监理行业转型升级发展方向探究

李元新

【关键词】监理行业;转型升级;发展方向;探究

【中图分类号】F407.9 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2021）07-0180-03

1 监理的概念

大家通常认为“监理就是监督管理”，但就字面理解：“监”指监视、督察;“理”通“吏”，通常指条理、准则。以此引申“监理”的字面含义：一个执行机构或执行人依据准则对某一行为进行督察、监控等。此外，我国的建设监理制度普遍认为是从国外引进的，其中“监理”一词来源日本。《公路工程施工监理规范》（JTG G10 —2016）对监理的定义：监理机构及人员对公路工程施工质量、安全、环保、费用和进度等实施的监督管理及咨询服务活动。笔者认为该定义准确务实。

2 监理的历史渊源

无论是战国的“监工”，还是秦朝以“物勒工名”为主题的质量责任监控体系，中国官府体制“三省六部制”中的“工部”，都包含了现代监理所从事的工程建设工作内容，无非是称谓、工作职责范围、分工精细程度等方面有所差别，但这些并不影响也无法改变现代监理所涉及的工作内容始终贯穿于工程建设过程的历史事实和历史渊源。

3 国外监理发展情况

国外监理已经形成一整套运行和发展体系：一是形成高效并受人尊重的咨询行业;二是安全责任非监理工程师职责;三是业务宽深化发展，不局限于工程建设的施工阶段，而是覆盖整个建设过程的咨询服务;四是人才高素质化，普遍具有硕士、博士高学位，并有从业经验，此外从业门槛设置标准较高;五是酬金优厚化，通常情况下占工程总造价的1%～4%;六是监理组织模式化、规模化，国外监理公司的规模为大中型2万～3万人、小型500人，监理设施配置较完善;七是职业道德准则化，国外监理行業（咨询业）均制定了严格的道德准则及行业规则，核心内容强调“正直、公平、诚信、服务”等，并依托健全的法律体系、监督体系及文化意识等，使监理行为发展至职业道德准则化的高水准[1]。

4 国内监理发展情况

我国工程监理制度经历了准备阶段（1988年）、试点阶段（1989—1992年）、稳步发展阶段（1993—1995年）、全面推广阶段（1996年至今） 4个发展阶段，对工程建设起到不可估量的作用，但在运行过程仍存在以下不足。

4.1 监理的实际定位认识不清

监理工程师的法律地位是由国家法律规定的，并建立在委托监理合同的基础上。但实际工作中，大家对监理的地位有多种错误或者不全面的理解，如监理是业主方的代表、独立的第三方、代表政府等;思想、认识不一致导致监理实际定位认识不清，不仅影响了具体工作的深入开展，而且制约了工程监理行业的健康、高效发展。

4.2 监理的咨询功能认识不足

国内外监理行业普遍明确界定监理行业归属咨询行业，本质上为工程建设提供智力技术咨询服务。由于对咨询功能认识不足、从业人员的基本素质参差不齐、行业内某些习惯性思维等原因，导致监理行业实际功能大部分停留在传统的“监工”层面，创新工艺、智力输出等技术咨询功能未得到明显体现。

4.3 监理的责任界定边界不清

实际执行过程中，工程监理责任界定边界一直存在分歧，这也是长久以来困扰监理行业的突出问题，具体从以下两个方面分析。

4.3.1 工程监理责任范围内的工程监理责任

监理机构或监理人员按照法律法规等规定的工程监理内容承担相应的监理责任毋庸置疑，但某些情况下的追责值得商榷。

（1）管理责任。承包商的现场管理有别于监理的工程管理，凡与工程本身无关的管理责任事故，若追究监理企业或人员的责任是没有依据的，与工程本身相关的管理责任事故应该根据具体事实认定主体责任单位和人员。

（2）质量责任。普遍认为业主是工程质量的第一责任人，施工单位是工程实体质量的第一责任人，工程监理企业作为社会中介服务组织，其权力、责任和义务受业主委托而派生，任何监理企业不可能超出业主委托职责之外而产生新的权力和义务。所以，监理企业应对工程质量事故及由此引起的安全事故承担相应的监理责任，业主虽然通过合约转嫁一部分质量风险责任，但不应抹杀业主作为质量第一责任人应该承担的主体责任。

（3）安全责任。监理企业作为一个生产经营单位，应该遵从《中华人民共和国安全生产法》对生产经营单位的法律要求，在安全责任上应该与业主、施工单位、设计单位等一视同仁，各自承担职责范围内的安全责任，而事实上，监理单位往往背负更多的安全责任。

（4）主体责任。国家层面一直主导落实企业主体责任，监理企业与很多企业一样由于管理体制、人员配置、设施设备等原因，在主要工序、重要部位的工作尚可圈点，但某些临时或零碎工作（比如临时建筑、临时用电、搭设脚手架、材料装卸、现场运输、设备运行等）可能无法实施全面有效的监理。此类事故追责时监理单位承担的责任往往大于或超出其工作范围，这也是很多监理单位面临的问题。

4.3.2 工程监理责任范围之外的工程监理责任

由于工程管理的自身特点、管理人员认知、习惯性思维等因素，监理机构或人员不可避免、无法拒绝需要承担工程监理责任范围之外的一些工作，由此可能造成自身被追责，虽然无辜但难辞其咎。

（1）监理合约地位较弱。工程监理责任依据主要来源于法律法规的规定和委托监理合同的约定。事实上，由于竞争激烈，监理行业在合约谈判和签订甚至后期合约实施过程中基本处于弱势地位，笔者曾遇到多个监理项目在合约谈判上为了承接项目而不敢提出延期费用合理的解决方案，给延期结算患下隐患。

（2）监理业务的拓展不够深入全面。国内大部分监理行业依旧停留在施工阶段的监理服务，全过程综合咨询业务相对较少。特别是决定工程质量的设计阶段及前期决策阶段，缺乏有效、细致的独立第三方监督和审查，导致施工阶段设计变更较多，工期失控，有的甚至影响工程质量。例如，对北京等16个省市172 156个监理工程的调查统计显示，从事施工阶段监理的有148 192个，占86.08%，而从事前期阶段咨询服务的仅占13.92%。

（3）监理行业的“执法”力度有限。在工程监管“执法”体系中，建设及质监单位拥有较强的执法权，而监理所代表的社会监理层面，远远没有建设、质监单位对质量管控的权力和威信，自身缺乏有效的“执法”手段和力度，但事实上却承担了比“权力”更多的“责任”，内外交困下造成监理行业在整个建筑监管体系里“执法无力”的不良形象。

（4）监理行业的人员素质有待提升。人才素质的高低决定了行业发展的整体水平，引入监理制度以来，由于执业资格门槛设置要求较低，造成监理行业人才整体基础薄弱。人员素质不高还会引发一系列问题，比如不作为、失智、渎职、不懂业务、推卸责任等，对工程建设及监理整体形象带来不良后果。

（5）监理服务费取费较低。国内监理服务费取费基价占工程总造价的1%～3.3%，平均比国外低1%～2%;较低的監理费用制约了我国监理行业的发展和监理人员素质的提高。特别是影响一些优秀的高学历、高学位、高职称、高水平复合型人才的加入。

5 监理相关政策导向

5.1 全过程咨询导向

《国家发展改革委 住房和城乡建设部关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）、《住房城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》（建市〔2017〕145号）等文件明确指出：“深化工程领域咨询服务供给侧结构性改革，破解工程咨询市场供需矛盾，必须完善政策措施，创新咨询服务组织实施方式，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务模式。”

5.2 监理工程师转型导向

《住房和城乡建设部 国家发展改革委关于印发房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法的通知》（建市规〔2019〕12号）等文件明确了建设内容、技术方案成熟的项目，适宜采用工程总承包方式，同时指出注册监理工程师（有监理经验的项目总监理工程师）具备承担工程总承包项目经理的资格。这意味着国家政策层面鼓励监理行业往工程总承包方向转型发展。

5.3 淡化监理导向

2021年1月，住房和城乡建设部、国家市场监管总局印发《建设项目工程总承包合同（示范文本）》（GF-2020-0216），明确提出“根据国家相关法律法规规定，如本合同工程属于强制监理项目的，由工程师履行法定的监理相关职责”，这是国家推行咨询行业整合升级发展全过程工程咨询理念的重要体现。此外，各省市陆续出台相关类似政策文件，均释放出淡化监理、支持项目自管或工程师管理等改革信号。

5.4 淡化资质、强调个人执业导向

2020年11月30日，住房和城乡建设部发文确定2021年建筑资质改革方案，方案中大幅压减企业资质类别和等级并加强监管，实际上释放出淡化资质的改革方向。

2017年2月，国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于促进建筑业持续健康发展的意见》提出：“有序发展个人执业事务所，推动建立个人执业保险制度。”在资质改革中提出事务所资质配套政策，招投标越来越侧重于主要技术管理人员的个人业绩和经历。此外，法律层面加强了相关责任的监管和处罚，个人、企业责任和信誉关联统一，有力保障和推动个人执业咨询质量和理性发展。

6 监理转型升级发展方向探究

根据《住房和城乡建设部关于促进工程监理行业转型升级创新发展的意见》所提出的转型升级创新发展目标：监理行业核心竞争力显著增强，培育一批智力密集型、技术复合型、管理集约型的大型工程建设咨询服务企业[2]。基于上述目标及分析，笔者就监理转型升级方向做如下思考探究。

6.1 规模化、人才化、全程化转型发展方向

“打铁还需自身硬”，要发展首先要提升自身的综合实力。笔者认为，监理企业应提升自身综合实力，向规模化和高素质人才化方向发展，向全过程咨询业务拓展，夯实转型升级创新发展基础。提升监理行业人才起点标准应该纳入发展策略，如提高监理人员从业门槛、侧重综合能力等。

6.2 “代建+监理”一体化方向

全过程咨询业务的拓展，可以由监理企业承担建设单位的项目管理和自身的监理管理，通过公开招标选取有实力的监理企业组建指挥部或项目管理公司实施项目管理。江西省祁门至婺源高速公路建设采用此模式，总体提高了管理效率，整合了管理资源，节约了建设成本，现场管理虽然存在一些惯性思维和意识转变不及时等问题，但是对监理行业转型起到了示范引领作用。

6.3 “业主+监理”一体化方向

监理执业依据是国家相关法律法规及建设方的委托监理合同，将接受委托的监理企业在项目管理中直接并入项目管理方的管理机构，充实项目管理力量，同时履行监理相关职责，落实项目管理各项指令会更加有力度和效果。此时，建设单位的主体责任承担更多责任，监理企业及人员提供更多技术咨询和服务，承担相应的咨询责任。

6.4 “质监+监理”一体化方向

我国实行“企业自检、社会监理、政府监督”三级项目监管体系，在日益强调企事业单位主体责任的新形势下，笔者认为可以考虑整合质监站（局）与监理企业的权责、技术等资源，使监理企业的工作与质监系统工作有机结合起来，充实质监系统技术层面力量，形成主体企业之外完全独立的第三方，对项目质量、安全、投资等实施高效的监管。

6.5 “施工+监理”一体化方向

施工是构成工程实体质量的关键环节，当前多种投资融资模式已经应用于工程项目，部分有实力的施工企业已经成为建设单位的合伙人，无形中增加了监理企业独立执业的压力和困难。在强调企业主体责任、推行全过程咨询的前提下，笔者认为可以考虑施工企业与监理企业的内部整合，明确责权利，充分发挥监理企业的咨询功能，充实施工企业的质监部门，在施工环节夯实质量基础，同时实现过程安全、投资控制等目标。

6.6 “设计+监理”一体化方向

设计是形成工程质量的关键环节，很多设计单位本身就有监理业务。新形势下，笔者认为设计单位可以整合内部设计及监理资源，将设计师业务顺延至监理环节，有利于更好地贯彻、实现设计意图和保证工程质量安全。虽然有时可能会有局部通融或内部和谐方面的负面效果，但在强调企业主体责任和健全法制的前提下，利大于弊。

参 考 文 献

[1]支模网.国内外监理行业现状分析[EB/OL].http：//zhi-

mo.yuanzhumuban.cc/news/show-3980.html，2017-10-03.

[2]李胜炜.以创新引领监理管理信息化助力行业转型升级[N].中国建设报，2020-07-30（5）.