转让不仅有利于降低改造成本，促进合理开发，而且更符合新兴业态发展的空间需求。宁波市规定工业、仓储和用于科研的科教用地在符合规划、不改变用途的前提下，企业利用存量建设用地创建小微企业园、建设标准厂房或建设配套停车楼（库）的，不增收土地价款，免缴增加面积的城建配套费，经项目竣工复核后，允许按规定进行分割转让。南宁市明确闲置土地在满足权属清晰无争议、相关权利人同意、符合规划要求、使用条件明确等条件下，可以按照先分割后转让的方式办理相关手续。

2.4 规范交易管理，健全服务体系

第一，规范交易流程。按照国务院关于建立“双随机一公开”制度的要求看，同时结合本地实际情况，宁波余姚市明确土地二级市场按照“信息发布-交易登记-交易审批-合同签订-权证办理”的交易流程进行，同时采取违约责任追究、价格管控、批后监管等方式进行管理，实现了信息发布常态化、交易登记一体化、交易审批标准化和转让合同规范化。南宁市则明确土地二级市场按照“委托申请-交易审核-拟定方案-信息发布-报名咨询-合同签订-变更登记”的交易流程开展，土地二级市场交易服务机构同时作为不动产变更登记和抵押登记的受理窗口，提供一站式服务，“一个窗口”对外，交易与登记无缝衔接。第二，完善市场调控。宁波余姚市完善土地二级市场的价格形成、监测、指导和监督机制，严格落实土地交易价格申报制度，对交易价格进行审核。存在闲置违约责任的先处置违约责任后方可进行交易，经营性用地低于近3年同类用途、同地段土地一级市场平均出让价格70%的，政府可行使优先购买权。南宁市明确土地转让价格按基准地价内涵修正后仍低于按当前期日修正的网格点基准地价的20%的，南宁市土地储备中心可行使优先购买权。对于溢价率过高的异常地块，根据增值税的差额累进税率进行监管。第三，健全服务体系。宁波和南宁均提出了要培育和规范土地二级市场中介服务。宁波提出要建立全市统一的中介机构信用记录及评价系统，制定信用评价标准和办法;南宁提出对中介机构实行信用考评制度，考核评价结果向社会公布，并提供社会查询。在政府服务体系构建上，宁波余姚市根据省政府“最多跑一次”改革要求，拟定国有建设用地二级市场转让事项权力清单，打造“前台综合受理、后台分类审核、统一窗口出件”的服务模式，最大限度让办事企业和群众“少跑”。第四，加强监测监管。宁波市要求统计土地二级市场交易的数量、结构、价款、时序等信息，并定期开展评估分析;交易后按照“谁提出谁监管”的原则，国土资源、住建、经信、招商等部门各司其职做好合同履约监管工作。南宁市研发土地二级市场业务办理平台数据库为监测监管提供基础数据，市国土资源主管部门每季度形成监測分析报告上报国土资源厅;建立土地二级市场合同履约监管系统，制定转让、出租、抵押合同格式文本和相应的法律文书，对交易宗地开发、利用情况实行动态跟踪检查，违者将记入南宁市失信名单。

3 深圳构建土地二级市场预告登记制度建议

3.1 采用“交易鉴证+预告登记转让”方式，降低交易门槛

我国《城市房地产管理法》于1994年出台，此后经历了3次修改，但对投资比例未达到投资总额25%的限制转让规定却未有改变。这条规定过去在防止土地炒作、遏制地产泡沫、规范市场管理等方面起到了积极作用，但随着土地一级市场由行政配置转为市场配置和土地二级市场管理制度逐步完善，土地转让投资额的硬性限制已不适应当前土地市场的发展。借鉴宁波和南宁的土地二級市场改革经验，建议深圳对闲置工业用地可采取交易鉴证+预告登记的管理方式。一是整合深圳市规划国土房产信息中心、深圳市土地房产交易中心和深圳市不动产登记中心资源建立深圳土地二级市场交易服务平台。二是以出让方式取得的项目土地使用权，已完成的投资总额未到25%的，平台要出具交易鉴证书，确保进场交易土地信息的真实、透明;交易双方暂不办理不动产登记证，但可申请办理预告登记。三是建委、环保等相关部门根据交易鉴证书及相关材料对该项目工程建设的审批手续进行缺项审批。四是待投资达到25%之后，即可办理不动产过户登记手续。五是在符合规划条件和出让合同无限制性约定的前提下，允许工矿用地经批准后分割转让，同时给予一定的税费优惠，降低交易成本。通过交易鉴证+预告登记的方式，既符合现有法律取向、完善了政府监管，又降低交易门槛，促进了土地与资本要素的流通。

3.2 建立线上线下一体化“土地超市”，创新运行模式

当前深圳已经进入深度城市化的发展阶段，土地二级市场在土地市场中的重要性持续提升。但此前土地二级市场由于缺乏公共平台、管理制度不完善、交易成本高等因素影响，造成了不少国有建设用地使用权“想卖无处卖、想买无处买”的局面。建议深圳可以借鉴宁波余姚市的改革经验，建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全的“土地超市”。一是整合自然资源、住建、法院、金融、工信等部门数据资料，构建土地交易二级市场数据库。二是线下交易市场设置服务窗口和交易展示厅，提供建设用地使用权转让、出租、抵押等“交易+登记”的一体化服务。三是线上交易市场以建设“深圳土地二级市场交易网”和“深圳土地市场”微信公众号为载体，对内开展网上交易审核备案管理，对外提供信息收集发布，第三方资金监管，网上交易事项办理，成交结果公示等服务。

3.3 强化土地二级市场的监督管理，完善服务体系

一是制定土地二级市场管理的政策办法，明确国有建设用地使用权转让的条件、程序、监管和惩罚措施等。二是建立土地二级市场监测制度，要求数据录入、审核、汇集、提取、分析的规范化和标准化，实现对土地市场的动态监测与监管。三是培育发展中介机构，构建公开统一的中介机构信用记录与评价系统，逐步构建完善的土地二级市场中介服务体系。四是建立土地二级市场合同履约监管系统，相关政府部门应不定期的对土地开发利用情况实行动态跟踪检查，存在违反管理制度的企业，将其列入失信名单，限制其未来进入土地一、二级市场。

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作者简介：魏凌，中国人民大学土地政策与制度研究中心研究员。

成立，中国人民大学博士后，中建三局房地产开发有限公司。