概念语义识别视角下预决算联网监督规则分类与应用研究

刘红宇 潘文泳

【关键词】预决算;联网监督;规则;概念语义识别

【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2021）07-0183-04

1 预决算联网监督规则的内涵释义

1.1 规则释义

“规则”的辞源解释如下：①仪范;规范。唐代李群玉《湘中别成威闍黎》诗：“至哉彼上人，冰霜凛规则。”[1]田北湖《论文章源流》：“儒家从事於文字……自立经学，举史氏之遗轨，依《尔雅》之末流，兼循途径，不失规则。”[2]②规章;法则。③行为模式、准则。调整社会关系，具体规定权利和义务及具体后果的准则，或者说是对一个事实状态赋予一种确定的具体后果的各种指示和规定[3]。“规则”在《新英汉字典》中的解释是规定的制度或章程;rule;regulation;ordination;prescribed procedure;rope[4]。在《牛津字典》中解释为：countable，usually plural;an official rule made by a government or some other authority[5]。在本文中，“规则”取意是“规章、法则”“行为模式、准则”、an official rule made by a government or some other authority。

1.2 预决算联网监督规则界定

针对中外文献对“规则”一词的诠释，本文认为预决算联网监督规则是指基于我国《预算法》《监督法》等预决算监督相关的法律和各省预算监督相关法规，在联网系统中设置的、针对政府预决算和监督全过程的、所有具体规定权利和义务及具体后果的准则。

1.3 概念语义识别

概念语义识别指利用预决算相关法律法规中的预决算类的专业术语、关键概念、核心词汇等语料信息构建语义关系，在预决算相关法律法规中的上下文之间的上位词、下位词、同义词、近义词等关系为原始查询词集构建出覆盖面全、冗余度低、结构合理的概念语义规则，厘清“规则”类概念语义关系，最终形成预决算联网监督的语义规则体系。

2 预决算联网监督规则分类的现实基础

2.1 预决算联网监督的制度支撑

早在党的十八大，我国就提出要加强对政府全口径预算决算的审查和监督[6]。党的十八届三中全会提出要加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能，改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度。党的十九大强调，坚持人民主体地位，健全人民当家做主制度体系。推进预算联网监督工作，是贯彻落实党中央关于人民当家做主，强化人大预算审查监督重要部署的具体举措，是建立和完善中国特色社会主义预算审查监督制度的有益探索，也是新形势下加强和改进人大预算审查监督、提高监督针对性和有效性的客观需要[5]。

2.2 预决算联网监督的实践概况

在预决算联网监督领域，广东省于2003年在依法治省小组会议中提出了我国最早的预算联网监督计划，并于2004年8月底成功地将人大财经委与省财政厅的国库集中支付系統实现了初步联网，率先开启了人大对财政预算资金支付情况的实时查询监督时代[7]。随后的十几年里，四川省、湖北省等地也先后开展了对预算联网监督工作的摸索与建设，直到2017年全国人大常委会办公厅印发了《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》，全国范围内的预算联网监督工作才正式展开[5]。对于我国的大部分地区来说，预算联网监督系统仍是一个新兴的领域，系统的建立需要借鉴广东等地的成功经验进行不断的探索和创新，而系统中预警模块的建立，则是该新兴领域中的核心工作之一。截至2017年12月底，全国31个省级人大常委会预算工委都实现了与政府财政部门预算决算的信息联网查询;在中央本级，全国人大预算联网监督系统（一期）也已上线试运行[7]，具有查询、预警、分析、服务4个基本功能;包括财政预算监督、部门预算监督、专题监督、监督预警、代表服务、政策法规、文档资料、宏观经济分析8个模块。系统初步实现对预算决算的全口径审查和全过程监督，可以对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的预决算进行审查;可对一般公共预算、政府性基金预算执行的明细情况进行监督。

2.3 预决算审查精准效率的现实要求

人大预算审查监督工作，是人大监督权的重要内容，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的一项重要职权，扎实有效推进人大预算审查、预算批准和预算执行的监督工作，确保政府科学理财、民主理财，是人民群众的热切期盼[8]。过去几十年，预决算审查和监督都采用传统的方式对数据进行分析，不仅工作量巨大，还要耗费大量人力且审核结果准确性不高，存在误差。在这种情况下，迫切需要建立一套完整的规则帮助人大机关有效地管理预决算数据，通过智能地提取规则，科学地分析数据，实时地预警问题，提高预决算审查工作的效率、增强预决算审查工作的实效性，实现智能审查，提高审查效率和审查准确性。

3 基于概念语义的预决算联网监督规则的分类标准

在设置预决算联网监督规则之前，首先要将人大预决算联网监督有关的法规进行分类;然后针对不同类型的具体规则提出对应的识别方式和标准，为构建规则识别和预警模型提供依据。根据现在法学界针对法律规则普遍流行的“两要素说”，法律规则在逻辑上主要由行为模式和相应的法律后果组成。借鉴这种逻辑结构，本文将规则的分类方式分为3种：一是基于情感强度与倾向而将其分类为强制型、建议型和倡导型;二是基于权力责任观念而将其分类为授权型、义务型和权义复合型;三是基于事件属性而将其分类为时限型、主体责任型和程序合规型。

3.1 基于情感强度与倾向的规则分类

在基于情感强度与倾向的规则分类框架下，强制型规则是指必须遵守或去完成的要求，一旦公民不遵守或不完成要求，将要承担相应的法律责任，例如驾驶机动车闯红灯需要缴纳罚款并扣分等;建议型规则是指从道德的角度劝诫公民不要实施的行为，违反该类规则不会受到强制性惩罚，但会受到舆论的谴责，例如不要在一些特殊的公共场合大声喧哗等;倡导型规则是指从道德的角度鼓励公民积极实施的行为，实施该类规则所倡导的行为将能够得到物质奖励或舆论赞扬，例如公民应当积极主动地举报官员的贪腐行为、可疑人员的间谍行为等。其中，强制型规则情感强度最大，包含支持倾向和反对倾向;建议型规则具有反对倾向;倡导型规则具有支持倾向。

3.2 基于权利责任观的规则分类

基于权利责任观的规则分类框架下，授权型规则是指公民或组织有权利去实施或不实施某种行为，例如中华人民共和国公民拥有选举权和被选举权等;义务型规则是指公民或组织应当或不应当实施某种行为，又可以进一步划分为命令型规则和禁止型规则，例如居民应当依法纳税和居民不应当走私违禁物品等;权义复合型规则是指兼具授予权利和设定义务的法律规则。

3.3 基于事件属性的规则分类

基于事件属性的规则分类框架下，时限型规则是指在限定或特定的时间段内或在截止时间之前必须完成的要求，例如政府财政部门应在“两会”开始举行的30天前将预算草案交由本级人大进行初审;主体责任型规则是指在进行某项工作或完成某项文件前必须满足何种物质或内容前提，或是在何种情形下必须完成某种要求或承担某种责任，例如公民必须凭身份证等有效证件才能在网吧上网等;流程合规型规则是指某部门需负责某项工作，或某部门有权进行某项工作，例如民政局需负责办理结婚登记等工作。

基于情感强度与倾向和基于权利责任观的规则分类标准逻辑思路较为简单，对事物内部逻辑的总结较为笼统宏观。基于事件属性的规则分类标准思路相对复杂，但在内容上更能体现事物本身的内在逻辑，能够将本文所界定的“规则”内涵中的“行为模式”和“对应的后果”这两种要素的关系更加明晰地表达出来，对预算监督法规这种更加注重具体程序的行政性类法规来说，这种规则分类标准的可操作性相对更强。因此，本文选择用基于事件属性的规则分类框架，作为对预决算联网监督规则的分类标准参考。

4 预决算联网监督规则的分类应用

我国的预算监督法律体系由全国人大常委会颁布的总法《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）、《中华人民共和国全国人民代表大会监督法》（简称《监督法》）和各省人大常委会颁布的地方性法规组成。

4.1 时限型规则

例如，《预算法》第一章第十四条：“经本级人民代表大会或者本级人民代表大会常务委员会批准的预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况及举借债务的情况等重要事项作出说明。”[9]

该条文中明确提到了政府应将批准后的预算相关文件在二十日内向社会公开，符合“在限定的时间段内必须去完成的要求”这一特点，因此属于时限型规则。

《预算法》第九章第八十六条：“国务院和县级以上地方各级政府应当在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常务委员会报告预算执行情况。”[9]

该条文中明确提到了政府应当在每年的六至九月向本级人大报告情况，符合“在特定的时间段内必须去完成的要求”这一特点，因此属于时限型规则。

《预算法》第五章第四十四条：“國务院财政部门应当在每年全国人民代表大会会议举行的四十五日前，将中央预算草案的初步方案提交全国人民代表大会财政经济委员会进行初步审查。”[9]

该条文中明确提到了国务院财政部应将中央预算草案在“两会”开始举办的四十五天前报送全国人大财经委进行初审，所以对该项工作有了具体的截止日期，符合“在截止时间之前必须完成的要求”这一特点，因此属于时限型规则。

4.2 主体责任型规则

例如，《预算法》第一章的第十八、十九条：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”“预算收入和预算支出以人民币元为计算单位。”[9]

该条文中明确提到了政府预算的相关文件必须满足以一个完整的公历年份作为预算周期和以人民币作为计量单位，符合“完成某项文件必须要满足何种内容前提”这一特点，因此属于主体责任型规则。

《预算法》第七章第六十七条：“经全国人民代表大会批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的地方各级预算，在执行中出现下列情况之一的，应当进行预算调整：？譹？訛需要增加或者减少预算总支出的;？譺？訛需要调入预算稳定调节基金的;？譻？訛需要调减预算安排的重点支出数额的;？譼？訛需要增加举借债务数额的。”[9]

该条文中明确提到了当被批准的政府预算遭遇上述4种情况时，应当进行预算调整，符合“在何种情形下必须完成某种要求”这一特点，因此属于主体责任型规则。

《预算法》第四章第三十四条：“中央一般公共预算中必需的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。”[9]

该条文提到了中央一般公共预算必须满足要有必需的资金，这部分资金的满足是一般公共预算能够合格的内容前提，但当前提条件可能不容易满足时，政府可通过举债国内外债务的方式筹资，这实际上是针对内容前提的补充修饰条件，因此该条文符合“完成某项文件必须满足何种内容前提”这一特点，属于主体责任型规则。

4.3 程序合规型规则

例如，《预算法》第二章第二十条：“全国人民代表大会审查中央和地方预算草案及中央和地方预算执行情况的报告;批准中央预算和中央预算执行情况的报告;改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当的决议。”[9]

该条文中明确提到了审查、批准或撤销政府预算草案等文件的工作需由全国人大完成，符合“某部门需负责某项工作”这一特点，因此属于程序合规型规则。

《预算法》第二章第二十五条：“国务院财政部门具体编制中央预算、决算草案;具体组织中央和地方预算的执行;提出中央预算预备费动用方案;具体编制中央预算的调整方案;定期向国务院报告中央和地方预算的执行情况。”[9]

该条文中明确提到了编制中央预决算草案和调整方案、组织预算执行、提出预备费方案、报告预算执行情况等工作需要由国务院财政部完成，符合“某部门需负责某项工作”这一特点，因此属于程序合规型规则。

《预算法》第二章第二十二条：“设区的市、自治州以上各级人民代表大会有关专门委员会进行初步审查、常务委员会有关工作机构研究提出意见时，应当邀请本级人民代表大会代表参加。”[9]

该条文中明确提到了人大专委会在进行初审、常委会在提出意见时，应邀请本级人大代表参加，符合“某部门需负责某项工作”这一特点，因此属于程序合规型规则。

5 人大预决算联网监督规则分类应用的预警思路

目前，预警机制的设置思路主要遵循定性判断和定量判断两种模式，定性判断主要利用与非型的判断逻辑进行筛查，通过设置一个或多个固定的标准进行衡量以对事物的性质做出判断。定量判断主要利用程度型的判断逻辑进行筛查，通过设置多个阈值以对事物的程度或所处的阶段做出评估，进而对其性质做出判断。

对政府部门预算的联网监督，需要设置预警模块以在技术上配合各级人大进行审查。预警模块的设置需要以《预算法》及当地的省级预算法规为依据制定筛选和判断标准。

5.1 时限型规则预警思路

由于时限型规则对于各项工作有限定或特定的时间要求，在时间段内或截止日期前的任一时点完成工作均符合规则，一旦超出时限或逾期完成则属于违反规则，因此对于这一类规则的预警模块设置应采取定性判断的思路。

例如，前文引用的《预算法》第一章第十四条，该条提到政府应将人大批准后的预算相关文件在二十日内向社会公开。针对这条规定，应当设置一个能够对时间长度进行计算的预警系统，该系统可以记录各级人大批准政府预算的具体日期，当政府公布预算的日期在批准后二十日内时，系统将通过计算自动判定其为合规行为，亮绿灯以示通过，反之，则亮红灯以示违规。

例如，前文引用的《预算法》第九章第八十六条，该条提到政府应当在每年的六至九月向本级人大报告预算情况。针对这条规定，该系统还应当能够在特定时间段的开始日和结束日设置识别点，当行为在特定的时间段内发生时，系统将其自动识别为合规行为，通过红绿灯表示其通过与否。

同理，对于有截止日期要求的规则，只需要用系统在对应日期设置识别点，当行为在识别点之前发生时，系统将其自动识别为合规行为，反之则不合规。

5.2 主体责任型规则预警思路

主体责任型规则内容各异，许多规则都有着完全不同的满足前提或达成标准，因此这类规则也是预警系统判定规则设置中最为复杂的一个方面。

当满足进行某项工作的所有前提条件时，进行此項工作则符合规则。当所有前提并未完全满足时，则根据法规的具体要求，若要求其必须全部满足，则进行此项工作违反规则;若提出有可替代前提或条件，则需经过二次识别判断其是否合规。对于此类规则，可采取定性判断的思路。当有的规则要求某项工作需要根据所满足的前提条件的具体程度分情况实行时，系统则需要采取定量判断的思路。

例如，前文引用的《预算法》第一章的第十八、十九条，该条提到政府预算的相关文件必须满足以一个完整的公历年份作为预算周期和以人民币作为计量单位。针对该条规定，该系统需要具备能够识别预算文件的计算周期和货币计量单位的功能，通过数据库比对，进而判定该文件是否合规，用红绿灯表示通过与否。

同理，对于需要定量判断的行为，系统需要采取程度判断的方式，对多种不同的判定结果采用不同的颜色或标志表示。

5.3 程序合规型规则预警思路

程序型规则重在流程上是否规范，对于这类规则应采取定性判断的思路。在设置该类预警规则时，应当将整个预算从开始到结束的全程必须涉及的部门或人员记录在系统中，并对每个部门或人员的对应工作流程做好配对，以分配其使用系统的权限。每当一个流程所需文件被传送到系统中时，系统将会根据文件中是否有对应的该流程工作人员的电子签字或电子盖章判断该文件是否合规。

例如，前文引用的《预算法》第二章第二十条，该条提到审查、批准或撤销政府预算草案等文件的工作应由全国人大完成。针对该条规定，该系统需要根据相关预算草案文件中是否有人大部门的电子盖章或电子签名判断其是否合规，通过亮红绿灯表示该流程通过与否。

例如，前文引用的《预算法》第二章第二十二条，该条提到人大专委会在进行初审、常委会在提出意见时，应邀请本级人大代表参加。针对该条规定，该系统需要根据和初审、提议有关的文件中是否有人大代表本人的电子签名判断做这项工作是否合规。

6 人大预决算联网监督规则分类应用建议

6.1 加强概念语义识别的预决算联网监督规则分类研究

全国人大预算工委指出，2017年上线试运行的人大预算联网监督一期系统主要具有查询、审查、预警、分析、服务等功能。其中，审查和预警功能需要以录入系统的各种预算监督规则为前提，通过对各种规则进行采集和分类，进而为审查功能提供流程参考并为预警功能提供逻辑参考，因此采集规则并进行分类是构建联网监督系统的核心工作之一。由于目前我国的联网监督工作尚未普及，可参考借鉴的有关规则采集和分类的范例并不多，所以各省人大部门有必要在联网监督系统的规则设置方面进行深入研究，形成一套系统的规则分类和设置方法，进而提高审查的规范性和预警的有效性。

6.2 建立基于概念语义识别的规则筛评机制和配套的预警机制

预警机制的建立需要结合预算审查的重点向支出预算和政策拓展的改革要求，结合人民代表大会审查批准的预算及预算指标等，在系统中合理设计符合人大审查监督职权的预警规则、标准和参数。通过系统的预警功能，结合预算计划、预算指标和预算支付信息，实现对问题的自动捕捉，及时发现问题并按程序处理问题。因此，联网监督系统的预警机制是整个系统的关键环节，在建立联网监督系统的过程中，应当加强预警机制的设置和应用示范，提升整个系统的监督效率和效能。

6.3 加大对预决算联网监督的普及推广

联网监督工作离不开财政等政府部门的大力支持，目前联网手段主要是依托财政部门现有的预算执行系统，即国库集中支付系统，通过与财政联网，设置检查监督权限，实现联网监督。目前，各地联网监督试点工作的发展进度不均衡，未进入试点范围的区域，对联网监督模式的认识和理解更是参差不齐，甚至导致许多当地政府在面对全国人大常委会的推广时反应各有不同。因此，需要加大对政府部门的联网监督宣传力度，使得各地政府部门都能充分认识到联网监督的优越性和必要性，进而更快地推进联网监督工作在全国的普及。

参 考 文 献

[1]李伟民.法学辞源（1～5册）[M].黑龙江：黑龙江人民出版社，2002.

[2]朱祖延.汉语成语辞海[M].武汉：武汉出版社，1999.

[3]汪习根.法律理念[M].武汉：武汉大学出版社，2006.

[4]吴光华.汉英大辞典[M].上海：上海交通大学出版社，1999.

[5]中国人大网.《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/ysgzwyy/

2017-08/07/content_2026288.htm，2017-08-07.

[6]周华.论预算联网监督的先行先试及全国推进[J].人大研究，2017：33-36.

[7]佚名.财政的钱花哪了？全国省级人大实现预算决算信息联网查询[N].人民日报海外版，2018-03-04（3）.

[8]吴刚，李嘉.开展人大预算联网监督工作的几点思考[J].吉林人大，2017：28-29.

[9]中国人大网.中华人民共和国预算法[EB/OL].http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2019-01/07/content_2070252.htm，2019-01-07.