中国自然保护地规划研究回顾与展望<br/>——基于研究层次的视角

中国自然保护地规划研究回顾与展望
——基于研究层次的视角

2021-08-19于涵

中国园林 2021年7期

于涵

王忠杰*

蔺宇晴

王笑时

2017年以来，中央办公厅和国务院办公厅先后印发多个自然保护地相关文件，自然保护地规划随着自然保护地体系和国土空间规划体系的重构成为行业热点。自然保护地规划是落实国家各级自然保护地主管部门和自然保护地管理机构的发展战略，是指导自然保护地管理机构和各级相关主体开展运营管理和监督执法的重要依据。针对自然保护地管理应编制哪些性质的规划？自然保护地规划的具体内容是什么？通过什么技术提高自然保护地规划的科学性等一系列问题成为行业关注的热点[1-2]。

多年来，中国形成了部门主导、分类管理的自然保护地治理模式。这种模式虽有“九龙治水”的弊端，但各类自然保护地都建立了符合特定时期国情的规划制度。不同背景的研究机构和学者基于部门、行业和专业的视角开展了各具特色的研究，为各类自然保护地的发展提供了相互借鉴的可能。自然保护地体制改革后，相关议题进入更加开放的讨论阶段。在这一背景下梳理既往针对自然保护地规划的研究，有助于为建立以国家公园为主体的自然保护地体系提供有益的借鉴和参考。

本文采用文献研究法，文献主要来源于1988—2019年中国知网学术期刊和学位论文，并包括部分公开出版物及各类自然保护地公开发布的政策和标准。有学者统计，我国广义学术概念下的自然保护地包括十余种，但由于相当一部分并未纳入《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》(以下简称《指导意见》)，且学界缺乏针对这部分自然保护地规划的研究，因此本文的文献研究对象仅包括国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园和沙漠公园7类。

1 自然保护地规划研究的总体特征

从阶段特征来看，各阶段的研究成果均反映出各类自然保护地规划管理实践中面临的重点问题。2000年之前，研究形式主要是对规划实践经验的思考，并总结出某一类自然保护地或某一项规划内容的规划方法。这反映出该时期自然保护地规划事业刚起步，经验尚在积累，矛盾和问题尚不突出的特点。2000—2010年，随着自然保护地类型的增多，针对地质公园、森林公园等的研究开始出现，自然保护地研究范畴也逐渐拓展至功能分区、旅游发展、解说教育、社区发展等诸多领域，反映出自然保护地的地位和作用随着国家社会经济发展而进一步增强，面临的管理问题逐步增多的时代特征。此外，这一时期对国外国家公园规划制度和方法的研究也逐渐增多，反映出学界期待从国外吸取更多有益经验。2010年后，基于GIS技术的生态分析方法、LAC理论等在自然保护地规划中的应用研究逐渐增多。2015年《指导意见》发布后，针对国家公园规划体系的研究逐渐增多，反映出学界基于改革背景对自然保护地规划有了更多的思考。

从研究文献数量来看，涉及风景名胜区、自然保护区的文献相对较多，理论和实践研究兼具；其他类型自然保护地的规划研究文献相对较少，且多以实践研究的方式展开(图1)，这一状况与不同自然保护地的发展阶段和成熟程度密切相关。因此本文从研究层次的视角入手，仅对能反映该研究层次特点的文献进行梳理和论述。

图1 不同自然保护地规划研究学术期刊和学位论文文献数量对比(1998—2019年)(于涵绘)

当前国内自然保护地规划的研究可分为以下3个层次：1)单个自然保护地规划和区域自然保护地体系的规划体例层次，关注体系规划、总体规划、详细规划和专业规划的编制原则、方法及衔接关系等问题；2)单个自然保护地规划专项层次，关注如分析与评估、空间管制规划、社区规划等规划专项的编制方法；3)规划体系层次，关注规划体系的构成、各类规划的作用和相互关系以及规划保障制度等。此外，部分文献还关注诸如规划法规、生态修复等具体问题。规划实践研究也同时贯穿了上述3个层次(图2)。总体而言，上述研究层次反映出行业规划管理从单一到整体，从宏观到微观，从技术到政策，从国外经验学习到本土化思考和实践不断进步和拓展的历程。

图2 中国自然保护地规划研究层次示意(于涵绘)

2 单个自然保护地和区域自然保护地体系规划的体例研究

早期的规划研究多聚焦单个自然保护地规划属性和编制方法。风景名胜区过去作为城乡规划部门主管的一类自然保护地，开展规划编制和研究工作起步较早。风景名胜区规划借鉴了城市规划的体例逻辑，从资源保护和利用的角度编排规划内容，并作为管理机构开展管理和执法监督的依据，具有法律性和综合性，同时具有公共政策的属性[3-4]。国内的单个自然保护地战略性规划以“总体规划”形式出现，聚焦于设施建设和空间管控，物质性规划的特点较为突出[5]，反映了补齐设施建设短板作为自然保护地建设初期重点的必然性。在保护与利用的矛盾日益激烈的背景下，总体规划的深度不能完全指导自然保护地的规划管理，风景名胜区率先开展详细规划编制实践[6]。风景名胜区详细规划有着在总体规划基础上落实和深化相关要求，提出控制性指标，引导保护性开发建设等积极作用，为保护和开发矛盾尖锐的区域提供了明确的规划指引[7]。

随着时间的推移，行业开始关注区域生态和自然文化资源的系统性保护。自然保护地体系规划是实现区域内重要自然资源系统性保护的方法，虽未有法律法规明确规划的编制方法，但各地结合实际情况，开展了自然保护地体系规划的实践和研究。2000年，《海南省自然保护区发展规划》编制完成；2006年，《贵州风景名胜区体系规划》通过审批，为自然保护地体系规划提供了有益的经验。自然保护区体系规划是优化自然保护区空间格局的主要途径之一，风景名胜区体系规划旨在系统保护和利用区域内的文化和自然景观[8-9]。在一个自然保护地体系规划中，需明确生物多样性的热点地区，为保护区域生物多样性、文化遗产和自然景观提供科学依据，并指导区域旅游发展，体现出综合性、战略性、协调性、空间性和区域性的特点[10-11]。自然保护地体系规划的研究和编制为构建科学合理的生态保护格局提供了支撑。

3 单个自然保护地规划专项研究

自然保护地规划专项是规划中对保护管理具体工作进行安排的规划内容，多融入不同层次的具体规划当中，如自然保护地的总体规划、详细规划或对应的专项规划。相关研究主要集中在资源价值和保护问题的分析与评估，以及空间管制研究、社区规划、旅游规划和解说教育规划等方面。

3.1 分析与评估

资源价值、保护问题的分析与评估是开展规划的基础，但自然保护地规划中存在保护对象划分方法不明确、保护对象本体的针对性保护措施有限，以及管理措施衔接不畅等问题[12]。多专业技术的融合和借助3S技术等分析评估手段为规划分析和评估提供了新的可能。在单个自然保护地规划层面，3S技术能够服务于基于遥感技术的土地利用分类，能较为清晰地确定土地利用分类和生态系统特征，开展生态价值判别[13-14]。近年来引入的地质遗迹集中度和地质遗迹敏感度等相关概念，成为量化地质公园遗迹保护规划的依据[15]。此外，借助3S技术的分析和模拟，对资源展示方案、游客安全防护方案、服务设施设置方案都有重要作用[16]。

在区域自然保护地体系规划层面，认知物种和生态系统等自然资源在区域内的分布和状态，确定不同级别的优先区域是自然保护地布局的关键[17]。其中，自然保护地价值评估是自然保护区布局与功能区划的基础。自然保护区的生境评价方法包括应用较广的数学模型，如逻辑回归模型、Maxent、Biomapper等。综合运用上述方法和生物地理法，以及GAP分析、系统保护等规划方法推动了自然保护地体系规划向着更科学的方向发展[18-19]。此外，针对森林公园、风景名胜区的规划研究尝试从生态系统、生物物种、环境因子和景观价值等角度构建综合评价体系、进行生态敏感性评价，并将其作为分区规划中人为活动管理的依据[12，20]。

3.2 空间管制规划

空间管制规划是保护规划的核心内容，也是开展保护管理的重要依据。分区规划和土地利用(协调)规划是实现自然保护地资源保护和合理利用的2种空间管制手段，地方政府和管理机构将规划中的空间管制要求作为规划监督、执法和许可的依据。各类自然保护地建立了不同的分区规划和土地利用(协调)规划方法，如风景名胜区使用核心景区、功能分区、保护分区和土地利用(协调)规划相结合的分区控制方式；自然保护区使用核心区、缓冲区、实验区的规划管理方法等，但各种分区规划的逻辑和使用方式近似。其中，风景名胜区的空间管制规划形成了从总体规划到详细规划的规划传导模式。

风景名胜区采用保护分区(包括核心景区)和功能分区并行的分区规划方法。保护分区通过对资源价值和敏感性进行综合评估，提出保护的层级划分，对应管控的严格程度要求[21]。功能分区是根据不同区域在保护和利用方面承担的功能，对风景名胜区进行空间管理的方法[22]。为了落实功能分区的管理目标，风景名胜区空间管制内容通过总体规划向详细规划进行了规划要求的传导。详细规划通过对地块的保护对象、用地性质、建设强度和环境要求等进行规定，实现对人为活动更加详细的规划管制[23]。

在喜姑未嫁过来之前，二狗伢在白家湾那真是一坨毒。他会唱山歌，而且常常自编自唱，现编现唱，一旦唱出来，会骂死人，也笑死咯人。一日，村人们在地里锄棉花，正在热渴难耐之际，路上有一少妇走过，少妇撑把洋伞，穿身蓝色布衣，风姿绰约的样子，二狗伢见了，眼珠突出，口水四溅，唱道：

3.3 社区规划

社区生产生活如何与自然要素形成良性互动关乎自然保护地的保护成效，也自然成为研究关注的热点问题。风景名胜资源和当地社区二者的发展在某种程度上存在着密不可分的关联，特别是旅游大发展的背景下，作为户外旅游最重要的承载者，风景名胜区内的社区参与旅游活动对风景资源产生了较大的威胁[24]，因此业界对其社区规划问题的研究较为深入。

风景名胜区社区规划的意义在于在维护本地居民利益的基础上，实现社区的可持续发展[25]，对社区经济、社会的各个方面进行协调和控制，促进保护和社区发展二者协同[26]。但在规划实践过程中存在“一刀切”的规划内容，对于社区的建设风貌缺乏深入细致地引导，对社区住房、设施服务和农业产业发展的政策研究和落实不够深入，难以解决社区发展与保护的矛盾持续激化、社区发展同质化的问题[27]。鉴于规划对象和实施主体的多元性，风景名胜区内的社区规划应是以问题为导向、建管并重、集多层面内容于一体的综合性规划专项[28]。对于风景名胜区社区开发应考虑采取更为严格的保护地分区管制，明确社区土地利用要求，具体到社区的景观要素规划指引、建筑物及设施规划控制等方面，以降低社区发展的负面影响[29]。

自然保护区人类活动相对较少，社区的影响主要体现在原始的生产生活活动对原生生态系统和生物多样性资源造成破坏[30]。其社区规划的主要思路在于通过生态旅游、特色农业等产业促进方式，提升社区经济社会发展水平。在生态旅游规划方面要发挥社区居民的积极性，使其成为自然保护、科普宣传和旅游开发的主力，实现与自然保护的良性互动[31]。

国外自然保护地社区规划也是本规划专项的重要研究方向。如有观点认为应构建以国家公园战略规划为核心的规划体系，通过专项规划、详细规划加强对社区生产生活的规划控制。此外应建立完善的规划许可制度，完善涉及社区的规划控制体系[32]。在规划编制和实施的过程中，应重视社区公众参与的作用，在规划编制和后续的建设与管理过程中都应广泛采纳公众的意见[29，33]。

3.4 旅游规划

保护对象的敏感性特征决定了不同自然保护地在旅游发展态度和路径上的差异。业界普遍认为风景名胜区在资源属性、性质、价值、发展目的、发展原则上明显区别于普通旅游区。风景名胜区的旅游规划应关注保护和利用系统的平衡，并对旅游开发区域、项目、环境容量和设施建设提出要求[34]。地质公园旅游规划更注重旅游产品的转化，使其实现除科学价值以外更广泛的价值。在规划方法上，宏观层面应与城市旅游产业发展规划相协调；中观层面应客观分析资源禀赋，合理分区，激发价值；微观层面应给出客观、具体的旅游项目指引[35]。

相对于风景名胜区和地质公园，自然保护区则更关注生态旅游的发展。生态旅游具有保护生态和提升当地居民福祉的双重目标[36]。相对于国外，国内自然保护地生态旅游起步较晚，发展较慢，多数旅游仍是大众游、观光游的模式。自然保护区相对于其他自然保护地较早地开展了生态旅游实践。生态旅游规划应以生态保护为前提，计算并控制游客容量，对各类游览和接待设施进行控制，并对社区参与旅游的方式进行引导，实现保护和发展的良性互动[37]。

湿地公园、森林公园、沙漠公园等自然保护地的实践研究多关注将具有特色的资源进行价值转化，通过发掘资源特色、塑造景点、建设科普教育设施及开发特色旅游产品等方式对资源进行利用。特别是森林康养度假、原生态户外游憩体验、本土文化资源利用等项目的开发成为这类自然保护地规划研究的特色[38-40]。

3.5 解说教育

解说教育(环境解说、宣传教育)明确写在了自然保护区、地质公园等自然保护地的相关法律法规和标准规范中，是自然保护地的核心功能之一。但总体而言，国内自然保护地面临解说对象不系统、解说方式缺乏科学性和多样性、解说受众分类不具体、讲解员管理不到位、公众普遍缺乏自然教育理念及自然观等实际问题[41]。相对而言，以地质公园为代表的实践和研究最为成熟。当前地质公园总体规划中构建了相对完整的科普解说系统规划框架，包括地质公园导游解说、地质博物馆解说系统、地质遗迹解说系统，以及地质科普实践系统[42]。从规划方法来看，解说教育规划应将科学内容大众化，通过适当的科普教育路线和产品展示给公众，为公众创造理解科学知识的条件[43]。

4 自然保护地规划体系研究

自然保护地规划体系是由在时间和空间上具有一定层级关系的规划组成的集合。从规划的指导性来看，一个完整的规划体系要比单一规划的功能更强、作用更明显[44]。风景名胜区建立了包含总体规划和详细规划2个层级的法定规划类型(实践中还包括省域体系规划和景点规划等)[45]。自然保护区建立了国家发展规划和自然保护区总体规划的法定规划类型(实践中还包括管理计划和生态旅游规划等)。在国土空间规划体系和自然保护地体系重构的背景下，各类自然保护地规划体系还须进一步完善。

英国、美国等国外自然保护地规划普遍形成了以战略性规划为统领，各级各类专项规划和实施性规划为补充的规划体系，对我国自然保护地规划体系建设有重要借鉴意义[46-47]。在总结国外经验的基础上，唐芳林等认为未来国家公园规划体系应由全国国家公园发展规划、国家公园总体规划、国家公园专题规划、国家公园详细规划和国家公园年度工作计划5个层次的规划组成，为我国自然保护地规划体系构建提供了思路[48]。

相关文件提出将自然保护地规划体系作为国土空间规划的专项规划，但未明确规划的内容和层级关系等[49]。因此有观点认为在未来制度建设过程中，应明确自然保护地规划是贯穿并衔接国土空间规划省、市、县三级体系的专项规划，并作为前置在国家和省域2个层面国土空间规划的专项规划。在远期，应实现在自然保护地范围内由自然保护地规划代替市县级空间规划，起到对国家公园内镇区和农村居民点建设的调控作用[50-51]。在规划法规和管理体制等规划体系的保障制度方面，应建立部门行业管理和地方政府属地管理的2条线管理模式[52]。

5 研究展望

总体而言，中国自然保护地取得了巨大的发展成就，对自然保护地的规划研究呈现出了将实践研究作为主导的研究方式。相关学者通过开展大量针对国外案例的研究，为国内自然保护地管理借鉴国外有益经验提供了帮助。在技术方面，各类规划技术的应用型研究较好地推动了规划实践的发展。针对规划体例的研究成果支撑了标准规范的制定。在国家治理体系改革的背景下，自然保护地面临的内外环境都发生了巨大的变革，特别是在建设中国特色自然保护地体系方面还存在巨大的研究拓展空间。如何在此背景下呼应体系改革和规划管理方面的要求，为国家自然保护地顶层设计和具体规划实践提供参考和依据，将成为未来一段时间内自然保护地规划研究的核心任务。根据对以往研究的梳理，笔者认为近期应开展以下相关研究。

5.1 符合中国国情的自然保护地规划体系研究

当前关于自然保护地规划体系的研究还多集中在对国外自然保护地经验的研究和借鉴方向上。在自然保护地规划体系面临行政体系、运行体系和法规体系全方位重构的背景下，有必要针对规划体系进行全面深入地研究。其中，结合我国独特的政治体制和治理体系，针对自然保护地管理机构的属性和规划职能、地方政府在规划编制和实施中的定位，以及规划审批程序和三大类自然保护地规划体系的差异等方向的研究均有待深入。

5.2 国土空间规划与自然保护地规划衔接研究

国土空间规划体系作为党的十九大以来最为重要的体制改革之一，反映出国家统筹生态保护和国土开发的战略布局。自然保护地作为国土生态保护最为重要的一类功能区域，具有举足轻重的作用。当前各级国土空间规划编制的标准规范相继出台，各地也结合标准和地方实际开展规划实践工作，但自然保护地规划作为国土空间规划中一类专类规划如何与国土空间规划相协调，自然保护地规划体系又如何与其他相关规划衔接和配合，实现自然保护地管理的良性运转，是当前亟待研究的课题。

5.3 自然保护地社区可持续发展规划研究

自然保护地社区规划管理涉及自然资源管理、土地和不动产管理、产业发展引导，以及乡村社会治理等实际问题，均由我国乡村社会文化、社会结构、社区治理等诸多背景衍生而来。国内相关学者从乡村社会学、乡村生态学、旅游学，以及乡村规划和管理等角度搭建了乡村社会运转的内在逻辑和治理方法，但由于自然保护地社区面临着相对独特的自然资源背景和宏观政策要求，其可持续发展也面临着特殊的需求。如何通过规划制度研究完善社区治理方法，将是今后影响自然保护地保护成效的重要研究方向。

5.4 结合实践的规划编制过程和公众参与规划研究

理顺规划的编制程序是保障规划有效实施的重要手段，特别是在我国自然保护地内社区等利益相关者类型多样的背景下，如何通过公众参与提高规划的可实施性是摆在政策制定者和学者面前的重要问题。英国、美国等国外自然保护地规划编制给予了我们一定的参考，国内城乡规划领域也开展了诸多关于公众参与规划的理论研究和实践。将国内外经验结合并提出一套适用于我国自然保护地的公众参与规划流程将是研究的一种思路。