探路“鼓励生育”

陈惟杉

攀枝花，这个地处四川西南的小城因为在全国范围内首次发放育儿补贴而备受关注。针对按政策生育第二个及以上孩子的户籍家庭，每月每孩发放500元，直至孩子3岁，也就是说，每个符合发放标准的孩子可领取1.8万元补贴。育儿补贴仅面向攀枝花户籍人口，设置了一系列前置条件，包括夫妻双方户籍均在攀枝花，且均参加了攀枝花社会保险，按政策生育第二、第三个孩子并且落户攀枝花。只要符合这些条件，在2021年6月12日及以后生育的孩子即可领取育儿补贴。

中国应推出育儿补贴的建议，此前一直停留在学者的建议层面，但没人想到攀枝花会在全国抢跑。相比于攀枝花的迅速动作，国家层面却在推出育儿补贴上踟蹰不前，在7月20日发布的被视为三孩配套政策的纲领性文件中未见相关表述。

鼓励生育的决心已下，被视为标志性政策工具的育儿补贴是否会在全国提上日程？

攀枝花为何“抢跑”？

发放育儿补贴其实只是攀枝花6月12日发布的《关于促进人力资源聚集的十六条政策措施》（下称“人才十六条”）中的一条措施，7月28日攀枝花召开新闻发布会解读文件，时间点刚好在7月20日《中共中央、国务院关于优化生育政策 促进人口长期均衡发展的决定》（下称《决定》）对外发布之后，攀枝花旋即被认为在出台细化的鼓励生育政策，特别是育儿补贴政策方面“吃了螃蟹”。

“正如各部委会对《决定》涉及的内容进行分工落实，中国不同区域间差异比较大，各地区也会陆续出台鼓励生育政策。攀枝花确实行动比较快，政府按照自己的理解和当地实际情况出台一些相关措施，这是地方自主性的体现，但攀枝花这样做并不意味着其他地区也应该这样做。”中国人民大学人口与发展研究中心副主任宋健提醒《中国新闻周刊》，攀枝花出台“人才十六条”不完全针对生育，更多措施的目的是吸引人才，是“一揽子”政策。

相比于外界对于生育政策的关注，“人才十六条”本质上是一份近几年常见的地方“抢人”政策，内容还包括“零门槛”落户、吸引外来人口来攀就业的用人单位给予一次性就业奖补等措施。2017年攀枝花也曾出台《攀枝花人才新政七条》，而不断推出人才政策的背后是攀枝花人口规模小，并且常住人口仍在减少。

“七普”数据显示，2020年攀枝花常住人口121.22万人，与2010年“六普”121.41万人相比，减少1918人。

一位曾参与攀西地区（攀枝花-西昌地区）“十三五”“十四五”发展规划纲要编制的学者告诉《中国新闻周刊》，攀枝花常住人口流失并不让人感到意外，甚至会成为长期趋势。“一方面是地处四川边缘的攀枝花必然受到其他经济高地虹吸效应影响;另一方面攀枝花是典型的资源型城市，因为在渡口镇发现钒钛钢铁资源而在‘三线建设中兴起，此前产业结构单一，以钢铁业为主，而近年钢铁业下滑，攀枝花同样面临一些老工业基地的窘境。”

不过，10年间常住人口数量减少约2000人，攀枝花似乎并未遭遇如东北地区那样显著的人口外流。“主要是由于攀枝花人口基数与GDP规模均较小，衰落更不容易被察觉，另外就是因为近年当地水电站建设带来一定乘数效应，吸引了部分外来人口。”前述学者解释说。

（资料图片）甘肃一家妇幼保健院内的新生儿。图/视觉中国

但目前约120万常住人口显然与政府的目标有所距离，“人才十六条”是围绕建设现代化区域中心城市这一目标而制定。“大山大川大事业，要实现上述发展目标，需要与之相协调的人力资源做保障。”攀枝花市政府秘书长申剑透露，到2025年，攀枝花常住人口需新增约30万、总人口达到150万。

5年内新增约30万常住人口，前述学者认为短期内实现这一目标并不困难，“随着攀枝花本地与周边地区密集开发水电站，短时间内肯定仍然会有大量建设工人聚集，并带动第三产业就业人员，但关键是这样的人口流入并不可持续。”他认为，攀枝花转型的优势产业是钒钛产业，有可能吸引钒钛产业相关科研人员、产业工人集聚，而其他产业人才聚集的可能性不会太大。

相比于鼓励生育，攀枝花实现常住人口增长可能更多要看当地产业的吸引力。“即使攀枝花本地生育率提升，孩子成年后也不一定在当地就业，相比于鼓励生育可能更需要其他配套政策吸引人到当地就业，促进人口回流。”社科院人口与劳动经济研究所副研究员杨舸告诉《中国新闻周刊》。

争议育儿补贴

但相比于关注一座位于四川边缘的地级市吸引人才的政策，人们显然更热衷于讨论攀枝花开先河的育儿补贴政策。

“攀枝花开了一个好头，虽然育儿补贴的额度不算多，二孩、三孩每个月补贴500元，并且只补贴3年。”人口学者何亚福认为，从其他国家的经验来看，只要是鼓励生育的国家几乎没有不发放育儿补贴的情况，当然补贴金额与补贴时限有所不同。

宋健将鼓励生育的政策划分为三类：生育保险和津补贴、生育休假制度、配套设施和服务。“一些国家可能以实物的形式发放津补贴，免费提供孩子0～3岁时使用的尿不湿、奶粉等，也属于津补贴一类政策。”

相比于其他国家，攀枝花此次确定的育儿补贴额度与时限都显得比较单薄。以同为东亚国家的日本为例，在孩子初中毕业前均可以领取育儿补贴，3岁以前，每个孩子每个月可以获得1.5万日元补贴（约合人民币900元）;从3岁到小学毕业，一孩、二孩每月可以领取1万日元补贴（约合人民币600元），三孩及以上的补贴额度可以达到1.5萬日元;孩子上初中后每月还可以领取1万日元补贴。

而日本在鼓励生育方面的开支尚不及一些欧洲国家，携程联合创始人、人口经济学家梁建章曾基于OECD的数据进行统计，2015年日本用于家庭福利的财政支出占GDP的比例在1%～2%这一区间，相比之下，芬兰、瑞典、挪威等北欧国家这一比例高达3%以上。